Non-entry on zoning complaint held to be formal denial of justiceAI generated

{T 0/2}
1A.170/2004 /gij

Urteil vom 18. Oktober 2004
I. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesgerichtspräsident Aemisegger, Präsident,
Bundesrichter Aeschlimann, Eusebio
Gerichtsschreiber Steinmann.

Parteien
M.________, Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat Brugg, Gemeindeverwaltung, Hauptstrasse 3, 5200 Brugg AG,
Regierungsrat des Kantons Aargau, 5000 Aarau, vertreten durch den Baudepartement des Kantons Aargau, Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau,
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, Obere Vorstadt 40, 5000 Aarau.

Gegenstand
Nutzungsplanung der Stadt Brugg (Teil "Bruggerberg"),

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 4. Kammer, vom 19. Februar 2004.

Sachverhalt:
A.
M.________ ist Alleineigentümer der Parzelle Nr. 74 im Gebiet Remigersteig/Hansfluhsteig am Bruggerberg in der Stadt Brugg. Zusammen mit G.________ ist er zudem Eigentümer der östlich angrenzenden Parzelle 73; die westlich angrenzende Parzelle Nr. 78 steht im Eigentum von W.________ und D.________. Im Zonenplan 1972 der Stadt Brugg waren diese Parzellen der Wohnzone Hang (WH), 2. Etappe zugewiesen.
B.
Die Stadt Brugg legte vom 13. Dezember 1993 bis 17. Januar 1994 die Revision der Nutzungsplanung (Bauzonen- und Kulturland) sowie die Bau- und Nutzungsordnung ein erstes Mal öffentlich auf. Aufgrund der Einsprache- und Mitwirkungsbegehren wurden verschiedene Änderungen an der Zonenplanung vorgenommen und die Bau- und Nutzungsordnung zudem dem neuen Baugesetz und dessen Anschlusserlassen angepasst. Es fand eine zweite öffentliche Auflage vom 24. Oktober bis zum 23. November 1994 statt. Die Pro Natura erhob (erneut) Einsprache u.a. hinsichtlich des Gebietes am Bruggerberg, bestätigte ihre früheren Anträge und stellte weitere Begehren. Der Stadtrat Brugg hiess diese Einsprachen am 14. Dezember 1994 bzw. am 25. Januar 1995 teilweise gut und wies sie im Übrigen ab.

Der Einwohnerrat Brugg beschloss in der Folge am 6. September 1996 die Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland sowie die Bau- und Nutzungsordnung mit verschiedenen Änderungen. Danach sind die Parzellen Nr. 73 und 78 der Wohnzone W2 mit Erschliessungsplanpflicht zugewiesen, soweit sie nicht Wald darstellten. Die Parzelle Nr. 74 befand sich demgegenüber vollumfänglich im Waldgebiet.
C.
Der Grosse Rat des Kantons Aargau genehmigte am 9. Juni 1998 die Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland (ZP 96 und KLP 96) sowie die Bau- und Nutzungsordnung (BNO) mit Ausnahme des Bereichs Bruggerberg oberhalb Baslerstrasse/Herrenmatt.

Der Regierungsrat des Kantons Aargau hiess eine Beschwerde der Pro Natura am 17. Mai 2000 teilweise gut und wies u.a. die Parzellen Nr. 73 und 78 der Naturschutzzone, insbes. der Zone Magerwiese (Trockenstandort) zu, soweit sie nicht Wald darstellen. Die Parzelle Nr. 74 wird im Regierungsratsentscheid nicht genannt.
In der Folge genehmigte der Grosse Rat am 16. Januar 2001 die "Teilzonenplanung nördlich Baslerstrasse, Herrenmattweg und Hansfluhsteig der Stadt Brugg vom 6. September 1996, bereinigt durch den Beschwerdeentscheid des Regierungsrates".

Am 31. Januar 2001 berichtigte der Regierungsrat seinen Beschwerdeentscheid vom 17. Mai 2000 in formeller Hinsicht.
D.
M.________ und die weitern genannten Grundeigentümer erhoben beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau Beschwerde gegen den Grossratsbeschluss und den Regierungsratsentscheid und ersuchten um deren Aufhebung hinsichtlich der Parzellen Nr. 73, 74 und 78. Mit Urteil vom 27. November 2003 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde in Bezug auf Parzelle Nr. 74 ab, soweit darauf einzutreten war (Dispositiv-Ziffer 3). Hinsichtlich der Parzellen Nr. 73 und 78 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde teilweise gut, hob die entsprechenden Entscheidungen des Grossen Rates und des Regierungsrates auf und wies die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an den Regierungsrat zurück. In Bezug auf M.________ und dessen Parzelle Nr. 74 hielt das Verwaltungsgericht fest, dass die Parzelle mit der Zonenplanrevision keiner Bauzone zugewiesen worden war und sich vollumfänglich im Waldgebiet befand. Dagegen habe M.________ keine Einsprache erhoben, weshalb es ihm an einer formellen Beschwer fehle und das Verwaltungsgericht auf die Beschwerde nicht eintreten könne.
E.
Gegen diesen Entscheid des Verwaltungsgerichts hat M.________ beim Bundesgericht am 12. Juli 2004 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Er stellt den Antrag um Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 1, 2, 3, 7 und 8 des angefochtenen Entscheides. Er rügt sinngemäss eine formelle Rechtsverweigerung und erachtet die Sachverhaltsfeststellungen und -grundlagen als willkürlich.

Das Baudepartement des Kantons Aargau für den Regierungsrat, das Verwaltungsgericht und der Stadtrat Brugg haben auf eine Vernehmlassung verzichtet.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Der Beschwerdeführer erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Es ist vorerst zu prüfen, ob und allenfalls in welchem Ausmasse die Verwaltungsgerichtsbeschwerde tatsächlich gegeben ist (vgl. BGE 128 I 46 E. 1a S. 48, 128 II 259 E. 1.1 S. 262, mit Hinweisen).

Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist - unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen - zulässig gegen Verfügungen einer letzten kantonalen Instanz, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalem Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung. Eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung liegt nicht schon dann vor, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur dann, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine Grundlage des angefochtenen Entscheides ist (BGE 128 II 259 E. 1.2 S. 262, 128 I 46 E. 1b/aa S. 49, mit Hinweisen).

Nach Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde lediglich zulässig gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen gemäss Art. 5, über die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone sowie über Bewilligungen im Sinne von Art. 24-24d. Demgegenüber unterliegen kantonal letztinstanzliche Entscheide über Nutzungspläne nach Art. 34 Abs. 3 RPG grundsätzlich der staatsrechtlichen Beschwerde. Davon wird nach der Rechtsprechung zugunsten der Verwaltungsgerichtsbeschwerde lediglich abgewichen, soweit im Nutzungsplan enthaltene, auf Bundesverwaltungsrecht abgestützte oder abzustützende Anordnungen bemängelt, eine Umgehung von Art. 24 RPG gerügt oder nachfolgende Bewilligungsverfahren weitgehend präjudiziert werden (vgl. BGE 123 II 289 E. 1c S. 291, 119 Ia 285 E. 3c S. 290, mit Hinweisen). Von einer derartigen Ausnahmesituation kann im vorliegenden Fall nicht gesprochen werden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass bei der umstrittenen Zonenplanung Interessen des Natur- und Heimatschutzes mitzuberücksichtigen sind und die Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nennt.

Demnach ist ausschliesslich die staatsrechtliche Beschwerde gegeben. Die eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde genügt den formellen Anforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde. Sie ist daher als solche entgegenzunehmen und es kann auf sie eingetreten werden.
1.2 In der Sache selbst ficht der Beschwerdeführer einzig Dispositiv-Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides an, nach welcher auf die beim Verwaltungsgericht eingereichte Beschwerde hinsichtlich der Parzelle Nr. 74 nicht eingetreten wird. Hinsichtlich dieses Nichteintretens rügt der Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung. Wird diese Rüge gutgeheissen, wäre Dispositiv-Ziffer 3 in Bezug auf den Beschwerdeführer und dessen Parzelle Nr. 74 aufzuheben und hätte das Verwaltungsgericht hinsichtlich Parzelle Nr. 74 materiell zu befinden; gleichermassen wäre der Kostenspruch in Dispositiv-Ziffer 7 und 8 anzupassen. Insoweit sind die gestellten Begehren zulässig. Die vorliegende Beschwerde und die Rüge der formellen Rechtsverweigerung weisen indessen keinen Bezug zu Dispositiv-Ziffer 1 und 2 auf; letztere betreffen vielmehr die materielle Beurteilung durch das Verwaltungsgericht hinsichtlich der übrigen betroffenen Parzellen. Materielle Rügen können indessen im Rahmen der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung nicht erhoben werden. Auf den Antrag um Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 1 und 2 kann daher nicht eingetreten werden.
2.
Der Beschwerdeführer rügt eine formelle Rechtsverweigerung und macht geltend, das Verwaltungsgericht sei aufgrund von offensichtlich aktenwidrigen Feststellungen in verfassungswidriger Weise auf seine Beschwerde nicht eingetreten.
2.1 Die Parzelle Nr. 74 des Beschwerdeführers war nach der aufgelegten Nutzungsplanung (Bauzonen- und Kulturland) - gleich wie die benachbarten Parzellen Nr. 73 und 78 - dem Baugebiet, nämlich der W2 mit Erschliessungsplanpflicht, zugeordnet. Soweit sich der Beschwerdeführer mit der Erschliessungsplanpflicht abfand, hatte er - gleich wie die Eigentümer der beiden benachbarten Parzellen - keinen Anlass für eine Einsprache. Im Entscheid des Stadtrates vom 14. Dezember 1994 betreffend die Einsprache der Pro Natura ist festgehalten, dass dort, wo Wald an die Bauzone grenzt, zur Zeit das Waldfeststellungsverfahren nach eidgenössischem Waldgesetz und kantonaler Forstverordnung durchgeführt werde. Dieses Waldfeststellungsverfahren betraf insbesondere auch das Gebiet der Parzellen Nr. 73, 74 und 78.

Im angefochtenen Entscheid wird ausgeführt, dass die beschlossene Zonenplanrevision vom 6. September 1996 die Parzelle Nr. 74 keiner Bauzone zuwies, sie vielmehr vollumfänglich als Waldgebiet bezeichnete. Dem stimmt der Beschwerdeführer ausdrücklich zu. Als Waldgebiet wird die Parzelle auch im Waldgrenzenplan Nr. 6 bezeichnet, der vom 1. Juni bis 30. Juni 1995 öffentlich aufgelegt war.

Im Rahmen dieses Waldfeststellungsverfahrens hat sich der Beschwerdeführer hinsichtlich seiner Parzelle Nr. 74 gegen die Qualifizierung als Wald zur Wehr gesetzt. Diesem Begehren soll nach den Ausführungen in der Beschwerdeschrift stattgegeben und die Waldgrenze ausserhalb der Parzelle verlegt worden sein. Der Beschwerdeführer präzisiert allerdings nicht, wann das Waldfeststellungsverfahren abgeschlossen worden ist, und legt keinen neuen Waldgrenzenplan bei. Die genauen Auswirkungen der neuen Waldgrenzen auf das Planungsverfahren sind daher nicht zu eruieren.
2.2 Wie dargelegt, hat Pro Natura gegen die 1996 beschlossene Zonenplanung beim Regierungsrat Beschwerde erhoben und verlangt, das entsprechende Gebiet (ohne parzellenmässige Aufzählung) "sei von der Plangenehmigung auszunehmen" und "die Gemeinde sei zu beauftragen, im fraglichen Gebiet die nicht überbauten Flächen einer geeigneten Nichtbauzone zuzuweisen". Die Eigentümer der genannten Parzellen Nr. 73, 74 und 78 sind in dieses Verfahren einbezogen worden. In diesem Rahmen reichte der Beschwerdeführer für sich und G.________ am 30. Oktober 1997 eine Vernehmlassung ein. Darin wurde auf die Eigentumsverhältnisse bezüglich der Parzellen Nr. 73 und 74 hingewiesen und der Antrag gestellt, das Begehren der Pro Natura sei abzuweisen, eventualiter hinsichtlich der Parzellen Nr. 73 und 74 abzuweisen. Der Beschwerdeführer konstituierte sich ausdrücklich als Partei. Weiter wies er auf das Waldfeststellungsverfahren (und die Auflage des Waldgrenzenplans) und das Verhältnis zwischen Waldfeststellung und Zonenplanung hin; ferner legte er dar, dass die Einsprachen betreffend Waldfeststellung nunmehr erledigt und die Waldgrenze im Gebiet Bruggerberg festgelegt seien. Danach befänden sich auf den Parzellen Nr. 73 und 74 kein Wald. Schliesslich ersuchte er um Beizug der Akten des Waldfeststellungsverfahrens von Amtes wegen. Eine weitere Stellungnahme für sich und weitere Eigentümer reichte der Beschwerdeführer am 27. April 1999 ein.

Der Regierungsrat hiess die Beschwerde der Pro Natura am 17. Mai 2000 teilweise gut. Er wies eine grosse Zahl von Parzellen aus dem betroffenen Gebiet der Naturschutzzone, insbesondere der Zone Magerwiesen (Trockenstandorte) zu. Er erwähnte namentlich die Parzellen Nr. 73 und 78, soweit sie nicht Wald darstellen. Auf das Waldfeststellungsverfahren bzw. die neu festgelegten Waldgrenzen nahm er keinen Bezug und äusserte sich auch nicht zu den Anträgen des Beschwerdeführers hinsichtlich der Parzelle Nr. 74.
2.3 Es kann davon ausgegangen werden, dass der Regierungsrat hinsichtlich der Parzelle Nr. 74 annahm, es handle sich um eine reine Waldparzelle; anders ist nicht zu erklären, dass er die Zonenzuweisung der beiden benachbarten Parzellen Nr. 73 und 78 behandelte und diese aus der Bauzone ausschied. Ob dies zutreffend war, braucht im vorliegenden Verfahren nicht geprüft zu werden.

Es fällt auf, dass der Regierungsrat in keiner Weise auf das Waldfeststellungsverfahren verwies. Aus den (dem Bundesgericht zur Verfügung gestellten) Akten geht nicht hervor, von welchen Waldgrenzen er tatsächlich ausging und ob und in welchem Ausmass er die neu festgesetzten und offenbar nicht mehr streitigen Waldgrenzen berücksichtigte.
In Anbetracht dieser Umstände ist kaum ersichtlich, was der Beschwerdeführer hinsichtlich seiner Parzelle Nr. 74 zusätzlich zu seinen Stellungnahmen im Verfahren vor dem Regierungsrat und seiner Beteiligung am Waldfeststellungsverfahren noch hätte unternehmen können und müssen, um vor dem Verwaltungsgericht schliesslich als Partei anerkannt zu werden. Er hat im Verfahren vor dem Regierungsrat insbesondere auf das Waldfeststellungsverfahren und die nunmehr neu festgesetzten Waldgrenzen hingewiesen und um Beizug der Akten des Waldfeststellungsverfahrens ersucht. Er durfte davon ausgehen, dass der Regierungsrat - vor dem Hintergrund des Begehrens der Pro Natura, in Anbetracht des nunmehr festgestellten Nichtwaldes sowie des sich daraus ergebenden Umstandes, dass über die Zonenzugehörigkeit noch gar nicht entschieden war - auch das planerische Schicksal der Parzelle Nr. 74 behandeln werde. Es kann dem Beschwerdeführer nicht vorgehalten werden, dass der Regierungsrat die Parzelle Nr. 74 nicht ausdrücklich erwähnte.
Angesichts dieser prozessualen Umstände hätte der Beschwerdeführer beim Verwaltungsgericht an sich eine formelle Rechtsverweigerung geltend machen können, hat sich indes auf materielle Rügen beschränkt. Das Verwaltungsgericht hält ihm im angefochtenen Entscheid nicht etwa eine falsche Beschwerdeführung vor, sondern verneint eine formelle Beschwer. Entscheidend ist, dass das Verwaltungsgericht auf die materielle Rechtslage, wie sie sich aus dem Zusammenspiel von Zonenplanung und Waldfeststellung ergibt, hinsichtlich der Parzelle Nr. 74 gar nicht einging. Insbesondere setzte es sich mit den neuen Waldgrenzen (bzw. dem zugrunde liegenden Verfahren) gar nicht auseinander. Es nahm ohne nähere Prüfung der tatsächlichen Planungssituation sinngemäss an, dass Parzelle Nr. 74 Wald sei.
Zusammenfassend ergibt sich daraus, dass zum einen nicht ersichtlich ist, was der Beschwerdeführer in der konkreten Situation zusätzlich hätte unternehmen müssen, um als beschwerte Partei auftreten zu können. Zum andern hat das Verwaltungsgericht die tatsächliche Situation der Parzelle Nr. 74 und insbesondere die Frage, ob diese nach dem durchgeführten Waldfeststellungsverfahren als Waldparzelle zu betrachten sei oder nicht, nicht geprüft. Bei dieser Sachlage stellt das Nichteintreten des Verwaltungsgerichts auf die Beschwerde bezüglich der Parzelle Nr. 74 eine formelle Rechtsverweigerung dar. Die Beschwerde erweist sich daher als begründet.

Dies führt zur Aufhebung des Nichteintretensentscheides. Das Verwaltungsgericht wird unter Beizug der Akten des Waldfeststellungsverfahrens zu prüfen haben, inwiefern auf der Parzelle Nr. 74 tatsächlich Wald im Rechtssinne besteht, und der Beantwortung entsprechend über die vom Beschwerdeführer hinsichtlich der Parzelle Nr. 74 eingereichte Beschwerde materiell zu befinden haben. Dies führt hinsichtlich des Beschwerdeführers zusätzlich zur Aufhebung im Kostenpunkt, den das Verwaltungsgericht dem neuen Ausgang entsprechend ebenfalls erneut zu beurteilen hat.
3.
Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen, soweit darauf eingetreten werden kann, und die Dispositiv-Ziffer 3 des angefochtenen Entscheides in Bezug auf die Parzelle Nr. 74 aufzuheben. Zusätzlich ist das Kosten-Dispositiv in Ziffer 7 hinsichtlich des Beschwerdeführers und Dispositiv-Ziffer 8 insoweit aufzuheben, als dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung verweigert wird.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 OG). Eine Parteientschädigung nach Art. 159 OG ist nicht zuzusprechen, da dem in eigener Sache handelnden Beschwerdeführer kein besonderer Aufwand entstanden ist; daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Beschwerdeführer selber Anwalt ist (BGE 129 II 297 E. 5 S. 304, mit Hinweisen).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird als staatsrechtliche Beschwerde entgegengenommen.
2.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird, soweit darauf einzutreten ist, gutgeheissen und es werden vom Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 19. Februar 2004 (Verfahren 2001/4/005) aufgehoben:

• Dispositiv-Ziffer 3 in Bezug auf Parzelle Nr. 74,
  
• Dispositiv-Ziffer 7 in Bezug auf die dem Beschwerdeführer auferlegten Verfahrenskosten,
  
• Dispositiv-Ziffer 8, soweit dem Beschwerdeführer eine Parteientschädigung verweigert wird.
  3.
  Es werden keine Kosten erhoben.
  4.
  Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
  5.
  Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, dem Stadtrat Brugg, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Aargau, 4. Kammer, sowie dem Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft schriftlich mitgeteilt.
  Lausanne, 18. Oktober 2004
  Im Namen der I. öffentlichrechtlichen Abteilung
  des Schweizerischen Bundesgerichts
  Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: