Removal order for chestnut tree annulled for lack of reasoning on proportionalityAI generated

{T 0/2}
1P.103/2007 /ggs

Urteil vom 11. Mai 2007
I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Féraud, Präsident,
Bundesrichter Aemisegger, Fonjallaz,
Gerichtsschreiberin Gerber.

Parteien
X.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Urs Hess-Odoni,

gegen

Politische Gemeinde Stansstad, 6362 Stansstad,
handelnd durch den Gemeinderat, Achereggstrasse 1, 6362 Stansstad, und dieser vertreten durch Rechtsanwalt Bruno Poli,
Regierungsrat des Kantons Nidwalden, vertreten durch den Rechtsdienst, Dorfplatz 2, 6371 Stans,
Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, Rathausplatz 1, 6371 Stans.

Gegenstand
Neupflanzung eines Kastanienbaumes,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 11. Dezember 2006.

Sachverhalt:
A.
Am 11. Juli 2005 erliess der Gemeinderat der Politischen Gemeinde Stansstad gegenüber X.________ folgende Verfügung:

1. Der neugepflanzte Kastanienbaum ist bis spätestens 15. August 2005 zu entfernen. Zukünftige Bäume und Sträucher können nur noch in den unter Art. 88 beschriebenen Abständen gepflanzt werden.
   
2. Das Strassenbezeichnungsschild "X.________strasse" ist ebenfalls bis 15. August 2005 zu entfernen.
   B.
   Gegen diesen Beschluss erhob X.________ am 21. Juli 2005 Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser wies die Beschwerde am 2. Mai 2006 ab, soweit sie sich gegen Ziff. 1 der gemeinderätlichen Verfügung richte. Soweit sich die Beschwerde gegen Ziff. 2 der Verfügung richtete, wurde sie als gegenstandslos abgeschrieben.
   C.
   Gegen den Regierungsratsbeschluss führte X.________ Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden. Am 11. Dezember 2006 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab und ordnete an, der im Streit liegende Kastanienbaum sei innert 60 Tagen seit Rechtskraftbeschreitung des Urteils zu entfernen.
   D.
   Dagegen hat X.________ staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die Rückweisung der Sache an das Verwaltungsgericht zu neuem Entscheid. Zudem ersucht er um Gewährung der aufschiebenden Wirkung.
   E.
   Die Gemeinde Stansstad beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen und dem Beschwerdeführer sei eine Frist von 14 Tagen ab Rechtskraft des Urteils zur Entfernung des im Streit liegenden Kastanienbaums zu setzen. Der Rechtsdienst des Kantons Nidwalden schliesst auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
   F.
   Mit Verfügung vom 20. April 2007 wurde der staatsrechtlichen Beschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
Da der angefochtene Entscheid vor dem 1. Januar 2007 erging, sind auf das Beschwerdeverfahren noch die Bestimmungen des OG anwendbar (Art. 132 Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [SR 173.110; BGG]).

Der angefochtene, kantonal letztinstanzliche Entscheid stützt sich auf kantonales Recht. Dagegen steht nur die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte offen (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG). Der Beschwerdeführer ist als Eigentümer des Grundstücks, auf dem der streitige Kastanienbaum steht, und als Adressat der Beseitigungsverfügung zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert (Art. 88 OG). Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher - vorbehältlich genügend begründeter Rügen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG) - einzutreten.
2.
Vorab sind die Verfahrensrügen des Beschwerdeführers zu prüfen.
2.1 Dieser macht zunächst eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK geltend, weil das Verwaltungsgericht seine Kognition auf Rechtsverletzungen beschränkt und keine Ermessensprüfung vorgenommen habe.
Für zivilrechtliche Streitigkeiten i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zumindest eine freie richterliche Überprüfung des Sachverhalts und der Rechtsfragen erforderlich, nicht dagegen eine Ermessenskontrolle (in BGE 127 II 18 nicht veröffentlichte E. 2b; BGE 126 I 33 E. 2a S. 34; 120 Ia 19 E. 4c S. 30 mit Hinweisen). Allerdings muss sichergestellt sein, dass das Gericht auch Verwaltungsentscheide, die überwiegend auf Ermessen beruhen, wirksam überprüfen kann (Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] vom 28. Juni 1990 i.S. Obermeier c. Österreich, Serie A Band 179 Ziff. 70.; Mark Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Rz. 427 S. 271 f.).

Der Beschwerdeführer legt nicht dar, inwiefern eine wirksame Überprüfung der angefochtenen Verfügung einer umfassenden Ermessenskontrolle bedurft hätte. Dies ist auch nicht ersichtlich, hat der Beschwerdeführer doch vor Verwaltungsgericht nur Sachverhalts- und Rechtsanwendungsrügen erhoben (fehlende Kompetenz der Vorinstanzen; Verletzung der Eigentumsgarantie; Verfahrensverletzungen).
2.2 Sodann rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV), weil das Verwaltungsgericht seinem Antrag auf Durchführung eines Augenscheins nicht entsprochen habe. Bei einem Augenschein hätte das Gericht insbesondere erkannt, dass es sich nicht um eine Neupflanzung, sondern um eine Ersatzpflanzung handle; dies belege insbesondere die schon seit alters her bestehende Struktur des Bodenbelags, weil an dieser Stelle ein "Pflanzungsquadrat" ausgespart sei.

Auch das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Kastanienallee früher einmal bis zur Grenze der Parzellen Nrn. 275 und 276 reichte, d.h. dass am Standort des vom Beschwerdeführer gepflanzten Kastanienbaums schon früher ein zur Allee gehörender Baum stand (vgl. angefochtener Entscheid E. 4.4 S. 7). Es hielt diesen Umstand jedoch für rechtlich irrelevant, weil einzig auf den Schutzbereich gemäss geltendem Zonenplan abzustellen sei. Diesen Schutzbereich konnte es den in den Akten liegenden Dokumenten (Zonenplan) entnehmen, weshalb es hierfür keines Augenscheins bedurfte.

Die Akten enthalten Pläne und Fotos, aus denen sich der Sachverhalt hinreichend klar ergibt. Das Verwaltungsgericht war daher auch im Übrigen nicht verpflichtet, einen Augenschein durchzuführen. Ein solcher erübrigt sich auch im bundesgerichtlichen Verfahren.
2.3 Auf die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs im Zusammenhang mit der Beurteilung des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit der Verfügung ist bei der Prüfung dieser Punkte (unten, E. 4) zurückzukommen.
3.
Gemäss Art. 26 Abs. 1 BV ist das Eigentum gewährleistet. Eine Einschränkung der Eigentumsbefugnisse bedarf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 Satz 1 BV). Bei einem nicht besonders schwerwiegenden Eingriff - wie der hier streitigen Entfernung eines Baums - prüft das Bundesgericht die gesetzliche Grundlage, d.h. die dem angefochtenen Eingriff zugrunde liegende Auslegung des kantonalen Rechts, nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür (BGE 119 Ia 88 E. 5c/bb S. 96, 141 E. 3b/dd S. 147 mit Hinweisen).
3.1 Das Verwaltungsgericht stützte sich auf Art. 70 des kantonalen Gesetzes über den Bau und Unterhalt der Strassen vom 24. April 1966 (Strassengesetz; StrG/NW), der Strassenabstände für Bäume und Sträucher festlegt. Nach dessen Abs. 2 gelten für Innerortsstrecken die Bestimmungen des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch vom 24. April 1988 (EGzZGB). Für die Beseitigung bestehender Bäume und Sträucher im Bereiche von Kantonsstrassen ist die zuständige Direktion, im Bereiche aller übrigen Strassen der Gemeinderat zuständig (Abs. 4).

Das Verwaltungsgericht führte aus, durch den Verweis in Art. 70 Abs. 2 StrG/NW werde der Mindestgrenzabstand für Pflanzen gemäss Art. 88 EGzZGB auch im öffentlichen Recht für anwendbar erklärt. Damit bestünden auch für Innerortsstrecken öffentlichrechtliche Strassenabstände. Im vorliegenden Fall werde der Mindestabstand von 4 m gemäss Art. 88 Abs. 1 Ziff. 3 EGzZGB unterschritten, weshalb der Gemeinderat berechtigt sei, die Beseitigung des Baumes zu verlangen.

Der Beschwerdeführer ist dagegen der Auffassung, der Verweis in Art. 70 Abs. 2 StrG sei als Vorbehalt des Zivilrechts zu interpretieren, mit der Folge, dass die Gemeinde die Einhaltung des Abstands auf dem Zivilrechtsweg geltend machen müsse.

Die Auslegung des Verwaltungsgerichts ist jedoch mit Wortlaut und systematischer Stellung von Art. 70 Abs. 2 StrG zumindest ebenso vereinbar und lässt keine Willkür erkennen.
3.2 Das Verwaltungsgericht prüfte weiter, ob die vom Beschwerdeführer vorgenommene Pflanzung zur raumplanerisch geschützten Kastanienallee gehöre und als Ersatzpflanzung für einen geschützten Baum nicht beseitigt werden dürfe. Es verneinte dies, weil der massgebende Schutzbereich gemäss geltendem Zonenplan rund 20 m vom Grenzbereich zu den Parzellen Nrn. 275 und 276 entfernt ende, mithin den rund 9 m zum Grenzbereich dieser Parzellen gepflanzten Kastanienbaum nicht umfasse.

Auch diese Erwägungen lassen keine Willkür erkennen. Der Beschwerdeführer bestreitet den Umfang des Schutzbereichs gemäss Zonenplan nicht, sondern macht lediglich geltend, der Baum stehe in der Allee, an einer Stelle, an der schon früher ein Kastanienbaum gestanden habe. Er legt aber nicht dar, weshalb die Ersatzpflanzung für einen Baum ausserhalb des nach geltendem Zonenplan geschützten Bereichs trotz Missachtung des Grenzabstands gestattet sei.
3.3 Nach dem Gesagten kann sich die Entfernungsverfügung auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen.
4.
Zudem muss die umstrittene Verfügung durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Dies prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei; es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken können (BGE 119 Ia 88 E. 5c/bb S. 96, 362 E. 3a S. 366).
4.1 Der Beschwerdeführer bestreitet, dass ein öffentliches Interesse an der Entfernung des Baums bestehe, weil die Strasse, an welcher der Baum gepflanzt sei, mit einem Fahrverbot belegt sei und bei der Schiffsstation Kehrsiten-Bürgenstock definitiv ende. Die Strasse habe deshalb keine Erschliessungsfunktion und weise praktisch keinen Verkehr auf.
4.2 In diesem Zusammenhang rügt der Beschwerdeführer auch eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sich das Verwaltungsgericht mit seinen detaillierten Einwänden zum fehlenden öffentlichen Interesse nicht auseinandergesetzt habe. Es habe einfach behauptet, die Voraussetzungen von Art. 36 BV seien erfüllt, ohne zu prüfen, ob im konkreten Einzelfall, aufgrund der tatsächlichen Strassensituation, ein öffentliches Interesse an der Beseitigung des Baums bestehe und ob dieser Eingriff verhältnismässig sei.
4.2.1 In seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht hatte der Beschwerdeführer dargelegt, es fehle offenkundig jedes öffentliche Interesse an der Entfernung des neugepflanzten Baumes. Da die übrigen Bäume der geschützten Allee auf jeden Fall weiter bestünden, würde die Beseitigung des Ersatzbaumes überhaupt nichts nützen; insbesondere könnte die Strasse nicht verbreitert werden. Privatinteressen von Nachbarn, die allenfalls hinter der Intervention des Gemeinderates stehen könnten, dürften nicht berücksichtigt werden.
4.2.2 Das Verwaltungsgericht hat sich mit diesen Einwänden nicht auseinandergesetzt und nicht begründet, welche öffentlichen Interessen die Beseitigung des Baums erfordern und inwiefern diese die privaten Interessen des Beschwerdeführers überwiegen. Auch im Entscheid des Regierungsrates und in der angefochtenen Verfügung des Gemeinderates gibt es keine Erwägungen hierzu.

Einzig in der Vernehmlassung des Gemeinderates an das Verwaltungsgericht vom 23. Juni 2006 (S. 3 unten) wird darauf hingewiesen, dass der Baum die Aussicht des Nachbarn (Parzelle 457) massiv beeinträchtige. Der Gemeinderat räumt aber selbst ein, dass dieser Nachbarstreit mit der angefochtenen Beseitigungsverfügung nichts zu tun habe.
4.2.3 Zwar ist die Beseitigung eines neugepflanzten Baumes ein leicht wiegender Eingriff in die Eigentumsgarantie, weshalb in aller Regel die öffentlichen Interessen - namentlich Interessen der Verkehrssicherheit - die privaten Interessen des Eigentümers ohne Weiteres überwiegen und die Verhältnismässigkeit des Eingriffs nicht detailliert begründet zu werden braucht. Im vorliegenden Fall liegen die Verhältnisse jedoch insofern anders, als die Strasse, die als Sackgasse bei der Schifflände endet, nur von wenigen Anliegern befahren wird, und bereits eine geschützte Allee von Kastanienbäumen (sowie eine Palme) vorhanden ist, die alle den Strassenabstand unterschreiten. Es ist deshalb nicht ohne Weiteres ersichtlich, welchen praktischen Nutzen es hätte, den letzten Baum der Reihe zu entfernen (auch wenn dieser ausserhalb des Schutzbereichs steht).
4.2.4 Es gibt auch keine Hinweise dafür, dass der Beschwerdeführer bei der Pflanzung bösgläubig war, was es nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung rechtfertigen würde, dem Interesse an der Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands erhöhtes Gewicht beizumessen und die dem Eigentümer allenfalls erwachsenden Nachteile nicht zu berücksichtigen (BGE 111 Ib 213 E. 6b S. 224).
4.3 Unter diesen Umständen hätte das öffentliche Interesse an der Beseitigung und die Verhältnismässigkeit des Eingriffs vom Verwaltungsgericht zumindest kurz dargelegt werden müssen. Die Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs erweist sich damit als begründet. Da aufgrund des vom Verwaltungsgericht festgestellten Sachverhalts nicht abschliessend beurteilt werden kann, ob die Voraussetzungen von Art. 36 BV vorliegen, kann dieser Mangel auch nicht vor Bundesgericht geheilt werden.
5.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird beurteilen müssen, ob ein öffentliches Interesse an der Beseitigung des Baums besteht und der Eingriff verhältnismässig ist.

Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind keine Kosten zu erheben (Art. 156 Abs. 2 OG). Die Gemeinde Stansstad ist verpflichtet, den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren zu entschädigen (Art. 159 OG).
Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird gutgeheissen und der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, vom 11. Dezember 2006, aufgehoben.
2.
Es werden keine Kosten erhoben.
3.
Die Politische Gemeinde Stansstad hat den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'000.-- zu entschädigen.
4.
Dieses Urteil wird dem Beschwerdeführer, der Politischen Gemeinde Stansstad, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden, Verwaltungsabteilung, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 11. Mai 2007
Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin: