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{T 0/2}
2P.117/2004 /sza

Urteil vom 18. November 2004
II. Öffentlichrechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Wurzburger, Präsident,
Bundesrichter Müller, Ersatzrichter Cavelti,
Gerichtsschreiber Hatzinger.

Parteien
X.________,
Beschwerdeführerin,

gegen

Regierungsrat des Kantons Schaffhausen, Beckenstube 7, Postfach, 8201 Schaffhausen,
Obergericht des Kantons Schaffhausen,
Frauengasse 17, Postfach 568, 8201 Schaffhausen.

Gegenstand
Zulassung als Heilpraktikerin,

Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Entscheid des Obergerichts des Kantons Schaffhausen vom 12. März 2004.

Sachverhalt:
A.
X.________ (geb. 1963) ist deutsche Staatsangehörige; sie erwarb 1984 in Deutschland das Diplom als Krankenschwester in allgemeiner Krankenpflege und wurde 1988 als Heilpraktikerin staatlich anerkannt. Sie verfügt über praktische Erfahrungen und hat zahlreiche Weiterbildungen absolviert. Seit 1. Juli 1990 lebt sie in Büsingen und möchte im Kanton Schaffhausen selbständig als Naturheilpraktikerin tätig sein. Ein entsprechendes Gesuch wies das Gesundheitsamt des Kantons Schaffhausen am 10. Januar 2003 ab.

Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen bestätigte am 26. August 2003 die Verfügung des Gesundheitsamtes. Er stellte fest, dass X.________ die selbständige Berufsausübung als Naturheilpraktikerin im Kanton Schaffhausen bewilligt werde, wenn sie nachweise, dass sie die Heilpraktikerprüfung des Kantons Thurgau, St. Gallen oder Graubünden oder eine andere gleichwertige Prüfung bestanden habe.
B.
X.________ erhob am 14. September 2003 beim Obergericht des Kantons Schaffhausen Beschwerde; sie beantragte, den Entscheid des Regierungsrats und die Verfügung des Gesundheitsamts aufzuheben; es sei ihr die eigenverantwortliche Berufsausübung als Naturheilpraktikerin im Kanton Schaffhausen zu bewilligen. Am 12. Dezember 2003 teilte sie dem Obergericht ihre Absicht mit, die Beschwerde zurückzuziehen, wenn ihr ein Wahlrecht zwischen Eignungsprüfung und Anpassungslehrgang zugesichert werde; mit Schreiben vom 22. Januar 2004 hielt sie indes an ihrer Beschwerde vollumfänglich fest.

Das Obergericht hiess am 12. März 2004 die Beschwerde teilweise gut und bewilligte X.________ die selbständige Berufsausübung als Naturheilpraktikerin im Kanton Schaffhausen, wenn sie die Heilpraktikerprüfung des Kantons Thurgau, St. Gallen oder Graubünden bestanden bzw. einen anderen gleichwertigen Prüfungsnachweis erbracht oder einen Anpassungslehrgang absolviert habe. Die Verfahrenskosten auferlegte es X.________ zu zwei Dritteln.
C.
Am 5. Mai 2004 hat X.________ beim Bundesgericht staatsrechtliche Beschwerde eingereicht. Sie beantragt, den Entscheid des Obergerichts ganz oder teilweise aufzuheben.
Der Regierungsrat des Kantons Schaffhausen beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Das Obergericht des Kantons Schaffhausen stellt - unter Hinweis auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid - sinngemäss denselben Antrag.

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, der sich auf kantonales und internationales Recht stützt. Es besteht kein anderes Rechtsmittel als die staatsrechtliche Beschwerde, um die behauptete Rechtsverletzung beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde rügen zu können. Die Beschwerdeführerin, die nicht zur selbständigen Berufsausübung als Naturheilpraktikerin zugelassen wurde, ist in ihren rechtlich geschützten Interessen berührt und zur Beschwerde berechtigt. Die Eingabe erweist sich daher grundsätzlich als zulässig (vgl. Art. 84 Abs. 1 lit. a und c, Art. 86 und 88 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht zutreffenden Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 129 I 173 E. 1.5 S. 176; 127 II 1 E. 2c S. 5 mit Hinweis). Soweit die Beschwerdeführerin mehr verlangt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden; dies gilt insbesondere, soweit sie beantragt, ihr sei "die Zulassung als Naturheilpraktikerin im Kanton Schaffhausen ohne erneute Heilpraktikerprüfung oder Anpassungslehrgang zu erteilen".
1.3 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss die staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darlegung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde nur klar und detailliert erhobene und, soweit möglich, belegte Rügen. Dieses Erfordernis gilt auch, soweit die staatsrechtliche Beschwerde als Staatsvertragsbeschwerde erhoben wird (vgl. Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Aufl., Bern 1994, S. 89 und S. 364 ff. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
Die Beschwerdeführerin hat sich mit der Begründung im angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen und zu erklären, welches verfassungsmässige Individualrecht bzw. welche staatsvertragliche Norm ihrer Ansicht nach verletzt sein soll. Wirft sie der kantonalen Behörde vor, diese habe mit ihrer Anwendung des kantonalen Rechts Art. 9 BV verletzt, so genügt es nicht, wenn sie einfach behauptet, der angefochtene Entscheid sei willkürlich. Sie hat vielmehr die Rechtsnorm, die qualifiziert unrichtig oder gar nicht angewandt worden sein soll, zu bezeichnen und anhand der angefochtenen Subsumtion zu zeigen, inwiefern der Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon dann vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern nur, wenn der angefochtene Entscheid im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist. Auf ungenügend begründete Rügen und appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt das Bundesgericht nicht ein (BGE 110 Ia 1 E. 2a S. 3 f.; 107 Ia 186; 129 I 173 E. 3.1 S. 178, je mit Hinweisen). Die Auslegung von Staatsvertragsbestimmungen prüft das Bundesgericht frei (BGE 100 Ia 422 E. 3; Kälin, a.a.O., S. 193).
1.4 Ein weiterer Schriftenwechsel findet nur ausnahmsweise statt (Art. 93 Abs. 3 OG; BGE 122 I 70 E. 1c S. 74). Die Ausführungen der kantonalen Behörden geben hier keinen Anlass, dem diesbezüglichen Antrag der Beschwerdeführerin zu entsprechen.
2.
Die vorliegende staatsrechtliche Beschwerde genügt den genannten Begründungsanforderungen in weiten Teilen nicht:
2.1 Die Beschwerdeführerin verweist für die Begründung der Beschwerde unter anderem auf "vorinstanzliche Schriftsätze", die sie ausdrücklich zum Gegenstand ihrer Eingabe macht. Beschwerdebegründungen sind indessen mangelhaft, wenn sie lediglich auf Ausführungen in anderen Rechtsschriften verweisen, die zum integrierenden Bestandteil der staatsrechtlichen Beschwerde erklärt werden. Die Begründung muss in der Beschwerdeschrift selber enthalten sein (Kälin, a.a.O., S. 364 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).
2.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide zulässig (Art. 86 Abs. 1 OG). Anfechtungsobjekt ist somit einzig der Entscheid des Obergerichts vom 12. März 2004. Soweit die Beschwerdeführerin Rügen erhebt, welche die Verfahren vor dem kantonalen Gesundheitsamt sowie dem Regierungsrat betreffen und insofern auch deren Entscheide mit anficht, ist darauf nicht einzutreten.
2.3 Die Beschwerdeführerin rügt, es bleibe unklar, ob das Angebot, das vom Gesundheitsamt zu erwarten sei, als neue Ausbildung oder Anpassungslehrgang ausgestaltet werde. Das Obergericht habe trotz ihrer Eingaben und Beweise die Dauer, Stunden und das Fachgebiet der nachzuholenden Ausbildung nicht näher definiert. Deren konkrete Ausgestaltung bildete indessen nicht Gegenstand des angefochtenen Entscheids; es lag auch nicht am Obergericht, aufgrund der Ausbildungs-, Weiterbildungs- und Praxisstunden, welche die Beschwerdeführerin ausgewiesen hat, die Einzelheiten des allenfalls zu absolvierenden Anpassungslehrgangs zu umschreiben. Das Obergericht hat lediglich festgehalten, die Beschwerdeführerin müsse entweder die Heilpraktikerprüfung des Kantons Thurgau, St. Gallen oder Graubünden bestehen bzw. einen anderen, gleichwertigen Prüfungsnachweis erbringen oder einen Anpassungslehrgang absolvieren. Demnach ist auf die Beschwerde auch in diesem Punkt nicht einzutreten.
2.4 Ebenfalls nicht eingetreten werden kann auf ihre Eingabe, soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, das Obergericht habe das rechtliche Gehör verletzt, indem es die Tatsachen willkürlich festgestellt und die fehlende Gleichwertigkeit mangelhaft begründet habe. Das Obergericht hielt fest (Ziff. 3 lit. b, S. 7 des angefochtenen Entscheids), in verschiedenen Fächern blieben Bereiche, in denen die Beschwerdeführerin nicht geprüft worden sei. Diese Feststellung ist aufgrund der Akten nicht zu beanstanden: Anhand von synoptischen Darstellungen ist ersichtlich, welche Fächer die Beschwerdeführerin in Deutschland belegt hat und welche Prüfungsanforderungen die Kantone Thurgau, St. Gallen oder Graubünden verlangen. Daraus folgt, dass beispielsweise in der Psychosomatik, der Gesundheitserziehung, der Heilkräuter- und Medikamentenkunde und anderen Fächern die Ausbildung der Beschwerdeführerin hiermit nicht als gleichwertig gelten kann. Weshalb diese Feststellung willkürlich sein soll, legt die Beschwerdeführerin nicht näher dar.
2.5 Soweit die Beschwerdeführerin dem Obergericht vorwirft, es habe nicht berücksichtigt, dass der Nachweis der rechtlichen Anforderungen durch eine gleichwertige Prüfung im Ausland erbracht werden könne, genügt dieser Vorwurf allein dem Erfordernis an klar und detaillierte Rügen bzw. dem Rügeprinzip gemäss Erwägung 1.3 nicht. Es ist insofern auf ihre Ausführungen nicht weiter einzugehen.
2.6 Ebenso wenig kann auf die Rüge eingetreten werden, das Obergericht habe die Kostenfrage und -aufteilung nicht im möglichen Umfang des Verschuldens verlegt; die Beschwerdeführerin begründet auch diesen Einwand nicht näher. Nachdem die Kosten nach dem Grundsatz des Obsiegens bzw. Unterliegens aufzuerlegen sind (vgl. Art. 48 Abs. 1 des Schaffhauser Gesetzes vom 20. September 1971 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen i.V.m. Art. 254 der Zivilprozessordnung vom 3. September 1951 für den Kanton Schaffhausen), wäre die Kostenaufteilung von zwei Dritteln zu Lasten der Beschwerdeführerin in der Sache auch nicht zu beanstanden.
2.7 Schliesslich macht die Beschwerdeführerin geltend, das Obergericht habe zwei Staatsverträge verletzt: zum einen den Vertrag vom 23. November 1964 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet (Büsinger Vertrag; SR 0.631.112.136), zum anderen das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU; SR 0.142.112.681); dies sei insbesondere der Fall in Bezug auf ihre Rechte aus dem Büsinger Vertrag hinsichtlich fremdenpolizeilicher, arbeits- und gewerberechtlicher Regelungen.
2.7.1 Es fragt sich wiederum, ob ihre Rügen den Begründungsanforderungen an eine staatsrechtliche Beschwerde überhaupt genügen (vgl. E. 1.3). Da das Bundesgericht allfällige Staatsvertragsverletzungen zwar nicht von Amtes wegen, aber doch frei prüft, rechtfertigt es sich dennoch darauf einzugehen.
2.7.2 Es ist nicht ersichtlich, inwiefern das Obergericht die genannten völkerrechtlichen Verträge konventionswidrig angewendet hätte:

Nach Art. 22 Abs. 1 lit. a des Büsinger Vertrages erhalten Deutsche, die in Büsingen eine selbständige Erwerbstätigkeit befugt ausüben und die entsprechenden Voraussetzungen erfüllen, auf Gesuch hin die fremdenpolizeiliche Bewilligung, im bezeichneten schweizerischen Gebiet ihre Erwerbstätigkeit ohne Begründung einer gewerblichen Niederlassung unter den für Schweizerbürger geltenden Voraussetzungen auszuüben; Erwerbstätigkeiten, die von Gesetzes wegen Schweizerbürgern vorbehalten sind, bleiben ausgenommen. Diese Bestimmung gibt der Beschwerdeführerin damit nicht mehr Rechte als sie den Schweizerbürgern zustehen. Dass ihr die fremdenpolizeiliche Bewilligung, die für die Berufsausübung notwendig ist, nicht erteilt worden wäre, macht die Beschwerdeführerin zu Recht nicht geltend.

Auch aus dem Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EU bzw. dem "Art. 1 lit. i Richtlinie" (gemeint wohl: Richtlinie 92/51/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über eine zweite allgemeine Regelung zur Anerkennung beruflicher Befähigungsausweise in Ergänzung zur Richtlinie 89/48/EWG), wie ihn die Beschwerdeführerin anruft, ergibt sich nichts anderes: Nach ihrer Ansicht widerspricht der Anpassungslehrgang mit Prüfung Art. 1 lit. i der Richtlinie 92/51/EWG, wonach der Lehrgang Gegenstand einer Bewertung sei. Art. 4 lit. b al. 1 dieser Richtlinie hindert den Aufnahmestaat jedoch nicht daran, von der Antragstellerin zu verlangen, dass sie einen höchstens dreijährigen Anpassungslehrgang absolviert oder eine Eignungsprüfung ablegt, wenn ihre bisherige Ausbildung sich auf theoretische und/oder praktische Fachgebiete bezieht, die sich wesentlich von denen unterscheiden, die das Diplom im Sinne dieser Richtlinie oder der Richtlinie 89/48/EWG (des Rates vom 21. Dezember 1988 über eine allgemeine Regelung zur Anerkennung der Hochschuldiplome, die eine mindestens dreijährige Berufsausbildung abschliessen) abdeckt, das im Aufnahmestaat vorgeschrieben ist. Dass die schweizerischen Ausbildungslehrgänge sich von denjenigen, die in Deutschland gelten, unterscheiden, wurde bereits dargelegt (vgl. E. 2.4; vgl. dazu auch Rudolf Natsch, Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen, in: Daniel Thürer/Rolf H. Weber/Roger Zäch, Bilaterale Verträge Schweiz-EG, Ein Handbuch, Zürich 2002, S. 200 und 218). Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin ausdrücklich nicht geltend, der rechtserhebliche Sachverhalt sei unvollständig festgestellt worden (vgl. Ziff. III Abs. 5 der Beschwerdeschrift).
3.
Die staatsrechtliche Beschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.
Dem Verfahrensausgang entsprechend hat die Beschwerdeführerin die bundesgerichtlichen Kosten zu tragen (Art. 156 Abs. 1 i.V.m. Art. 153 und 153a OG). Es ist keine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 159 Abs. 2 OG analog).

Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird der Beschwerdeführerin auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, dem Regierungsrat und dem Obergericht des Kantons Schaffhausen schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 18. November 2004
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Der Gerichtsschreiber: