- Urtheil vom 11. Februar 1882 in Sachen Stocker.
A. Durch Entscheidung vom 29. Oktober 1880 (Entscheidungen
Amtliche Sammlung VI S. 581) hat das Bundesgericht mit
Bezug auf eine Beschwerde des Rekurrenten gegen einen Be
schluß des Regierungsrathes des Kantons St. Gallen vom 4.
August 1880, wodurch ihm in Anwendung des 11 der regie
rungsräthlichen Verordnung betreffend die Mobiliarleihgeschäfte
vom 7. Februar 1879 wegen wucherischer Ausbeutung des Pu
blikums das Patent für Betreibung des Mobiliarleihgeschäftes
entzogen wurde, erkannt, es werde auf den Rekurs zur Zeit
nicht eingetreten, sondern der Rekurrent mit seiner Beschwerde
vorerst an den Großen Rath des Kantons St. Gallen verwiesen.
B. Am 24. November 1881 faßte nun der Große Rath des
Kantons St. Gallen über eine sachbezügliche an ihn gerichtete
Beschwerde des Rekurrenten den Beschluß in Betracht, daß die
Verordnung des Regierungsrathes, betreffend Mobiliarleihge
schäfte, vom 7. Februar 1879 durch die Nothwendigkeit hervor
gerufen worden ist, bestehenden Uebelständen im Pfandleihwesen
ohne Verzögerung entgegenzutreten, daß mit Rücksicht hierauf und
den Art. 193 des Strafgesetzes vom 10. Dezember 1808 die
provisorische Regelung des Pfandleihwesens durch die genannte
Verordnung als mit Art. 22 der Verfassung nicht im Wider
spruche stehend betrachtet wird, daß durch Erlaß dieser Ver
ordnung dem Gesetzgebungsrecht des Großen Rathes in keiner
Weise präjudizirt worden ist, daß die Aufstellung gesetzlicher
Bestimmungen gegen den Wucher in allen seinen Erscheinungs
formen geboten erscheint:
- Die Rekursbeschwerde wird abgewiesen.
- Der Regierungsrath wird eingeladen, beförderlich einen
Gesetzesvorschlag über Strafbestimmungen gegen den Wucher
und dabei insbesondere auch über den Betrieb von Pfandleih
anstalten einzubringen.
C. Durch Rekursschrift vom 3. Januar 1882 erneuerte nun
mehr J. J. Stocker beim Bundesgerichte seinen im frühern
Rekursfalle gestellten Antrag um Aufhebung der regierungsräth
lichen Verordnung vom 7. Februar 1879 sammt bezüglichem
Beschlusse vom 4. August 1880, indem er zur Begründung zu
nächst auf seine Ausführungen im frühern Rekursfalle verweist
und sodann beifügt: Im Großen Rathe des Kantons St. Gal
len haben sich über die Beschwerde verschiedene Meinungen gel
tend gemacht: Die Mehrheit der Petitionskommission habe die
Beschwerde einfach deßhalb abweisen wollen, weil der Große
Rath die Verfassungsmäßigkeit der angefochtenen Verordnung
vom 7. Februar 1879, welche der laufenden Gesetzessammlung
einverleibt sei und über deren Erlaß der Regierungsrath in
seinem Amtsberichte für 1879 einläßlich Bericht erstattet habe,
durch Genehmigung dieses Amtsberichtes bereits stillschweigend
anerkannt habe. Die Minderheit der Petitionskommission da
gegen habe die Beschwerde begründet erklären wollen. Dem
gegenüber sei schließlich vom Großen Rathe ein individueller
Antrag angenommen worden, wodurch zwar der Rekurs abge
wiesen, gleichzeitig aber der Regierungsrath eingeladen werde,
einen Gesetzesvorschlag über den Wucher und die Pfandleihan
stalten vorzulegen. Es sei nun klar, daß die blos formelle Be
handlung des Rekurses, wie die Mehrheit der Petitionskom
mission sie vorgeschlagen habe, jedenfalls unstatthaft sei; denn
eine Verfassungsverletzung könne durch Aufnahme des betreffen
den Erlasses in die Gesetzessammlung oder durch eine Art
stillschweigender Genehmigung nicht geheilt werden; übrigens
habe der Große Rath vor dem gegenwärtigen Rekursfalle gar
keine Veranlassung gehabt, die Verfassungsmässigkeit der an
gefochtenen Verordnung materiell eingehend zu untersuchen. Da
gegen hätte er dies nach dem Urtheile des Bundesgerichtes
vom 29. Oktober 1880 beim Entscheide über die an ihn gerich
tete Beschwerde thun sollen. Wenn der Regierungsrath zu Be
gründung seiner Kompetenz zum Erlasse der angefochtenen Ver
ordnung sich auf 193 des Strafgesetzbuches vom 10. Dezember
1808 berufe, so sei vorerst zu bemerken, daß dieser Artikel wohl
nur Zustände und Gewerbe im Auge habe, welche einen poli
zeiwidrigen, gemeingefährlichen Charakter haben, wie Gewerbe,
welche gegen die feuerpolizeiliche Sicherheit, die Straßenpolizei
u. s. w. verstoßen, z. B. Pulverfabriken u. dgl., nicht dagegen
Gewerbe wie das Pfandleihgewerbe. Jedenfalls aber sei Art. 193
cit., insoweit er dem Regierungsrathe eine mit dem neuen Ver
fassungsrechte unvereinbare Kompetenz übertrage, durch die Kan
tonsverfassung vom 17. November 1861 aufgehoben worden.
Nun sei aber nach Art. 43, 50 Titel IX der Verfassung einzig
der Große Rath gesetzgebende Behörde und dürfen nach Art. 22
der Verfassung Beschränkungen der Gewerbefreiheit nur im Wege
der Gesetzgebung aufgestellt werden, so daß der Regierungsrath
unzweifelhaft zum Erlasse der angefochtenen Verordnung nicht
befugt gewesen sei. Daran könne selbstverständlich auch dadurch
nichts geändert werden, daß der Große Rath in seinem Beschlusse
die angefochtene Verordnung blos als provisorische Maßnahme
bezeichne; denn wenn dem Regierungsrathe zu deren Erlaß die
verfassungsmäßige Kompetenz mangle, so habe er sie überhaupt
gar nicht, weder definitiv noch provisorisch, erlassen dürfen.
D. In seiner Vernehmlassung auf diese Beschwerde bemerkt
der Regierungsrath des Kantons St. Gallen, indem er gleich
zeitig auf seine Ausführungen im frühern Rekursfalle, sowie
auf die Ausführungen der Majorität der großräthlichen Peti
tionskommission verweist, im Wesentlichen: Es sei durch den
Beschluß des Großen Rathes vom 24. November 1881 aus
drücklich anerkannt worden, daß Art. 193 des Polizeistrafgesetz
buches von 1808 noch zu Recht bestehe. Demnach sei aber der
Regierungsrath befugt, vorbehältlich späterer definitiver Regelung
der betreffenden Materien durch die Gesetzgebung, im Verord
nungswege einstweilen Abhülfe gegen mit besonderen Gewerben
u. dgl. verbundene Uebelstände zu schaffen. Dies habe der
Große Rath unter Anderm auch schon in seiner Sitzung vom
November 1873 mit Bezug auf die auf dem Gebiete der Lebens
mittelpolizei in bedrohlicher Weise eingerissenen Uebelstände aus
drücklich anerkannt und es habe der Regierungsrath in Folge
dessen am 24. Dezember 1873 eine Polizeiverordnung betref
fend den Verkauf gefälschter, verdorbener oder ungesunder Lebens
mittel erlassen, während das bezügliche Gesetz erst am 4. Fe
bruar 1875 zu Stande gekommen sei. Die angefochtene Ver
ordnung stehe daher mit den vom Rekurrenten als verletzt be
zeichneten Verfassungsbestimmungen vollständig im Einklange, da
sie eben lediglich eine Ausführung des Art. 193 des Polizei
strafgesetzes von 1808 sei. Wenn nämlich Rekurrent behaupte,
daß letztere Gesetzesbestimmung sich nur auf Gewerbe von ge
meingefährlichem Charakter beziehe, welche Gefahren für Leben
oder Gesundheit der Personen mit sich bringen, so sei dies offen
bar unrichtig, vielmehr berechtige die fragliche Gesetzesbestimmung
die Regierung jedenfalls auch in Bezug auf solche Gewerbe,
deren Betrieb Gefahren für das Eigenthum der Mitbürger her
beiführe, die erforderlichen Vorschriften provisorisch aufzustellen.
Dazu gehören aber jedenfalls die Leihanstalten, welche sich, wenn
unkontrolirt, erfahrungsgemäß als die schlimmsten Ausbeutungs
institute zum Nachtheile namentlich der unbemittelten Bevölke
rung erwiesen haben. Demnach werde auf Abweisung des Re
kurses angetragen.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Wenn das Bundesgericht in seiner Entscheidung vom 29.
Oktober 1880 den Rekurrenten mit seiner Beschwerde vorerst
an den Großen Rath des Kantons St. Gallen verwiesen hat,
da es für das Bundesgericht von Wichtigkeit sei, die Auslegung
zu kennen, welche diese Behörde den einschlägigen Bestimmungen
der st. gallischen Kantonalverfassung gebe, so ist damit selbstver
ständlich keineswegs ausgesprochen worden, daß die vom Großen
Rathe zu fällende Entscheidung für das Bundesgericht verbind
lich sei; vielmehr ist das Bundesgericht unzweifelhaft berechtigt
und verpflichtet, die Frage der Begründetheit des Rekurses selb
ständig zu untersuchen und zu entscheiden.
2. In der Sache selbst sodann ist vor Allem klar, daß die
Regierung des Kanton St. Gallen aus dem von ihr angerufe
nen Art. 193 des Polizeistrafgesetzbuches vom 10. Dezember
1808 keinenfalls Kompetenzen herleiten kann, welche mit den
Bestimmungen der Kantonsverfassung vom 17. November 1861
unvereinbar sind, daß vielmehr die angeführte Gesetzesbestim
mung, soweit sie mit der Kantonsverfassung in Widerspruch
stehen sollte, durch letztere aufgehoben worden ist, wie denn auch
die Schlußbestimmung der Verfassung ausdrücklich die bestehen
den Gesetze und Verordnungen nur insoweit aufrecht erhält, als
sie der Verfassung nicht widersprechen.
3. Fragt sich nun, ob nach dem geltenden Verfassungsrechte
des Kantons St. Gallen der Regierungsrath dieses Kantons
zum Erlasse seiner angefochtenen Verordnung vom 7. Februar
1879 befugt war, so muß diese Frage unbedingt verneint wer
den. Denn: Art. 22 der Kantonsverfassung schreibt aus
drücklich vor: Die Kantonsbürger und die im Kanton nie
dergelassenen Schweizerbürger genießen volle Gewerbsfreiheit.
Beschränkungen, insoweit sie im Interesse der Gesammtheit
und des einheimischen Gewerbefleißes erforderlich und zu
lässig sind, hat die Gesetzgebung auszusprechen. Wenn aber
demnach den Bürgern, soweit nicht durch die Gesetzgebung
bestimmte Beschränkungen aufgestellt worden sind, volle Ge
werbefreiheit verfassungsmässig zugesichert ist, so liegt darin
zweifellos, daß, sofern nicht durch Gesetz eine Ausnahme hievon
statuirt ist, jeder Bürger verfassungsmäßig zum Betriebe jedes
beliebigen Gewerbes befugt ist, ohne daß er dazu einer Kon
zession der Regierung bedürfte, und daß daher nur im Wege der
Gesetzgebung und nicht in demjenigen der bloßen Regierungs
verordnung die Befugniß zum Betriebe eines bestimmten Ge
werbes von dem Besitze einer staatlichen Konzession abhängig
gemacht beziehungsweise für bestimmte Gewerbe der Konzessions
zwang eingeführt werden kann. Ueberhaupt ist klar, daß die
Aufstellung einer derartigen allgemein verbindlichen Norm der
Natur der Sache nach in das Gebiet der Gesetzgebung und nicht
in dasjenige der Verwaltung oder Vollziehung fällt. Demnach
war aber der Regierungsrath des Kantons St. Gallen verfas
sungsmässig nicht befugt, wie er dies durch seine angefochtene
Verordnung gethan hat, die Berechtigung zum Betriebe des
Mobiliarleihgeschäftes vom Besitze einer staatlichen Konzession
abhängig zu machen und es muß sonach auch die, in Anwen
dung der genannten Verordnung dem Rekurrenten gegenüber ge
faßte Schlußnahme vom 4. August 1880 als verfassungswidrig
aufgehoben werden.
4. Hieran vermag selbstverständlich der Umstand nichts zu
ändern, daß der Große Rath des Kantons St. Gallen seiner
seits die Kompetenz des Regierungsrathes zum Erlasse der frag
lichen Verordnung anerkannt hat. Vielmehr kann hierauf um
so weniger ein entscheidendes Gewicht gelegt werden, als nach
der Verfassung des Kantons St. Gallen (Art. 108 u. ff.) der
Große Rath keineswegs alleiniger Träger der gesetzgebenden
Gewalt ist, vielmehr auch dem Volke eine Einwirkung auf die
Gesetzgebung verfassungsmäßig zusteht. Ebensowenig endlich kann
die Kompetenz des Regierungsrathes dadurch begründet werden,
daß die in Frage stehende Verordnung als eine blos proviso
rische bezeichnet wird; denn die Verfassung des Kantons St.
Gallen kennt ein Recht der Regierungsbehörde, in dringlichen
Fällen Verordnungen mit provisorischer Gesetzeskraft zu erlassen,
überall nicht, vielmehr ist ein solches sogenanntes Nothverord
nungsrecht der Regierungsbehörde, dessen Ausübung übrigens
auch von denjenigen Verfassungen, die es wirklich statuiren (siehe
Verfassung des Kantons Bern, Art. 41, des Kantons Uri, 47
Abs. 2), mit Beschränkungen (Vorlage der Verordnung bei dem
nächsten Zusammentreten der gesetzgebenden Behörde u. dgl.) um
geben wird, welche in concreto keineswegs innegehalten wären,
dem st. gallischen Verfassungsrechte völlig fremd.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird als begründet erklärt und es wird mithin
dem Rekurrenten sein Rekursbegehren zugesprochen.
