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2P.163/2003
2A.284/2003 /bom

Sentenza del 30 gennaio 2004
II Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Wurzburger, presidente,
Hungerbühler, Müller,
cancelliere Bianchi.

Parti
Ordine degli avvocati del Cantone Ticino,
ricorrente, patrocinato dall'avv. Filippo Gianoni,

contro

X.________,
patrocinato dall'avv. Manuela Rainoldi,
Camera per l'avvocatura e il notariato del Tribunale
d'appello del Cantone Ticino, Palazzo di Giustizia,
via Pretorio 16, 6901 Lugano.

Oggetto
sospensione cautelare dall'esercizio dell'avvocatura,

ricorso di diritto amministrativo e ricorso di diritto pubblico contro la decisione del 13 maggio 2003 della Camera
per l'avvocatura e il notariato del Tribunale d'appello
del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
Il 5 ottobre 2001 la Camera per l'avvocatura e il notariato del Tribunale d'appello del Cantone Ticino ha aperto un procedimento di sospensione cautelare dall'esercizio dell'avvocatura nei confronti dell'avv. X.________, contro il quale era stata promossa l'accusa di amministrazione infedele aggravata. Il 9 ottobre seguente l'interessato ha rinunciato volontariamente all'attività forense, rendendo privo d'oggetto tale procedimento.
B.
Il 18 novembre 2002 l'avv. X.________ ha presentato alla Camera per l'avvocatura e il notariato una domanda di revoca dell'autosospensione e di iscrizione nel registro cantonale degli avvocati. L'istanza è stata respinta il 14 gennaio 2003. Contro questa decisione egli si è aggravato sia alla stessa Camera per l'avvocatura e il notariato, il 3 febbraio 2003, sia al Tribunale federale, con ricorso di diritto amministrativo, il 17 febbraio successivo (inc. 2A.66/2003).

L'11 marzo 2003 la Camera per l'avvocatura e il notariato ha accolto l'impugnativa, iscrivendo l'interessato nel registro cantonale degli avvocati. Il medesimo giorno, la stessa autorità gli ha comunicato l'apertura di un nuovo procedimento di sospensione cautelare dall'esercizio della professione. Anche contro questa decisione l'avv. X.________ ha interposto ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale, il 24 marzo 2003 (inc. 2A.121/2003).
C.
Con sentenza del 9 aprile 2003, il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile il gravame rivolto contro l'apertura del procedimento di sospensione cautelare, siccome diretto contro una decisione incidentale insuscettibile di cagionare pregiudizi irreparabili. Il 22 aprile seguente ha pronunciato l'inammissibilità anche dell'altra impugnativa, per mancato esaurimento dei rimedi di diritto cantonale.
D.
Il 13 maggio 2003 la Camera per l'avvocatura e il notariato ha abbandonato il procedimento di sospensione cautelare dall'esercizio dell'avvocatura aperto l'11 marzo 2003 nei confronti dell'avv. X.________.
E.
Il 12 giugno 2003 l'Ordine degli avvocati del Cantone Ticino ha inoltrato davanti al Tribunale federale, in un unico atto, un ricorso di diritto amministrativo e un ricorso di diritto pubblico, con cui chiede l'annullamento della decisione resa dalla Corte cantonale e, in relazione al ricorso di diritto amministrativo, il rinvio degli atti alla stessa affinché dia seguito alla procedura di sospensione cautelare dall'esercizio dell'avvocatura. In sostanza, nell'ambito di quest'ultimo rimedio, l'insorgente ritiene che la pronuncia impugnata si fondi su un'interpretazione errata dei disposti di diritto federale applicabili e violi chiare norme cantonali di competenza. Con il ricorso di diritto pubblico lamenta la violazione degli art. 9 e 47 Cost.

Chiamato ad esprimersi, l'avv. X.________ ha postulato, in via principale, che i gravami vengano dichiarati irricevibili e, in via subordinata, che vengano respinti. Anche l'Ufficio federale di giustizia, Divisione progetti e metodologia legislativi, si è pronunciato per l'irricevibilità delle impugnative. La Camera per l'avvocatura e il notariato non ha per contro formulato osservazioni.
F.
Il 23 ottobre 2003 l'avv. X.________ ha chiesto di poter produrre nuovi mezzi di prova, segnatamente la decisione 25 settembre 2003 con cui la Commissione di disciplina dell'Ordine degli avvocati ha rinunciato a sospenderlo a titolo cautelare dall'esercizio dell'avvocatura.

Diritto:
1.
I gravami sono proposti dal medesimo ricorrente con un unico allegato, sono diretti contro la stessa sentenza e si riferiscono all'identico complesso di fatti. Si giustifica pertanto di congiungerli per l'istruttoria e il giudizio (DTF 123 V 214 consid. 1; 122 II 367 consid. 1a).
2.
Il Tribunale federale si pronuncia d'ufficio e con pieno potere d'esame sull'ammissibilità dei gravami che gli sono sottoposti (DTF 129 I 337 consid. 1; 129 II 453 consid. 2, 225 consid. 1).
2.1 I nuovi elementi probatori che il resistente pretende di versare agli atti si riferiscono a fatti sopravvenuti posteriormente al giudizio impugnato, reso da un'autorità giudiziaria di ultima istanza cantonale. Secondo la prassi, in queste circostanze, tali mezzi di prova non possono venir presi in considerazione né nell'ambito di un ricorso di diritto amministrativo, né nel contesto di un ricorso di diritto pubblico (DTF 128 II 145 consid. 1.2.1; 120 Ia 126 consid. 3b; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, n. 943; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, p. 370).
2.2 Quando, come in concreto, il ricorrente agisce simultaneamente attraverso la via del ricorso di diritto amministrativo e quella del ricorso di diritto pubblico - ciò che è possibile anche con un unico allegato (DTF 129 I 337 consid. 1.1; 128 II 13 consid. 1a) - in base alla regola della sussidiarietà di quest'ultimo rimedio (cfr. art. 84 cpv. 2 OG), occorre esaminare in primo luogo l'ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (DTF 129 I 337 consid. 1.1; 128 I 46 consid. 1a; 128 II 67 consid. 1).
2.3 Conformemente agli art. 97 cpv. 1 e 98 lett. g OG, in relazione con l'art. 5 PA, il ricorso di diritto amministrativo è dato, tra l'altro, contro le decisioni delle autorità cantonali di ultima istanza fondate sul diritto pubblico federale - o che avrebbero dovuto esserlo - sempre che non sia realizzata nessuna delle eccezioni previste dagli art. 99 a 102 OG o dalla legislazione che regola la materia del contendere. Con tale rimedio possono inoltre essere deferite al Tribunale federale anche le decisioni fondate sul diritto cantonale non autonomo di esecuzione del diritto federale, così come quelle fondate su altro diritto cantonale, che sono in un rapporto di connessione sufficientemente stretto con le questioni di diritto federale (DTF 128 II 56 consid. 1a; 126 II 171 consid. 1a e rinvii). Per converso, laddove la decisione querelata poggia sul diritto cantonale autonomo che non presenta un simile rapporto di connessione, essa va impugnata mediante ricorso di diritto pubblico (DTF 128 I 46 consid. 1b/aa; 125 II 10 consid. 2a).
2.4 ll 1° giugno e l'8 novembre 2002 sono entrate in vigore la legge federale sulla libera circolazione degli avvocati, del 23 giugno 2000 (LLCA; RS 935.61), rispettivamente la nuova legge ticinese sull'avvocatura, del 16 settembre 2002 (LAvv). La normativa federale garantisce e promuove la libera circolazione degli avvocati ed ha armonizzato alcuni aspetti dell'esercizio dell'attività forense, segnatamente le regole professionali e la sorveglianza disciplinare (Messaggio del Consiglio federale del 28 aprile 1999 concernente la legge federale sulla libera circolazione degli avvocati, in: FF 1999 pag. 4983 e segg., in part. pag. 5010). Pertanto, in materia di sanzioni disciplinari, le decisioni dell'ultima istanza cantonale sono ora di principio impugnabili al Tribunale federale mediante ricorso di diritto amministrativo (DTF 129 II 297 consid. 1.1; Messaggio cit., FF 1999 pag. 5024). Questo rimedio è in particolare proponibile, tra l'altro, contro i provvedimenti disciplinari di sospensione dall'esercizio dell'avvocatura, siano essi adottati anche solo a titolo cautelare, giusta l'art. 17 cpv. 3 LLCA (sentenza 2A.418/2002 del 4 dicembre 2002, consid. 1.3; in relazione al qui resistente: sentenza 2A.121/2003 del 9 aprile 2003, consid. 3.2).

La LLCA non ha comunque inteso sostituire integralmente le legislazioni cantonali, che permangono necessarie (Messaggio cit., FF 1999 pag. 5010) e regolamentano ancora in modo autonomo determinate questioni, come, ad esempio, gli esami di capacità, l'organizzazione dell'ordine professionale o gli aspetti procedurali (a questo riguardo, cfr. art. 34 cpv. 1 LLCA). Di conseguenza il rimedio esperibile rimane il ricorso di diritto pubblico laddove, nel contesto dell'ordinamento sull'avvocatura, vengono impugnate decisioni fondate sul diritto cantonale autonomo (sentenza 2P.79/2003 del 4 luglio 2003, consid. 1.2).
2.5 Nelle concrete evenienze, oggetto delle impugnative è la decisione con cui il 13 maggio 2003 la Camera per l'avvocatura e il notariato ha risolto di abbandonare il procedimento di sospensione cautelare dall'esercizio dell'avvocatura aperto nei confronti dell'avv. X.________. In sostanza, la Corte cantonale ha ritenuto che, in virtù della LLCA, simili provvedimenti possano venir adottati solamente nell'ambito di una procedura disciplinare. Competente al riguardo, in prima istanza, sarebbe pertanto la Commissione di disciplina dell'Ordine degli avvocati del Cantone Ticino, giusta l'art. 40 cpv. 4 LAvv. Secondo i giudici ticinesi, il diritto federale non lascerebbe più alcuno spazio per una sospensione di tipo amministrativo, pronunciata dalla Camera per l'avvocatura e il notariato nei confronti di avvocati soggetti a procedimenti penali, secondo l'art. 40 cpv. 1 LAvv; quest'ultimo disposto sarebbe quindi incompatibile con la LLCA.
2.6 Dal momento che il giudizio contestato si riferisce ad un provvedimento sanzionatorio in relazione all'esercizio dell'attività di avvocato, lo stesso è di per sé impugnabile mediante ricorso di diritto amministrativo. Anche l'Ordine ricorrente condivide, primariamente, questa conclusione. Tuttavia, esso sostiene che tale misura costituisce un provvedimento amministrativo proprio al diritto cantonale, differente dalla sospensione cautelare in ambito disciplinare prevista dalla normativa federale e non escluso dalla stessa. In quest'ottica, sarebbe piuttosto data la via del ricorso di diritto pubblico. Comunque sia, nel caso specifico la questione circa il mezzo di impugnazione, così come, più in generale, il problema della compatibilità del regime cantonale con i disposti di diritto federale, possono invero rimanere indecisi. In effetti, in entrambe le ipotesi i gravami risultano, per i motivi esposti qui appresso, inammissibili.
3.
3.1 In riferimento al ricorso di diritto amministrativo, l'art. 106 cpv. 1 OG prescrive che lo stesso deve essere depositato presso il Tribunale federale entro trenta giorni o, se si tratta di un ricorso contro una decisione incidentale, entro dieci giorni dalla notificazione della decisione. Per prassi costante, sono incidentali le decisioni che non pongono fine alla lite, fatta salva un'eventuale impugnativa dinanzi ad autorità superiori di giudizio, ma che rappresentano unicamente una tappa verso l'emanazione di un giudizio finale; le stesse possono avere per oggetto una questione formale oppure un aspetto materiale, giudicati anteriormente alla decisione finale (DTF 129 III 107 consid. 1.2.1; 129 I 313 consid. 3.2; 128 I 215 consid. 2).
3.2 In concreto, la Camera per l'avvocatura e il notariato non si è determinata in via definitiva sulla sospensione del resistente dall'esercizio dell'avvocatura in ragione del procedimento penale promosso nei suoi confronti. Ha per contro unicamente statuito di non adottare misure provvisionali, riservando peraltro, in proposito, la decisione della Commissione di disciplina dell'Ordine degli avvocati ticinese. Il giudizio sulla sospensione dall'attività forense a titolo cautelare è chiaramente una decisione incidentale (sentenza 2A.418/2002 del 4 dicembre 2002, consid. 1.3; sentenza 2A.121/2003 del 9 aprile 2003, consid. 3.2). A tale giudizio va evidentemente assimilata, sotto l'aspetto qui considerato, la decisione avversata. Di conseguenza, nella misura in cui la stessa è impugnabile con ricorso di diritto amministrativo, il gravame doveva venir interposto entro dieci giorni dalla sua notificazione, avvenuta il 15 maggio 2003. Il ricorso è stato tuttavia presentato soltanto il 12 giugno seguente. Ne consegue perciò che, da questo profilo, esso risulta irricevibile, siccome tardivo. Tratta questa conclusione, non occorre quindi esaminare l'adempimento degli ulteriori presupposti processuali, segnatamente la questione di sapere se l'Ordine degli avvocati del Canton Ticino sia legittimato a proporre l'impugnativa, in particolare in forza dei combinati disposti degli art. 103 lett. c OG e 6 cpv. 4 LLCA.
4.
4.1 Per quanto concerne il ricorso di diritto pubblico, il termine per presentare il gravame è di trenta giorni anche a riguardo di decisioni pregiudiziali o incidentali (art. 89 cpv. 1 OG). Di conseguenza, sotto questo aspetto l'impugnativa è ricevibile.
4.2 Il diritto di interporre un ricorso di diritto pubblico spetta ai privati o agli enti collettivi che si trovano lesi nei loro diritti da decreti o decisioni che li riguardano personalmente o che rivestono carattere obbligatorio generale (art. 88 OG). La legittimazione ricorsuale difetta per contro, di principio, allo Stato, nella sua qualità di detentore del pubblico imperio, così come alle corporazioni e agli istituti di diritto pubblico che perseguono scopi di interesse generale e adempiono compiti pubblici. In effetti, gli enti pubblici non sono titolari dei diritti costituzionali, che sono invece riconosciuti proprio per tutelare i privati contro di essi. Un'eccezione si realizza tuttavia quando l'ente pubblico non agisce in quanto titolare di pubblico imperio, ma alla stregua di un privato ed è toccato da un provvedimento in maniera analoga a quella di un qualsiasi cittadino, ad esempio come proprietario di beni soggetti ad imposte o tasse (DTF 129 I 313 consid. 4.1; 125 I 173 consid. 1b; 123 III 454 consid. 2).
4.3 Secondo il diritto ticinese, l'Ordine cantonale degli avvocati è una corporazione di diritto pubblico formata dagli avvocati iscritti al registro cantonale e che hanno domicilio o studio nel Cantone (art. 19 LAvv). Quale entità a carattere pubblico, esso non risulta quindi titolare, di principio, di diritti costituzionali. Tuttavia, nel caso concreto, esso ricorre piuttosto nella sua qualità di associazione professionale incaricata di tutelare gli interessi privati dei suoi membri, compito espressamente assegnatogli dalla legge (art. 20 cpv. 1 LAvv; sentenza 2P.217/1993 del 7 giugno 1995, consid. 1b/bb, concernente l'Associazione friborghese dei notai). Oltre al caso, pacifico, in cui essa è direttamente colpita dalla decisione contestata, un'associazione dispone della necessaria legittimazione se la potestà ricorsuale a tutela dei diritti invocati compete ai singoli membri, se la maggioranza o molti di essi sono toccati dall'atto impugnato e se gli statuti le affidano la difesa degli interessi comuni (DTF 129 I 113 consid. 1.6; 125 I 369 consid. 1a; 123 I 221 consid. 2; sentenza 1P.28/2000 del 15 giugno 2000, consid. 1b, concernente l'Ordine degli avvocati del Canton Neuchâtel). Occorre quindi, in particolare, che i membri dell'associazione siano lesi dal provvedimento avversato nei loro interessi personali e giuridicamente protetti, ai sensi dell'art. 88 OG. Per converso, il ricorso di diritto pubblico non può essere impiegato per difendere meri interessi pubblici o di fatto (DTF 129 II 297 consid. 2.1; 126 I 43 consid. 1a; 125 II 440 consid. 1c).
4.4 La sorveglianza disciplinare è destinata a tutelare, per sua stessa natura, l'interesse pubblico, nel caso specifico all'esercizio irreprensibile dell'avvocatura, e non interessi meramente privati. La procedura ha per scopo di sanzionare gli avvocati che contravvengono ai propri obblighi deontologici o professionali e non di sopprimere eventuali pregiudizi subiti da terzi, in particolare altri professionisti del settore, in relazione al comportamento criticato. Ne deriva che, secondo consolidata giurisprudenza, né terze persone in genere, ma neppure eventuali denuncianti sono lesi nei loro interessi giuridicamente protetti dall'abbandono del procedimento o dalla rinuncia dell'autorità preposta a dar seguito alla segnalazione. Costoro non sono pertanto legittimati, giusta l'art. 88 OG, a ricorrere contro tali decisioni (DTF 129 II 297 consid. 2.1; 123 II 402 consid. 1b/bb; 119 Ib 241 consid. 1c; 109 Ia 90, 252 consid. 3; sentenza 2P.308/2000 del 5 marzo 2001, in: RDAT II-2001 n. 52, consid. 2c; Messaggio del Consiglio di Stato no. 5215 del 5 marzo 2002 concernente la legge sull'avvocatura e relativo Rapporto del 4 settembre 2002, ad art. 34-42). Dal momento che i suoi membri non potrebbero aggravarsi contro la contestata decisione della Camera per l'avvocatura e il notariato, nemmeno l'Ordine ricorrente, peraltro non toccato direttamente alla stregua di un privato, dispone della potestà ricorsuale in ambito disciplinare. Anche volendo ammettere che, in concreto, il procedimento esuli dal contesto disciplinare, concernendo invece una misura amministrativa indipendente di diritto cantonale, la stessa è comunque rivolta a tutelare interessi generali e non la specifica posizione degli altri avvocati esercitanti nel Cantone Ticino. Perlomeno dal profilo del riconoscimento della potestà ricorsuale, i due tipi di provvedimenti risultano quindi certamente analoghi. In definitiva, anche il ricorso di diritto pubblico si rivela pertanto in ogni caso irricevibile.
5.
5.1 Sulla scorta delle considerazioni che precedono, entrambi i gravami devono essere dichiarati inammissibili.
5.2 Le spese processuali seguono la soccombenza (art. 153 cpv. 1, 153a e 156 cpv. 1 OG). All'avv. X.________, che si è fatto assistere da un legale, va riconosciuta un'indennità per ripetibili della sede federale (art. 159 cpv. 1 OG).
Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:

1.
Le cause 2A.284/2003 e 2P.163/2003 sono congiunte.
2.
I ricorsi sono inammissibili.
3.
La tassa di giustizia unica di fr. 3'000.-- è posta a carico del ricorrente, il quale rifonderà all'avv. X.________ un'indennità di fr. 2'000.-- a titolo di ripetibili della sede federale.
4.
Comunicazione ai patrocinatori delle parti, alla Camera per l'avvocatura e il notariato del Tribunale d'appello del Cantone Ticino nonché al Dipartimento federale di giustizia e polizia.

Losanna, 30 gennaio 2004
In nome della II Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere: