Traffic restriction in Zurich upheld as proportionateAI generated

{T 1/2}
2A.263/2006 /bru

Urteil vom 9. Oktober 2006
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Hungerbühler, Müller
Gerichtsschreiber Küng.

Parteien
J. Villiger AG,
Beschwerdeführerin, vertreten durch Ruth Fechtig-Villiger und Robert Fechtig,

gegen

Stadtrat von Zürich, Postfach, 8022 Zürich,
Statthalteramt des Bezirkes Zürich,
Postfach, 8023 Zürich,
Regierungsrat des Kantons Zürich,
Kaspar Escher-Haus, 8090 Zürich,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 3. Abteilung, 3. Kammer, Postfach, 8090 Zürich.

Gegenstand
Verkehrsanordnung (Art. 3 Abs. 4 SVG),

Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom
7. April 2006.

Sachverhalt:
A.
Auf der Sempacherstrasse in Zürich (Mühlehalde-Quartier) gilt seit dem Jahr 1969 Einbahnverkehr von der Forchstrasse bis Klusplatz; ab Mai 1998 wurden Fahr- und Motorfahrräder in beiden Richtungen zugelassen. Am 8. Februar 1999 verfügte die Vorsteherin des Polizeidepartements der Stadt Zürich zusätzlich, im Bereich der Kreuzung mit dem Kapfsteig (steil abfallende Strasse, talwärts Fahrverbot für Lastwagen) werde der Verkehr mit Fahrzeugen - ausgenommen Fahr- und Motorfahrräder - vom Kapfsteig nach der Forchstrasse und vom Kapfsteig nach der Zufahrt zur Liegenschaft Nr. 53 verboten. Die neue Regelung hätte zur Folge, dass für die Liegenschaft Nr. 52 der J. Villiger & Co. (Herstellung von Zigerprodukten/Spezialfabrikation von "Ankeziger") an der Sempacherstrasse die Zufahrt mit Motorfahrzeugen nur noch von der Hofackerstrasse her, die Wegfahrt hingegen ebenfalls zur Hofackerstrasse oder aber zum Kapfsteig und über diesen zur Forchstrasse möglich wäre.

Gegen die vorgesehene neue Verkehrsführung wandte sich die J. Villiger & Co. an den Stadtrat von Zürich, der ihre Einsprache am 8. September 1999 abwies, soweit er darauf eintrat. Nachdem der Statthalter des Bezirkes Zürich den gegen diesen Entscheid gerichteten Rekurs der J. Villiger & Co., soweit er darauf eintrat, gutgeheissen hatte, wies der Stadtrat von Zürich die Einsprache am 8. März 2000 erneut ab. Diesen Einspracheentscheid focht die J. Villiger & Co. - diesmal ohne Erfolg - wiederum beim Statthalter des Bezirkes Zürich an. Gegen dessen Rekursentscheid gelangte die J. Villiger & Co. an den Regierungsrat des Kantons Zürich, der ihren Rekurs am 23. Juli 2003 abwies, soweit er darauf eintrat.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hiess die von der J. Villiger & Co. gegen diesen Regierungsratsbeschluss gerichtete Beschwerde am 13. November 2003 teilweise gut und wies die Sache zur ergänzenden Untersuchung an den Regierungsrat zurück. Dieser hob in Gutheissung des Rekurses der J. Villiger & Co. den Entscheid des Statthalters vom 10. August 2000 auf und wies die Sache zur ergänzenden Untersuchung an diesen zurück.
In der Folge nahm das Statthalteramt des Bezirkes Zürich einen Augenschein vor und liess eine Probefahrt mit einem Lastwagen durchführen. Am 12. Januar 2005 wies es den Rekurs der J. Villiger & Co. (nunmehr J. Villiger AG) erneut ab.

Nachdem das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich diesen Entscheid wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs aufgehoben und die Sache zur ergänzenden Untersuchung (Beweisaufnahme mit Lastwagenfahrt) an das Statthalteramt des Kantons Zürich zurückgewiesen hatte, wies dieses am 12. Januar 2006 den Rekurs der J. Villiger AG auch zum dritten Mal ab.

Dagegen gelangte die J. Villiger AG wiederum an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, welches ihre Beschwerde am 7. April 2006 abwies, soweit es darauf eintrat.
B.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 11./12. Mai 2006 beantragt die J. Villiger AG dem Bundesgericht, den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 7. April 2006 aufzuheben.

Die Vorsteherin des Polizeidepartements der Stadt Zürich beantragt im Namen des Stadtrates von Zürich - unter Hinweis auf die Erwägungen des angefochtenen Entscheides und des Entscheides des Statthalteramtes des Bezirkes Zürich -, die Beschwerde abzuweisen.

Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat unter Verweisung auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung verzichtet und stellt den Antrag, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Das Bundesamt für Strassen schliesst auf Abweisung der Beschwerde.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Die angefochtene Einbahnregelung ist eine funktionelle Verkehrsbeschränkung im Sinne von Art. 3 Abs. 4 des Strassenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1958 (SVG; SR 741.01; Fassung vom 14. Dezember 2001), die nach heutiger Regelung mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht angefochten werden kann.
1.2 Die Beschwerdeführerin, die mit der angefochtenen Einbahnregelung verbundene verschiedene Nachteile bei der Belieferung ihres Betriebes mit Lastwagen bzw. Erschwerungen im Betriebsablauf geltend macht, ist in schützenswerten eigenen Interessen betroffen und damit zur Beschwerde legitimiert. Auf die frist- und formgerechte Beschwerde ist daher einzutreten.
1.3 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) gerügt werden. Hat - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden, ist das Bundesgericht an deren Sachverhaltsfeststellung gebunden, sofern diese nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erfolgt ist (Art. 105 Abs. 2 OG).
1.4 Ein zweiter Schriftenwechsel, der nur ausnahmsweise stattfindet (Art. 110 Abs. 4 OG), wurde nicht angeordnet. Die zusätzlichen Eingaben der Beschwerdeführerin vom 3. und 22. August 2006 sind daher unbeachtlich.
2.
2.1 Funktionelle Verkehrsanordnungen nach Art. 3 Abs. 4 SVG können erlassen werden, soweit der Schutz der Bewohner oder gleichermassen Betroffener vor Lärm und Luftverschmutzung, die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen, die Sicherheit, die Erleichterung oder die Regelung des Verkehrs, der Schutz der Strasse oder andere in den örtlichen Verhältnissen liegende Gründe dies erfordern; aus solchen Gründen können insbesondere in Wohnquartieren der Verkehr beschränkt und das Parkieren besonders geregelt werden. Die Kantone und Gemeinden können dabei all jene Massnahmen treffen, die ihnen im Rahmen der strassenverkehrsrechtlichen Bundesvorschriften zur Verfügung stehen und die nach dem Grundsatz von Notwendigkeit und Verhältnismässigkeit zulässig sind.

Ob eine gestützt auf Art. 3 Abs. 4 SVG angeordnete Verkehrsmassnahme im öffentlichen Interesse liegt und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Bundesgericht an sich mit freier Kognition. Es übt jedoch Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht. Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Entsprechend der Natur der Sache liegt die Verantwortung für die Zweckmässigkeit und Wirksamkeit solcher Massnahmen in erster Linie bei den verfügenden Behörden, denen insoweit ein erheblicher Gestaltungsspielraum zusteht. Ein Eingreifen des Richters ist erst gerechtfertigt, wenn die zuständigen Behörden von unhaltbaren tatsächlichen Annahmen ausgehen, bundesrechtswidrige Zielsetzungen verfolgen, bei der Ausgestaltung der Massnahme ungerechtfertigte Differenzierungen vornehmen oder notwendige Differenzierungen unterlassen oder sich von erkennbar grundrechtswidrigen Interessenabwägungen leiten lassen (Urteil 2A.23/2006 vom 23. Mai 2006 E. 3.2, mit Hinweisen).
3.
Die Beschwerdeführerin rügt im Zusammenhang mit den Ausführungen der Vorinstanz betreffend die vom Statthalter anlässlich der Beweisaufnahme zur Diskussion gestellte Alternativlösung ("Zubringerdienst"-Lösung; angefochtenes Urteil E. 3.4) eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Sie legt indessen nicht dar, inwiefern das Verwaltungsgericht dem Statthalteramt nicht zubilligen durfte, im Rahmen der gebotenen Gesamtbeurteilung auf eine nähere Auseinandersetzung mit der Alternative - auf welche zudem mit dem rechtskräftigen Urteil der Vorinstanz vom 12. Mai 2005 wegen unzulässiger Erweiterung des Streitgegenstandes nicht eingetreten wurde (angefochtenes Urteil E1.1) - zu verzichten.
4.
4.1 Die angefochtene Verkehrsanordnung soll in erster Linie die als Quartierstrasse klassierte Sempacherstrasse vom Durchgangsverkehr entlasten und zur Verkehrsberuhigung im Bereich Hirslanden beitragen; insbesondere soll verhindert werden, dass sie als Schleichweg - zur Umfahrung der Verkehrsregelungsanlage Freie-/Hofackerstrasse - benützt wird. Sie hat zur Folge, dass die Zufahrt für Lastwagen zum Fabrikationsbetrieb der Beschwerdeführerin dadurch erschwert wird, dass diese nun nur noch von der Hofackerstrasse her möglich wäre. Die Beschwerdeführerin bekämpft diese Lösung, indem sie die ihres Erachtens bestehenden Nachteile der neuen Verkehrsregelung hervorhebt.
4.2 Die Vorinstanzen haben ein umfangreiches Beweisverfahren durchgeführt und dabei insbesondere mehrere Fahrten mit verschiedenen Lastwagen auf den von den Auswirkungen der Massnahme betroffenen Strassenabschnitten vornehmen lassen. Diese Fahrten haben gezeigt, dass das Einbiegen mit Lastwagen von der Hofackerstrasse in die Sempacherstrasse vor allem deswegen erschwert ist, weil dort Prellsteine und Signaltafeln stehen; diese würden indessen bei der Einführung der neuen Massnahme entfernt. Weiter würden die gegenüber der Liegenschaft der Beschwerdeführerin heute noch bestehenden blau markierten Parkplätze definitiv so verlegt, dass ein Wenden auch für Lastwagen auf dem Vorplatz der Liegenschaft der Beschwerdeführerin möglich sei. Somit könnten die Lastwagen auch wieder die Sempacherstrasse zurückfahren, falls die Ausfahrt über den Kapfsteig - die zwar nicht optimal, aber bei der vorauszusetzenden Vorsicht gefahrlos zu meistern sei - ausnahmsweise nicht möglich sein sollte. Die Beschwerdeführerin kritisiert zahlreiche Einzelpunkte des angefochtenen Entscheides, bringt aber letztlich nichts vor, was die Zulässigkeit der in Frage stehenden Verkehrsmassnahme unter dem Gesichtswinkel der oben dargelegten Prüfungskriterien ernstlich in Frage zu stellen vermöchte. Dass die Beschwerdeführerin aus ihrer Sicht eine andere (bzw. die offenbar auch vom Statthalter diskutierte, von den zuständigen Organen aber nicht weiterverfolgte) Lösung bevorzugt hätte, ist verständlich, lässt aber die von den Behörden gewählte Regelung nicht als bundesrechtswidrig erscheinen. Die Vorinstanzen durften - abgesehen vom hier nicht mehr zu prüfenden formellen Nichteintreten - im Rahmen der von ihnen vorzunehmenden Gesamtbeurteilung der örtlichen Verhältnisse die von der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit dieser Alternativlösung vorgetragenen Argumente in vertretbarer Weise verwerfen und nicht weiter verfolgen. Dabei fällt schliesslich ebenfalls ins Gewicht, dass sich der Betrieb der Beschwerdeführerin inmitten einer Wohnzone befindet und diese - im Rahmen der Abwägung der Interessen aller Quartierbewohner - schon insoweit keinen Anspruch auf optimale Verhältnisse für die Belieferung ihres Betriebes mit schweren Lastwagen hat (vgl. angefochtenes Urteil E. 3.2.3).
5.
Die Beschwerde ist somit abzuweisen. Bei diesem Ausgang hat die Beschwerdeführerin die Kosten des Verfahrens vor Bundesgericht zu tragen (Art. 156 Abs. 1 OG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 3'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Stadtrat von Zürich, dem Statthalteramt des Bezirkes Zürich, dem Regierungsrat und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich sowie dem Bundesamt für Strassen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 09. Oktober 2006
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: