Municipal autonomy in building permit aesthetics assessmentAI generated

{T 0/2}
1C_346/2007/sst

Urteil vom 16. Mai 2008
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiber Härri.

Parteien

1. Gemeinderat Eglisau, 8193 Eglisau,
   
2. X.________, Tössriederenstrasse 39, 8193 Eglisau Beschwerdeführer, beide vertreten durch
   Rechtsanwältin Marianne Kull Baumgartner,
   gegen

A. und B. Y.________, Tössriederenstrasse 37,
8193 Eglisau, Beschwerdegegner.

Gegenstand
Baubewilligung,

Beschwerde gegen den Entscheid vom 29. August
2007 des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer.

Sachverhalt:

A.
Mit Beschluss vom 12. Juni 2006 erteilte der Gemeinderat Eglisau X.________ die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung einer mit Pfeilern abgestützten Gartenterrasse auf dem Grundstück Kat.- Nr. 1789 an der Tössriederenstrasse 39 in Eglisau. Der Gemeinderat erwog, die projektierte Anlage werde mit Pflanzen so kaschiert, dass dem Vorhaben die genügende Einordnung attestiert werden könne.

B.
Den von den Nachbarn A. und B. Y.________ dagegen erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich am 15. März 2007 gut und hob den Beschluss des Gemeinderates auf. Die Baurekurskommission befand (E. 6.3), die Auffassung des Gemeinderates, das Bauvorhaben ordne sich befriedigend ein, sei nicht vertretbar. Mit der Erteilung der Baubewilligung habe der Gemeinderat den ihm zustehenden Ermessensspielraum überschritten.

C.
Die von der Gemeinde Eglisau und X.________ dagegen eingereichte Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich am 29. August 2007 ab.

D.
Die Gemeinde Eglisau und X.________ führen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichtes sei aufzuheben und die Baubewilligung vom 12. Juni 2006 wiederherzustellen; es sei ein Augenschein durchzuführen.

E.
Das Verwaltungsgericht beantragt unter Verzicht auf Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.
A. und B. Y.________ haben auf Gegenbemerkungen verzichtet.

Erwägungen:

1.
1.1 Gemäss Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung. Das Bundesgerichtsgesetz enthält dazu keinen Ausschlussgrund (BGE 133 II 249 E. 1.2 S. 251; 409 E. 1.1 S. 411).

Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist hier somit gegeben.

1.2 Die Vorinstanz hat als oberes Gericht kantonal letztinstanzlich entschieden. Gegen ihr Urteil ist die Beschwerde nach Art. 86 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Abs. 2 BGG zulässig.
1.3
1.3.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 BGG ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer a) vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat; b) durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist; und c) ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung hat.
Verlangt ist somit neben der formellen Beschwer (lit. a), dass der Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitache verfügt (lit. b) und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Entscheids zieht (lit. c). Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche oder rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann. Die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 1 lit. b und lit. c BGG hängen eng zusammen. Insgesamt kann insoweit an die Grundsätze, die zur Legitimationspraxis bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nach Art. 103 lit. a OG entwickelt worden sind, angeknüpft werden (BGE 133 II 249 E. 1.3.1 S. 252 f.).
Der angefochtene Entscheid hindert die Beschwerdeführerin 2 daran, die projektierte Gartenterrasse auf ihrem Grundstück zu bauen. Die tatsächliche Situation der Beschwerdeführerin 2 kann durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden. Ihre Beschwerdelegitimation ist damit zu bejahen.
1.3.2 Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten auch berechtigt Gemeinden, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt.
Die Gemeinde Eglisau beruft sich auf ihre Gemeindeautonomie (Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 85 Abs. 1 KV/ZH). Sie macht geltend, die kantonalen Beschwerdeinstanzen hätten die ihr bei der Anwendung von § 238 des Zürcher Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG; LS 700.1) zustehende Autonomie verletzt. Die Gemeinde handelt im Bereich ihrer hoheitlichen Befugnisse und ist insoweit zur Beschwerde befugt. Ob und wieweit ihr tatsächlich Autonomie zusteht, ist nicht eine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung (BGE 129 I 410 E. 1.1 S. 412, mit Hinweisen; Urteil 1C_328/2007 vom 18. Dezember 2007 E. 1.2).

1.4 Der angefochtene Entscheid schliesst das Verfahren ab. Es handelt sich um einen Endentscheid. Gemäss Art. 90 BGG ist damit die Beschwerde zulässig.

2.
Die Beschwerdeführer beantragen die Durchführung eines bundesgerichtlichen Augenscheins.
Der Antrag ist abzuweisen. Aus den Akten, insbesondere den darin liegenden Plänen und Fotos, ergibt sich der Sachverhalt mit hinreichender Klarheit.

3.
3.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, das projektierte Vorhaben ordne sich sowohl für sich als auch im Zusammenhang mit der baulichen Umgebung so ein, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erzielt werde. Die Baurekurskommission und die Vorinstanz hätten ihr Ermessen anstelle desjenigen der Gemeinde gesetzt. Indem sie die Würdigung der Gemeinde als nicht vertretbar beurteilt und die Baubewilligung aufgehoben hätten, hätten sie in den Ermessensspielraum der Gemeinde eingegriffen und damit die Gemeindeautonomie verletzt. Die im angefochtenen Entscheid getroffene Interessenabwägung sei willkürlich und die darin enthaltene Sachverhaltsfeststellung unvollständig und unrichtig.

3.2 Gemäss Art. 95 BGG können die Beschwerdeführer namentlich rügen die Verletzung von Bundesrecht und kantonalen verfassungsmässigen Rechten (lit. a und c); hier nicht dagegen die Verletzung kantonalen Gesetzesrechts (vgl. lit. d).
Die Feststellung des Sachverhalts können sie nach Art. 97 Abs. 1 BGG nur rügen, wenn sie offensichtlich unrichtig ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 beruht und wenn die Behebung des Mangels für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sein kann.
Eine offensichtlich unrichtige Feststellung des Sachverhalts verletzt das Willkürverbot nach Art. 9 BV (BGE 134 IV 36 E. 1.4.1 S. 39). Geht es darum, ob der Sachverhalt willkürlich ermittelt worden sei, stellt die Rechtsprechung strenge Anforderungen an die Begründungspflicht. Es genügt nicht, einzelne Beweise anzuführen, die anders als im angefochtenen Entscheid gewichtet werden sollen, und dem Bundesgericht in appellatorischer Kritik lediglich die eigene, abweichende Auffassung zu unterbreiten (BGE 133 II 249 E. 1.4.3 S. 255; 130 I 258 E. 1.3 S. 261 f.; Urteile 4A_223/2007 vom 30. August 2007 E. 3.2; 5A_55/2007 vom 14. August 2007 E. 2.2, mit Hinweisen).
3.3
3.3.1 Gemäss § 238 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben (Abs. 1). Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (...) (Abs. 2).
§ 238 PBG ("Ästhetikparagraph") stellt eine positive ästhetische Generalklausel dar. Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche die Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 238 PBG positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf. Eine von den gesetzlichen Massvorschriften abweichende Gestaltung darf wegen Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist. Verlangt hingegen das Gesetz ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer befriedigenden Gesamtwirkung, so dürfen strengere Massstäbe angelegt werden. Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selbst noch die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften massstäblich entspricht, ist sie so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345, mit Hinweis).
3.3.2 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Gemäss Art. 85 Abs. 1 KV/ZH regeln die Gemeinden ihre Angelegenheiten selbständig. Das kantonale Recht gewährt ihnen möglichst weiten Handlungsspielraum.
Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlasst und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann insbesondere einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen Rechts betreffen (BGE 129 I 410 E. 2.1 S. 413; 128 I 3 E. 2a S. 8, mit Hinweisen).
Bei der Anwendung von § 238 PBG kommt der Gemeindebehörde praxisgemäss ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Entsprechend verfügt die Gemeinde insoweit über Autonomie (Urteil 1P.280/2002 vom 28. Oktober 2002 E. 2 und 3.4, mit Hinweisen). Anders als die Vorinstanz ist die Baurekurskommission zwar gemäss § 20 Abs. 1 des Zürcher Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; LS 175.2) grundsätzlich zur Ermessenskontrolle befugt, weshalb sie neben der Rechtmässigkeit auch die Zweckmässigkeit eines kommunalen Entscheids überprüfen kann. Soweit es jedoch um die Überprüfung eines kommunalen Einordnungsentscheids geht, darf die Baurekurskommission nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen der kommunalen Baubehörde setzen, wenn deren Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung des massgebenden Sachumstände beruht. Die neben der Überprüfung des Sachverhalts (§ 51 VRG) auf Rechtskontrolle beschränkte Vorinstanz kann gemäss § 50 Abs. 2 lit. c VRG nur bei Ermessensmissbrauch und -überschreitung eingreifen.
Erweist sich die von der kommunalen Baubehörde vorgenommene ästhetische Würdigung eines Bauprojekts als vertretbar, greifen die Baurekurskommission und die Vorinstanz mit einer abweichenden eigenen Würdigung in das Ermessen der kommunalen Behörde ein. In dieser Überschreitung der Kognitionsbefugnis liegt Willkür (vgl. BGE 116 III 70 E. 2b S. 71; 113 Ib 376 E. 7a S. 389; 104 Ia 408 E. 5 S. 414). Gleichzeitig verletzt die Vorinstanz mit der Ausdehnung ihrer gesetzlichen Prüfungsbefugnis die Gemeindeautonomie (Urteil 1P.678/2004 vom 21. Juni 2005, publ. in: ZBl 107/2006 S. 430, E. 4 und 4.3).
3.3.3 Die Baurekurskommission und ihr folgend die Vorinstanz kommen zum Schluss, die Auffassung des Gemeinderats, das Bauvorhaben ordne sich befriedigend ein, sei nicht vertretbar. Mit der Erteilung der Baubewilligung habe der Gemeinderat den ihm zustehenden Ermessensspielraum überschritten. Nur wenn dies zutrifft, hält der angefochtene Entscheid nach dem Gesagten vor der Rechtsordnung stand.

3.4 Die projektierte Gartenplattform liegt nordöstlich des Gebäudes Tössriederenstrasse 39 am Hang. Sie ist unregelmässig geformt und auf Pfeiler abgestützt. Sie weist bei einer Auskragung von bis zu 7.7 m und einer Breite von bis zu 17 m eine Fläche von rund 80 m² auf. Die maximale Höhe der Plattform über dem Boden beträgt talseitig rund 5 m (unterkant Plattform) bzw. 5.8 m (oberkant Plattform). Auf der Plattform soll ein Rasen angelegt werden. Als Absturzsicherung ist ein 1 m hohes Geländer vorgesehen. Die Bauherrschaft wurde verpflichtet, in dem 1 m bis 1.5 breiten Grenzabstandsbereich auf der Nordwestseite zwischen Plattform und dem Grundstück der Beschwerdegegner und auf der Nordostseite zur Kaschierung der Plattform die bestehende bzw. neu geplante Bepflanzung dauernd zu erhalten und als öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung im Grundbuch anmerken zu lassen. Letzteres gilt ebenso für das Verbot, den Raum unter der Plattform als Baute zu nutzen.

3.5 Die Baurekurskommission hat einen Augenschein durchgeführt. Die Vorinstanz, welche auf einen solchen verzichtet hat, verweist (E. 4.3) zunächst auf die Erwägungen der Baurekurskommission und schliesst sich (E. 4.4) deren Würdigung an.
Die Vorinstanz legt dar, die projektierte Gartenterrasse trete aufgrund ihrer grosszügigen Dimensionierung ausgesprochen prominent und markant in Erscheinung. Sie nehme mit ihren überdimensionierten Ausmassen keine Rücksicht auf die bestehenden Geländeformen und den Geländeverlauf. Am betreffenden Uferabschnitt bei Tössriederen bestehe bisher keine gleichartige, ähnlich aufdringlich dimensionierte Anlage.
Diese Sachverhaltsfeststellungen sind nicht offensichtlich unrichtig. Was die Beschwerdeführer dagegen vorbringen, beschränkt sich auf appellatorische Kritik.
Der Gemeinderat war sich der Einordnungsproblematik denn auch bewusst, weshalb er in der Baubewilligung anordnete, die Anlage sei mit Pflanzen zu kaschieren. Die Baurekurskommission, auf deren Erwägungen die Vorinstanz verweist, bemerkt dazu, es sei ein Irrtum anzunehmen, die Plattform könne einfach hinter einem Grüngürtel verborgen werden. Wohl liesse sich das unschöne "Loch" unterhalb der Plattform kaschieren und der Blickwinkel des unmittelbar vor dem Baugrundstück auf dem Fussweg passierenden Betrachters verstellen. Dies ändere jedoch nichts daran, dass die Plattform aus der Fernsicht gleichwohl gut sichtbar wäre. Auch würde eine dichte, hohe Bepflanzung - zumal sie vollumfänglich aus immergrünen Pflanzen bestehen müsste, um ganzjährig ihren Zweck erfüllen zu können - in ihrer Eigenschaft als die hoch aufragende Plattform einrahmende "grüne Wand" vor allem in der Periode zwischen Spätherbst und Frühling am gegebenen Standort unnatürlich wirken.
Auch diese Darlegungen sind in tatsächlicher Hinsicht nicht offensichtlich unrichtig. Die Auffassung, eine die hoch aufragende Plattform umrahmende "grüne Wand" würde - vor allem zwischen Spätherbst und Frühling - unnatürlich wirken, ist nicht zu beanstanden.
Die Vorinstanz erwägt sodann, bei Hanggrundstücken am Rheinufer wie hier seien mit Blick auf die Gestaltung der Uferlandschaft erhöhte Anforderungen an eine befriedigende Einordnung zu stellen. Der Auffassung der Beschwerdeführerin 2, ihr Grundstück sei nicht Teil der Uferlandschaft, könne nicht gefolgt werden. Die Zugehörigkeit ihrer Liegenschaft zur Wohnzone W2 schliesse die Berücksichtigung erhöhter Einordnungsansprüche zum Schutz der landschaftlichen Qualität nicht aus. Gerade eine so grosszügig dimensionierte Anlage könne einen empfindlichen Eingriff in die Uferlandschaft des Rheins darstellen, weshalb es sich rechtfertige, einen strengeren Massstab anzuwenden. Inwiefern diese Auffassung bundesrechtswidrig sein soll, legen die Beschwerdeführer nicht substantiiert dar und ist nicht ersichtlich.
Die Vorinstanz hat, der Baurekurskommission folgend, schliesslich dem Umstand Rechnung getragen, dass mit der Bewilligung der geplanten Plattform ein unerwünschter Präzedenzfall geschaffen würde. Mit Blick auf das Gleichbehandlungsgebot müsste der Gemeinderat weitere gleichartige und ähnlich grosszügig dimensionierte Bauwerke auf den Hanggrundstücken entlang des Rheinufers ebenfalls bewilligen. Eine Häufung von Plattformen dieser Art stellte aber einen empfindlichen Eingriff in die Uferlandschaft des Rheins dar und beeinträchtigte das Landschaftsbild.
Die Vorinstanz nennt danach erhebliche Gesichtspunkte, welche gegen die Einordnung der geplanten Plattform sprechen. Diese fallen in ihrer Gesamtheit ins Gewicht. Unter Zugrundelegung des strengeren Massstabes wegen der Auswirkungen auf die Uferlandschaft hatte die Vorinstanz deshalb sachliche Gründe, wenn sie - wie bereits die Baurekurskommission - zum Schluss gekommen ist, die Auffassung des Gemeinderats, der geplanten Gartenterasse könne die genügende Einordnung attestiert werden, sei nicht vertretbar. Der angefochtene Entscheid verletzt daher weder das Willkürverbot noch die Gemeindeautonomie.

3.6 Ob allenfalls eine Terrassierung des Hanges der Beschwerdeführerin 2 möglich wäre - was die Baurekurskommission grundsätzlich bejaht, die Vorinstanz dagegen als problematisch erachtet -, kann hier dahingestellt bleiben. Die Frage ist nicht Gegenstand des Verfahrens.

4.
Die Beschwerde ist abzuweisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Beschwerdeführerin 2 die Kosten (Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG). Der Gemeinde werden keine Kosten auferlegt (Art. 66 Abs. 4 BGG).
Die Beschwerdegegner haben auf Vernehmlassung verzichtet. Schon deshalb haben sie keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

Das Bundesgericht erkennt:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Die Gerichtskosten von Fr. 3'000.-- werden der Beschwerdeführerin 2 auferlegt.

3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 1. Abteilung, 1. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 16. Mai 2008
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Féraud Härri