Referendum clause on AET approval decree annulled for errorAI generated

{T 1/2}
1P.769/2006 /biz

Sentenza del 29 gennaio 2007
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Féraud, presidente,
Aemisegger, Aeschlimann, Wurzburger,
Reeb, Fonjallaz, Eusebio,
cancelliere Crameri.

Parti
Giorgio Ghiringhelli,
ricorrente,

contro

Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6501 Bellinzona.

Oggetto
art. 85 lett. a OG, diritto di voto (clausola referendaria),

ricorso di diritto pubblico contro il decreto legislativo emanato il 18 ottobre 2006 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Con messaggio del 17 maggio 2005 (n. 5652), il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha sottoposto al Gran Consiglio il progetto di decreto legislativo concernente l'autorizzazione all'Azienda elettrica ticinese (AET) a garantire un impegno finanziario fino a concorrenza di 35 milioni di franchi per l'acquisto di un terzo della quota azionaria della Metanord SA per la realizzazione di un metanodotto nel Sopraceneri, affinché potesse approvarlo conformemente a quanto previsto dall'art. 5 cpv. 4 della legge istituente l'AET, del 25 giugno 1958 (LAET). La proposta è stata accolta dal Parlamento cantonale, che ha aderito al rapporto di maggioranza 7 febbraio 2006 della Commissione speciale energia. Il relativo decreto legislativo, adottato il 21 febbraio 2006, è stato pubblicato nel Foglio ufficiale del Cantone Ticino n. 17/2006 del 28 febbraio 2006 (pag. 1332 seg.). Il decreto, munito della clausola referendaria (art. 3), è stato oggetto di una domanda di referendum che, nel termine di scadenza di 45 giorni, ha ottenuto l'adesione di 7'684 firme valide.
B.
Durante il periodo di raccolta delle firme è emerso un problema giuridico e istituzionale, ritenuto che il citato decreto non avrebbe dovuto essere munito della clausola referendaria. Nel messaggio del 3 maggio 2006 (n. 5781) il Consiglio di Stato ha espressamente ammesso l'errore: sebbene lo sbaglio sia stato accertato allorquando la raccolta delle firme era praticamente ultimata, il Governo ha ritenuto che il principio della buona fede non poteva prevalere sulla normativa applicabile, che, in presenza di un atto non referendabile, non riconosce al popolo un diritto di referendum. Il 18 ottobre 2006 il Gran Consiglio ha quindi adottato un nuovo decreto legislativo, pubblicato nel Bollettino ufficiale n. 48/2006 del 24 ottobre 2006 (pag. 453 seg.): ribadito l'acquisto da parte dell'AET di 1/3 della quota azionaria della Metanord SA e autorizzato il relativo impegno finanziario, il nuovo art. 3, per sanare l'errore, abroga il decreto legislativo del 21 febbraio 2006 e comporta pertanto lo stralcio della menzionata clausola referendaria.
C.
Giorgio Ghiringhelli impugna il decreto legislativo del 18 ottobre 2006 con un ricorso di diritto pubblico per violazione del diritto di voto dei cittadini ai sensi dell'art. 85 lett. a OG al Tribunale federale, chiedendo di annullarlo.
Non sono state chieste osservazioni al gravame. Il Tribunale federale ha invitato il Gran Consiglio a produrre l'incarto cantonale.

Diritto:
1.
1.1 Il 1° gennaio 2007 è entrata in vigore la legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF, RS 173.110), che abroga la legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria (OG). Nelle disposizioni transitorie, l'art. 132 cpv. 1 LTF prevede che la novella legislativa si applica ai procedimenti promossi dinanzi a questo Tribunale dopo la sua entrata in vigore e, con particolare riferimento ai procedimenti su ricorso, soltanto se la decisione impugnata è stata pronunciata dopo questa data: alla fattispecie rimane pertanto applicabile l'OG.
1.2 Il Tribunale federale esamina d'ufficio l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 132 I 140 consid. 1.1).
1.3 Il ricorrente ha presentato un ricorso per violazione del diritto di voto dei cittadini, il quale è garantito dall'art. 85 lett. a OG. La questione della sussistenza o no del referendum facoltativo può essere oggetto di un siffatto gravame (DTF 121 I 291 consid. 1a, 118 Ia 184 consid. 1a): il quesito di sapere se l'approvazione parlamentare circa il citato impegno finanziario dell'AET debba o meno soggiacere al referendum facoltativo è questione di merito e non di ammissibilità (DTF 113 Ia 388 consid. 1b).
1.4 La legittimazione del ricorrente, cittadino attivo nel Cantone Ticino, è pacifica, anche se dalla decisione impugnata non subisce alcun pregiudizio personale (DTF 131 I 291 consid. 1.1). Il diritto ticinese non istituisce vie di ricorso contro una decisione come quella qui impugnata. Il corso delle istanze cantonali è pertanto stato esaurito (art. 86 OG) e il ricorso è tempestivo (art. 89 cpv. 1 OG).
1.5 Nel campo d'applicazione dell'art. 85 lett. a OG il Tribunale federale esamina con piena cognizione non solo le norme del diritto federale e della Costituzione cantonale, ma anche quelle del diritto cantonale di rango inferiore in quanto determinino il contenuto del diritto di voto o di iniziativa oppure vi siano strettamente connesse. Vengono esaminate unicamente sotto il profilo dell'arbitrio le altre norme del diritto cantonale e le questioni di fatto (DTF 131 I 386 consid. 3.2, 126 consid. 4). In caso di interpretazione manifestamente dubbia o di fronte a due interpretazioni ugualmente sostenibili, il Tribunale federale si attiene al parere espresso dall'istanza cantonale superiore (DTF 131 I 386 consid. 3.2, 126 consid. 4, 121 I 357 consid. 3, 115 Ia 148 consid. 2 e rinvii).
2.
2.1 Il ricorrente fa valere, diffondendosi in maniera inutilmente prolissa, che l'impugnato decreto violerebbe il principio del parallelismo delle forme, quelli della buona fede e della parità di trattamento e sostiene che l'autorizzazione all'AET sarebbe sottoposta al referendum facoltativo o poteva comunque essere soggetta a un referendum facoltativo straordinario.
2.2 Preliminarmente il ricorrente chiede di trasmettergli i pareri dei consulenti giuridici del Gran Consiglio e del Consiglio di Stato, di cui si parla nel rapporto di maggioranza della Commissione parlamentare, concedendogli la facoltà di esprimersi sugli stessi. Al riguardo egli si limita tuttavia ad accennare al fatto che, pur non mettendo in dubbio la professionalità dei due funzionari, non si potrebbe comunque considerarli indipendenti.

La richiesta, tardiva e tendente a un'inutile prolungamento della procedura, dev'essere disattesa. In effetti, il ricorrente neppure sostiene di avere richiesto invano al Parlamento o al Governo, durante il termine di ricorso di 30 giorni, di trasmettergli detti atti, sui quali avrebbe quindi potuto esprimersi nel gravame o se del caso rinunciare a proporlo. Il ricorrente non indica infatti alcun motivo che gli avrebbe impedito di consultare l'incarto nella sede cantonale (sul diritto di consultare un incarto cfr. DTF 129 I 249 consid. 3, 125 I 257 consid. 3a e b). Non rientra invero nello scopo del diritto di essere sentito sanare tali manchevolezze: del resto, neppure la replica ha lo scopo di permettere il completamento del ricorso (cfr. DTF 132 I 42 consid. 3.3.4, 125 I 71 consid. 1d/aa pag. 77 e rinvii). D'altra parte, il contenuto dei richiamati pareri è riassunto nel rapporto di maggioranza, prodotto dal ricorrente unitamente ai messaggi governativi e agli altri rapporti parlamentari, sui quali si fonda il contestato decreto legislativo, per cui egli poteva impugnarlo con cognizione di causa. Non si è quindi in presenza di una lesione del diritto di essere sentito, peraltro non addotta dal ricorrente (DTF 129 I 232 consid. 3.2, 123 I 31 consid. 2c).
2.3 Il ricorrente suggerisce la congiunzione del gravame con un'analogo ricorso, di cui si dirà, le parti da prendere in considerazione nella procedura in esame, accennando segnatamente al Comitato referendario, che non ha tuttavia impugnato il criticato decreto, la composizione della Corte giudicante, l'eventuale pubblicazione della sentenza e la sua anonimizzazione. Non occorre esprimersi oltre su queste richieste, ritenuto che il Tribunale federale applica d'ufficio il diritto, e in particolare le norme di procedura dell'OG. Il ricorrente si diffonde poi sulla delicata questione della legittimazione ai sensi degli art. 85 e 88 OG, non decisiva in concreto (su questo tema vedi Ivo Eusebio/Tiziano Crameri, L'attuale tutela giuridica dei diritti politici, con particolare riferimento a cause ticinesi, e quella prevista dalla legge sul Tribunale federale, in: Diritto e devianza, Studi in onore di Marco Borghi, Basilea 2006, pag. 371 e segg., 381 segg.).
3.
3.1 Il Tribunale federale si è pronunciato sulla questione della clausola referendaria litigiosa nella causa parallela 1P.771/2006 decisa con sentenza odierna, alla quale, per brevità, si rinvia. La critica di lesione del principio del parallelismo delle forme è stata respinta (consid. 3.4). La tesi ricorsuale, secondo cui il decreto legislativo del 21 febbraio 2006, al dire del ricorrente soggetto a referendum, è stato annullato con il decreto impugnato non sottoposto a referendum, chiaramente non regge, ritenuto che il primo decreto non era soggetto a referendum, la clausola referendaria essendo stata indicata, come espressamente ammesso dal Governo e dal Parlamento, soltanto a causa di un'errore. È d'altra parte manifesto che, contrariamente all'assunto ricorsuale, l'errore non poteva essere corretto con la commissione di un secondo sbaglio, ossia inserendo, a torto, un'inesistente clausola referendaria anche nel decreto impugnato.
3.2 Nella sentenza 1P.771/2006 è stato rilevato che non si è in presenza di un decreto che avrebbe carattere obbligatorio generale ai sensi dell'art. 42 lett. a Cost./TI e 142 cpv. 1 lett. a della legge ticinese sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP), visto che concerne un singolo caso concreto, né di un atto di adesione a una convenzione secondo gli art. 2 lett. c Cost./TI e 142 cpv. 1 lett. c LEDP, conclusioni non contestate dal ricorrente. È poi stato ricordato che non sussiste il referendum finanziario contro un decreto cantonale che, come quello in esame, non implichi direttamente spese a carico dello Stato (consid. 2.5 e 2.6). Inoltre, ritenuto che, come peraltro ammesso dal ricorrente, l'approvazione del Gran Consiglio ai sensi dell'art. 5 cpv. 4 LAET non crea di per sé un diritto di referendum, è stato precisato che il passaggio dottrinale richiamato anche dal ricorrente ha un'altra portata e che le decisioni incombono comunque chiaramente all'AET e non agli organi dello Stato, ritenuto che al Parlamento spetta soltanto la competenza di approvare o meno determinate decisioni prese dall'azienda (consid. 2.7).
3.3 Pure la tesi ricorsuale della sussistenza di un referendum facoltativo straordinario è stata respinta (consid. 3.1 e 3.2). Anche in quest'ambito il ricorrente disconosce inoltre che il Gran Consiglio non ha per nulla voluto introdurre un siffatto referendum, la clausola referendaria litigiosa essendo stata inserita soltanto sulla base di un errore, riconosciuto e corretto. D'altra parte, la buona fede dei promotori del referendum non può comportare l'esistenza di un diritto popolare, quello del referendum, inesistente nella fattispecie, né si è in presenza di un abuso di diritto (consid, 2.8). Né la mancata impugnazione del decreto legislativo del 21 febbraio 2006 può condurre alla "creazione" di un diritto di referendum inesistente (consid. 3.5).
Del resto, si può rilevare a titolo comparativo, che neppure la tutela della buona fede derivante da un'omessa o errata indicazione di un rimedio di diritto potrebbe comportare l'istituzione di un ricorso non previsto dalle pertinenti disposizioni procedurali (cfr. DTF 125 II 293 consid. 1d pag. 300), ma se del caso soltanto la facoltà di doverlo esaminare sebbene introdotto tardivamente (cfr. DTF 131 I 153 consid. 4, 127 II 198 consid. 2c, 125 I 313 consid. 5, 124 I 255 consid. 1a/aa).
3.4 Il ricorrente adduce infine che l'impugnato decreto sarebbe lesivo della parità di trattamento (art. 8 Cost.), nel senso di un non meglio precisato illecito cambiamento di giurisprudenza. La censura, che non adempie le esigenze di motivazione richieste dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, applicabili anche ai ricorsi per violazione del diritto di voto (DTF 130 I 26 consid. 2.1, 290 consid. 4.8 pag. 300, 129 I 185 consid. 1.6), è inammissibile: essa sarebbe comunque infondata. Il ricorrente si riferisce verosimilmente all'identico errore commesso in relazione a un'altra decisione di approvazione di una partecipazione dell'AET (caso Mattmark; sentenza 1P.771/2006, consid. 3.3). Egli tuttavia neppure espone se anche in quel caso, in seguito all'erronea menzione della clausola referendaria, sarebbe stato lanciato un referendum e come il Parlamento, all'epoca, affrontò la questione. Né è quindi reso verosimile né dimostrato che si sarebbe in presenza di un cambiamento di prassi illecito: ciò a maggior ragione se si rileva che il Parlamento ha ammesso l'identico errore in entrambi i casi, per cui non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento (DTF 129 I 1 consid. 3). Del resto non sussisterebbe un diritto alla parità di trattamento nell'illegalità, ricordato che, di massima, il principio della legalità prevale su quello dell'uguaglianza di trattamento (cfr. DTF 127 I 1 consid. 3, 123 II 248 consid. 3c, 122 II 446 consid. 4a).
3.5 Nella più volte richiamata sentenza, il Tribunale federale ha concluso che la soluzione proposta dal Governo e adottata dal Parlamento ha d'altra parte il pregio di essere chiara, oggettiva e garante della sicurezza del diritto, poiché non crea precedenti ambigui: in effetti, il riconoscimento di un referendum facoltativo fondato su un errore e, in sostanza, soltanto sul rispetto del principio della buona fede, comporterebbe un'applicazione non corretta degli art. 42 Cost./TI e 142 LEDP e darebbe adito in futuro a eventuali analoghe vertenze. La criticata soluzione può invero apparire severa e poco sensibile riguardo al rispetto dei diritti politici: essa costituisce tuttavia una soluzione conforme alla Costituzione, alla sicurezza del diritto e al principio di legalità, e non pecca di formalismo eccessivo, ritenuto che l'adozione del criticato decreto è giustificata da un interesse degno di protezione, non è fine a sé stessa ed è retta da un'intrinseca giustificazione (consid. 3.6).
4.
Ne segue che il ricorso, in quanto ammissibile, dev'essere respinto. Conformemente alla giurisprudenza in materia di ricorsi fondati sull'art. 85 lett. a OG non si riscuotono tasse di giustizia.

Per questi motivi il Tribunale federale pronuncia:
1.
Nella misura in cui è ammissibile, il ricorso è respinto.
2.
Non si preleva tassa di giustizia.
3.
Comunicazione al ricorrente, al Gran Consiglio e al Consiglio di Stato del Cantone Ticino.
Losanna, 29 gennaio 2007
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: