Expulsion under FZA requires current threat to public orderAI generated

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2C_387/2008

Sentenza del 20 gennaio 2009
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Merkli, giudice presidente,
Karlen e Zünd,
cancelliere Bianchi.

Parti
A.________,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Ursula Imberti,

contro

Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità
dei Grigioni, Hofgraben 5, 7001 Coira.

Oggetto
espulsione,

ricorso in materia di diritto pubblico contro la sentenza emanata il 4 marzo 2008 dal Tribunale amministrativo
del Cantone dei Grigioni, 3a Camera.

Fatti:

A.
Dopo due soggiorni di tre mesi negli anni 1996 e 1997, il 22 giugno 1998 il cittadino italiano A.________ si è trasferito stabilmente in Svizzera, dove il padre lavorava già da anni. Egli ha dapprima svolto il tirocinio di costruttore stradale ed ha poi proseguito l'attività presso l'azienda formatrice, nella quale funge attualmente da capo-operaio. Dall'8 agosto 2003 è al beneficio del permesso di domicilio.
Già sanzionato nel 2002 con una pena di 14 giorni di detenzione, sospesi condizionalmente, per guida in stato d'ebrietà e grave violazione delle norme della circolazione, il 13 settembre 2005 A.________ è stato condannato dalla Corte delle assise criminali del Cantone Ticino a due anni di reclusione per infrazione aggravata e ripetuta contravvenzione alla LStup (RS 812.121). Egli è in particolare stato ritenuto colpevole di aver venduto sull'arco di alcuni mesi circa 500 grammi di cocaina, nonché di aver tentato di vendere e di aver fatto preparativi per la vendita di circa 1 chilogrammo della stessa sostanza. L'autorità penale ha comunque riconosciuto l'attenuante del sincero pentimento. Giudicati prevalenti i legami soggettivi con la Svizzera, ha inoltre rinunciato a pronunciare l'espulsione.

B.
Preso atto della condanna penale, con decisione del 18 maggio 2007 l'Ufficio per le questioni di polizia e di diritto civile dei Grigioni ha pronunciato l'espulsione di A.________ dalla Svizzera a tempo indeterminato. Su successivi ricorsi, tale decisione è stata confermata dapprima dal Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità, il 1° novembre 2007, e quindi dal Tribunale cantonale amministrativo, il 4 marzo 2008. Analogamente alle istanze precedenti, la Corte cantonale ha ritenuto il provvedimento dell'espulsione conforme all'art. 8 CEDU e alla legislazione interna in materia di soggiorno degli stranieri. Ha inoltre osservato che quando il rifiuto di un permesso risulta ammissibile in base all'ordinamento nazionale, per motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di pubblica sanità il diritto di risiedere in Svizzera può essere negato anche ai cittadini degli Stati membri della Comunità europea.

C.
Il 21 maggio 2008 A.________ è insorto dinanzi al Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico, con cui chiede che la sentenza del Tribunale amministrativo sia riformata accertando l'inesistenza dei presupposti per l'espulsione. In via subordinata domanda la pronuncia di una semplice minaccia d'espulsione. Lamenta in particolare la violazione dell'accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC; RS 0.142.112.681) in quanto i giudici cantonali non avrebbero formulato alcuna prognosi sul suo comportamento futuro, che risulterebbe peraltro positiva.
Chiamati ad esprimersi, il Tribunale amministrativo e il Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità dei Grigioni postulano che il ricorso, laddove ammissibile, sia respinto. L'Ufficio federale della migrazione propone anch'esso la reiezione del gravame.

D.
Con decreto presidenziale del 26 maggio 2008 è stata accolta l'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo formulata nel gravame.

Diritto:

1.
La vertenza riguarda una causa di diritto pubblico che non ricade sotto alcuna delle eccezioni dell'art. 83 LTF, segnatamente sotto l'art. 83 lett. c n. 4 LTF. L'espulsione litigiosa non è infatti fondata sull'art. 121 cpv. 2 Cost., bensì sul diritto amministrativo federale, rispettivamente sull'art. 5 Allegato I ALC (sentenza 2C_625/2007 del 2 aprile 2008 consid. 1). Esperito in tempo utile contro la decisione cantonale di ultima istanza, il ricorso in esame, presentato dallo straniero direttamente toccato dal provvedimento impugnato, è pertanto di massima ammissibile.

2.
Il 1° gennaio 2008 è entrata in vigore la legge federale sugli stranieri (LStr; RS 142.20; RU 2007 5487), che ha di per sé abrogato la legge sulla dimora ed il domicilio degli stranieri (LDDS; CS 1 177 e modifiche seguenti; cfr. Allegato n. I LStr). In virtù dell'art. 126 cpv. 1 LStr, alle domande presentate prima dell'entrata in vigore della nuova normativa rimane tuttavia applicabile il diritto previgente. Per analogia, questa regola vale anche per le procedure, come quella in esame, promosse d'ufficio prima del 1° gennaio 2008 (sentenza 2C_457/2007 del 7 febbraio 2008 consid. 1).

3.
3.1 La legge sulla dimora ed il domicilio degli stranieri, come del resto anche la nuova disciplina legislativa, si applica ai cittadini degli Stati membri della Comunità europea solo qualora l'accordo sulla libera circolazione delle persone non disponga altrimenti oppure qualora la legge stessa preveda disposizioni più favorevoli (art. 1 lett. a LDDS; cfr. anche l'art. 2 cpv. 2 LStr). Determinante è quindi il regime più vantaggioso per il cittadino straniero. Ciò impone di verificare dapprima se all'infuori dell'ALC vi è una base legale che legittima di negare la prosecuzione del soggiorno in Svizzera. In caso di risposta affermativa, occorre in un secondo tempo esaminare in che misura l'ALC ponga alle autorità limiti ulteriori (DTF 130 II 176 consid. 3.2).

3.2 Dal profilo del diritto interno, un'interdizione di soggiorno è data, tra l'altro, quando sussiste un motivo d'espulsione. Secondo l'art. 10 cpv. 1 LDDS, uno straniero può essere espulso in particolare quando sia stato punito dall'autorità giudiziaria per un crimine o un delitto (lett. a) oppure quando la sua condotta in generale e i suoi atti permettano di concludere che non vuole o non è capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita (lett. b). Se questi presupposti risultano adempiuti, l'espulsione può comunque essere pronunciata soltanto se dall'insieme delle circostanze sembra adeguata, ossia se rispetta il principio di proporzionalità (art. 11 cpv. 3 LDDS; DTF 134 II 1 consid. 2.2). Al riguardo occorre segnatamente tener conto della gravità della colpa a carico dell'interessato, della durata del suo soggiorno in Svizzera e del pregiudizio che egli e la sua famiglia subirebbero in caso di espulsione (art. 16 cpv. 3 ODDS; RU 1949 I 233).
Se il motivo d'espulsione è la commissione di un crimine o di un delitto, la condanna inflitta in sede penale è il primo criterio per valutare la gravità della colpa e per procedere alla ponderazione degli interessi. Importanti sono pure la durata della permanenza in Svizzera e l'età in cui l'interessato vi è giunto. L'espulsione può ad ogni modo venir decretata anche nei confronti di cittadini stranieri della seconda generazione, ovvero nati in Svizzera, se hanno commesso delitti violenti, sessuali o di droga particolarmente gravi oppure se hanno infranto le norme penali a più riprese. Ciò vale a maggior ragione per stranieri che sono giunti in Svizzera durante la loro infanzia o la loro giovinezza. Determinante è comunque sempre l'insieme delle circostanze del caso concreto (DTF 130 II 176 consid. 4.4; 125 II 521 consid. 2b; 122 II 433 consid. 2c).

3.3 Per quanto concerne l'accordo sulla libera circolazione, l'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC sancisce che i diritti conferiti dalle disposizioni dell'accordo stesso - come il diritto per i lavoratori dipendenti cittadini di una parte contraente di soggiornare ed esercitare un'attività economica nel territorio dell'altra parte contraente (art. 4 ALC e art. 2 cpv. 1 e 6 cpv. 1 Allegato I ALC) - possono essere limitati soltanto da misure giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o pubblica sanità.
Secondo la giurisprudenza sviluppata al riguardo, le deroghe alla libera circolazione devono essere interpretate restrittivamente. L'adozione di misure d'allontanamento presuppone quindi, al di là della turbativa insita in ogni violazione di legge, una minaccia effettiva e sufficientemente grave che tocca un interesse fondamentale della società. La sola esistenza di condanne penali non può automaticamente legittimare l'adozione di provvedimenti fondati su motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza (cfr. l'art. 3 cpv. 2 della Direttiva 64/221/CEE, del 25 febbraio 1964 [GU 1964, n. 56, pag. 850], richiamata dall'art. 5 cpv. 2 Allegato I ALC). Una condanna può piuttosto venir presa in considerazione soltanto nella misura in cui dalle circostanze che l'hanno determinata emerga un comportamento personale costituente una minaccia attuale per l'ordine pubblico. A seconda dei casi, già la sola condotta tenuta in passato può comunque adempiere i requisiti di una simile messa in pericolo dell'ordine pubblico (DTF 130 II 493 consid. 3.2, 176 consid. 3.4.1; 129 II 215 consid. 7.3 e 7.4, con riferimenti alla prassi della CGCE). Per valutare l'attualità della minaccia, non occorre prevedere quasi con certezza che lo straniero commetterà altre infrazioni in futuro; d'altro lato, per rinunciare a misure di ordine pubblico, non si deve esigere che il rischio di recidiva sia praticamente nullo. La misura dell'apprezzamento dipende in sostanza dalla gravità della potenziale infrazione: tanto più questa appare importante, quanto minori sono le esigenze in merito al rischio di recidiva (DTF 130 II 493 consid. 3.3, 176 consid. 4.3.1, con rinvii).

3.4 Comparando i criteri posti dal diritto interno e da quello internazionale, occorre in particolare rilevare che nella ponderazione degli interessi imposta dall'art. 11 cpv. 3 LLDS va certo di regola tenuto conto anche del rischio di recidiva e delle possibilità di reinserimento sociale. In questa ponderazione la prognosi sul corretto comportamento futuro non assume tuttavia portata decisiva (DTF 125 II 105 consid. 2c). Per contro, dal profilo dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC, l'esistenza di una minaccia attuale, e quindi di una prognosi negativa, è un requisito essenziale per la pronuncia di una misura d'allontanamento (DTF 131 II 329 consid. 4.3; 130 II 176 consid. 4.2; sentenza 2A.494/2003 del 24 agosto 2004 consid. 6.3.1, in RtiD 2005 I pag. 222).

4.
4.1 Nella fattispecie, la Corte cantonale ha ritenuto adempiuti i motivi d'espulsione di cui all'art. 10 cpv. 1 lett. a e b LDDS e, facendo riferimento agli art. 11 cpv. 3 LDDS e 16 cpv. 3 ODDS, ha poi effettuato un'ampia ponderazione degli interessi. Al riguardo, ha innanzitutto evidenziato l'estrema gravità del principale reato commesso nonché il movente economico che ne stava alla base. Sollevato il dubbio che il sincero pentimento riconosciuto in sede penale ed il buon comportamento tenuto in carcere fossero semplicemente una strategia processuale, ha poi osservato che la ripresa dell'attività lavorativa e l'assenza di nuovi reati, visto anche il breve tempo trascorso, non costituiscono una "garanzia della completa redenzione" del ricorrente. Ha altresì rimarcato che la presenza in Svizzera non può essere considerata di lunga durata e che l'integrazione avvenuta dev'essere relativizzata in quanto l'insorgente risiede in una regione dove si parla la sua lingua madre e vive a contatto con parenti di origine italiana. Ha infine rilevato che nemmeno dal profilo famigliare vi sono ostacoli particolari al rientro in patria, dal momento che l'interessato non ha una famiglia propria e che la madre ed un fratello hanno anch'essi già lasciato la Svizzera. Inoltre se la fidanzata non dovesse seguirlo in Italia, non si potrebbe che concludere ad una mancanza di solide basi affettive. In virtù di questi elementi l'autorità inferiore ha ritenuto che l'interesse pubblico alla prevenzione di azioni criminose quali il traffico di droga risulterebbe prevalente rispetto all'interesse personale del ricorrente a rimanere in Svizzera. Per questo motivo ha quindi confermato l'espulsione.

4.2 Sennonché, al di là dell'opinabilità di alcune delle argomentazioni addotte dai giudici cantonali, appare in ogni caso evidente che la fattispecie è stata esaminata esclusivamente nell'ottica del diritto interno. Certo, nei propri considerandi generali l'autorità precedente non ha ignorato che il ricorrente può prevalersi dell'ALC. Essa si è però limitata a dedurne che ai cittadini comunitari il diritto di soggiornare in Svizzera può essere negato solo qualora il rifiuto sia ammissibile anche in base all'ordinamento nazionale ed ha perciò verificato l'adempimento dei requisiti posti da tale ordinamento. Per contro, malgrado la pertinente motivazione sviluppata già in entrambi i ricorsi cantonali, né il Tribunale amministrativo né le autorità inferiori hanno compiutamente valutato perché ed in che misura il ricorrente rappresenterebbe una minaccia attuale per l'ordine pubblico ai sensi dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC. Considerata l'applicabilità del regime più favorevole (cfr. consid. 3.1), tale valutazione risulta tuttavia imprescindibile. Al riguardo non può certo bastare il breve accenno alla mancanza di garanzie quanto alla "completa redenzione". L'analisi giuridica compiuta dai giudici cantonali appare pertanto incompleta.

4.3 L'esame del rispetto dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC costituisce una questione di diritto, che di per sé il Tribunale federale verifica d'ufficio e con pieno potere di cognizione (art. 106 cpv. 1 LTF; DTF 128 II 311 consid. 2.1; 125 II 1 consid. 2a). Nella fattispecie, esso si esprimerebbe tuttavia in prima ed unica istanza su tale aspetto. Una simile pronuncia di merito in questa sede processuale potrebbe semmai giustificarsi se il rischio di recidiva fosse incontestabilmente elevato. Il ricorrente ha però subito un'unica condanna penale di rilievo, ha fornito un'ampia collaborazione durante l'inchiesta, ha apparentemente tenuto un comportamento irreprensibile dopo la scarcerazione e gode di una situazione stabile sul piano professionale e verosimilmente anche su quello affettivo. Vi sono perciò diversi fattori che parrebbero piuttosto lasciar pensare ad una prognosi positiva. In queste circostanze è indicato lasciare in primo luogo alle istanze inferiori il compito di valutare di nuovo la fattispecie, tenendo questa volta conto della reale portata dell'art. 5 cpv. 1 Allegato I ALC. Esse valuteranno altresì la necessità di esperire, in quest'ottica, ulteriori accertamenti. Il rinvio, ammesso dall'art. 107 cpv. 2 LTF, s'impone tanto più se si considera che in casi di questo genere l'autorità giudiziaria cantonale dispone di una certa latitudine di giudizio (sentenza 2A.361/2005 del 7 dicembre 2005 consid. 3.3; sentenza 2A.749/2004 del 28 aprile 2005 consid. 4.3.3).

5.
In base alle considerazioni che precedono il ricorso deve quindi essere accolto, la decisione impugnata annullata e gli atti rinviati al Tribunale amministrativo grigionese, per nuovo giudizio (art. 107 cpv. 2 LTF).
Visto che lo Stato del Cantone dei Grigioni, soccombente, è intervenuto in causa senza alcun interesse pecuniario, si prescinde dal prelievo delle spese giudiziarie (art. 66 cpv. 1 e 4 LTF). ll Cantone stesso dovrà comunque corrispondere al ricorrente, patrocinato da un'avvocata, un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 68 cpv. 1 e 2 LTF).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Il ricorso è accolto e la sentenza impugnata è annullata. La causa viene rinviata al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni per nuovo giudizio, nel senso dei considerandi.

2.
Non si prelevano spese giudiziarie.

3.
Il Cantone dei Grigioni rifonderà al ricorrente un'indennità di fr. 2'500.-- a titolo di ripetibili della sede federale.

4.
Comunicazione alla patrocinatrice del ricorrente, al Dipartimento di giustizia, sicurezza e sanità e al Tribunale amministrativo del Cantone dei Grigioni, 3a Camera, nonché all'Ufficio federale della migrazione.

Losanna, 20 gennaio 2009

In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il giudice presidente: Il cancelliere:

Merkli Bianchi