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2P.226/2004•Wage-continuation dispute must be brought by appeal, not action
2P.226/2004Federal Supreme Court / Public Law Division IIJan 14, 2005Dismissed
Extracted by Omnilex
The employee sought salary continuation beyond 31 March 2004 after dismissal and immediate release from duties. The Zurich Administrative Court refused to hear his action, holding that the dispute had to be pursued by appeal against a decision. The Federal Court held that the constitutional complaint was only admissible as a request to annul the cantonal decision and rejected the claim of formal denial of justice. It found no arbitrariness in the cantonal court’s view that the claim route was subsidiary and that the public-law employer’s decision-making competence meant a decision could be requested. The complaint was dismissed, and the appellant was ordered to pay court costs.
Art. 84 ff., 88, 90 Abs. 1 lit. b and 156 OG; § 79 VRG/ZH; Art. 71 and 74 personal statute: distinction between action and appeal in public-law employment disputes; a cantonal court does not act arbitrarily when it requires claims arising from a public-law employment relationship to be pursued by the appeal route rather than by action, if the applicable regime makes the action subsidiary and the body concerned has decision-making competence. The mere fact that no formal decision has yet been issued does not automatically open the action route; rather, the decisive question is whether a decision can be demanded. A constitutional complaint is cassatory in nature and requires clear, substantiated allegations of constitutional violation (consid. 1–2).
{T 0/2}
2P.226/2004 /ast
Urteil vom 14. Januar 2005
II. Öffentlichrechtliche Abteilung
Besetzung
Bundesrichter Merkli, Präsident,
Bundesrichter Betschart, Ersatzrichter Rohner,
Gerichtsschreiberin Diarra.
Parteien
X.________,
Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Alexander Lecki,
gegen
Zweckverband A.________,
Beschwerdegegner, vertreten durch Rechtskonsulent
Dr. Benno Schnüriger,
Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, Militärstrasse 36, Postfach, 8021 Zürich.
Gegenstand
Art. 29 BV (Lohnfortzahlungspflicht bei Krankheit),
Staatsrechtliche Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, 4. Abteilung,
4. Kammer, vom 7. Juli 2004.
Sachverhalt:
A.
Der Zweckverband A.________ ist Träger des Alterszentrums "B.________". Am 31. März 2003 kündigte die Heimkommission das Arbeitsverhältnis des seit 1. Februar 1990 als Verwaltungsleiter des Zentrums amtenden X.________ per 30. September 2003 und stellte diesen sofort frei. Gegen diese Kündigung wehrte sich X.________ mit den ihm offen stehenden Rechtsmitteln; zuletzt mit staatsrechtlicher Beschwerde (Parallelverfahren 1P.208/2004).
B.
Zwischen den Parteien entstand Uneinigkeit bezüglich der Frage, inwieweit X.________ über den 31. März 2004 hinaus einen Anspruch auf Lohnfortzahlung habe. Am 28. Mai 2004 erhob X.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Klage auf Feststellung, dass der Kläger zufolge Krankheit über den 31. März 2004 hinaus einen Anspruch auf Lohnfortzahlung habe, und auf Ausrichtung des Gehalts, je nach Krankheitsgrad und unter Berücksichtigung der verbleibenden Arbeitsfähigkeit, bis zum Ablauf einer gültigen Kündigungsfrist.
Das Verwaltungsgericht trat auf die Klage mit Beschluss vom 7. Juli 2004 nicht ein; es erwog, dass entsprechende Forderungen nicht auf dem Klage-, sondern auf dem Beschwerdeweg geltend zu machen seien.
C.
X.________ führt staatsrechtliche Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung mit dem Rechtsbegehren, den verwaltungsgerichtlichen Entscheid aufzuheben und das Verwaltungsgericht anzuweisen, auf die "Beschwerde" einzutreten.
D.
Das Verwaltungsgericht beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der Beschwerdegegner verzichtet auf Vernehmlassung.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid, der sich ausschliesslich auf kantonales Recht stützt. Die behauptete Rechtsverletzung kann nicht sonst wie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder bei einer anderen Bundesbehörde gerügt werden. Der Beschwerdeführer ist in rechtlich geschützten Interessen berührt und damit zur Beschwerdeerhebung berechtigt. Die staatsrechtliche Beschwerde erweist sich daher grundsätzlich als zulässig (Art. 84, Art. 86 und Art. 88 OG).
1.2 Die staatsrechtliche Beschwerde ist, von hier nicht gegebenen Ausnahmen abgesehen, rein kassatorischer Natur (BGE 129 I 173 E. 1.5 S. 176; 127 II 1 E. 2c S. 5). Die Rückweisung der Angelegenheit zu neuer Entscheidung ist im Falle der Gutheissung der Beschwerde daher selbstverständlich und ein entsprechender Antrag überflüssig (BGE 112 Ia 353 E. 3c/bb S. 354 f.). Soweit der Beschwerdeführer mehr beantragt als die Aufhebung des angefochtenen Entscheids, kann deshalb auf die Beschwerde nicht eingetreten werden.
1.3 Nach Art. 90 Abs. 1 lit. b OG muss eine staatsrechtliche Beschwerde die wesentlichen Tatsachen und eine kurz gefasste Darstellung darüber enthalten, welche verfassungsmässigen Rechte bzw. welche Rechtssätze und inwiefern sie durch den angefochtenen Entscheid verletzt worden sind. Im staatsrechtlichen Beschwerdeverfahren prüft das Bundesgericht nur klar und detailliert erhobene Rügen. Auf ungenügend begründete Rügen und rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid tritt es nicht ein (BGE 125 I 492 E. 1b S. 495; 129 I 173 E. 3.1 S. 178, je mit Hinweisen).
2.
2.1 Der Beschwerdeführer und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich stimmen darin überein, dass auf das Arbeitsverhältnis des Beschwerdeführers das Personalstatut des Alterszentrums "B.________" anwendbar ist. Wie das Verwaltungsgericht darlegt und der Beschwerdeführer nicht bestreitet, gelten nach Art. 74 Abs. 1 dieses Statuts auch für vor dessen In-Kraft-Treten eingegangene Arbeitsverhältnisse die Bestimmungen dieses Statuts. Gemäss Art. 71 des Personalstatuts richtet sich der Weiterzug personalrechtlicher Entscheidungen durch das Personal nach dem Zürcher Gesetz vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG). Nach § 79 VRG beurteilt das Verwaltungsgericht vermögensrechtliche Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, soweit nicht das Beschwerde- oder Disziplinarrekursverfahren offen steht. Der Klageweg ist danach subsidiär. Nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 6 lit. c der Statuten des Zweckverbandes A.________ in Seuzach kann gegen "Beschlüsse und Verfügungen" der Heimkommission Rekurs an den Bezirksrat Winterthur erhoben werden, soweit nicht der gerichtliche Weg vorgeschrieben ist. Letzteren sieht Art. 31 der Statuten für Streitigkeiten zwischen den Gemeinden und dem Zweckverband sowie von Gemeinden unter sich vor. Das Verwaltungsgericht folgert daraus, dass auch die vorliegend strittige Frage erstinstanzlich durch Verfügung und gegebenenfalls auf dem Beschwerdeweg gegen diese Verfügung zu entscheiden ist.
2.2 Dieser Darstellung der Rechtslage, die im Übrigen der Praxis des Verwaltungsgerichts entspricht (vgl. Entscheid PK.2002.00003 vom 14. August 2002) und auch von der - soweit ersichtlich herrschenden - Lehre geteilt wird (Kölz/Bosshart/Röhl, VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, N. 1 ff. zu § 79; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, in: ZBl 99/1998 S. 194 ff., 216; ders., Das neue Personalrecht - eine Herausforderung für die Zürcher Gemeinden, in: ZBl 102/2001 S. 561 ff., 566 f.), tritt der Beschwerdeführer nicht entgegen. Er macht nur geltend, im vorliegenden Fall habe der Beschwerdegegner gar keine Verfügung erlassen, sondern lediglich mitgeteilt, dass ab dem 31. März 2004 sämtliche Leistungen des Arbeitgebers eingestellt würden, und am 17. Mai 2004 erneut in einem einfachen Schreiben festgehalten, dass er keine (weitere) Lohnfortzahlungspflicht anerkenne. Er folgert daraus, dass mangels einer beschwerdefähigen Verfügung der Klageweg zulässig sei und das Nichteintreten auf die Klage formelle Rechtsverweigerung bedeute.
2.3 Die Frage, ob ein bestimmter Anspruch auf dem Klage- oder auf dem Beschwerdeweg geltend zu machen ist, betrifft die Auslegung des kantonalen Gesetzesrechts, die das Bundesgericht nur unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür prüft (BGE 125 I 417 E. 4c S. 423 mit Hinweis). Die Rüge der formellen Rechtsverweigerung hat insoweit keine selbstständige Bedeutung.
2.4 Der Beschwerdeführer setzt sich mit der rechtlichen Argumentation des Verwaltungsgerichts kaum in einer dem Art. 90 Abs. 1 lit. OG genügenden Weise auseinander. Aus dem Umstand, dass der Beschwerdegegner (noch) keine Verfügung erlassen hat, folgt nicht ohne weiteres, dass statt des Anfechtungsweges der Klageweg offen steht. Massgebend ist vielmehr, ob dem fraglichen öffentlich-rechtlichen Rechtsträger Verfügungskompetenz in der Sache zusteht (Kölz/ Bosshart/Röhl, a.a.O., N. 2 zu § 79). Aus den bereits dargelegten Gründen hat das Verwaltungsgericht in nachvollziehbarer Weise gefolgert, dass in Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis der Klageweg entfällt und somit der Anfechtungsweg gegeben ist. Demzufolge ist anzunehmen, dass in solchen Fällen die Möglichkeit besteht, eine Verfügung zu verlangen. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was diese Erwägungen als willkürlich erscheinen liesse.
3.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet, soweit darauf eingetreten werden kann. Bei diesem Verfahrensausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (Art. 156 OG). Mangels Stellungnahme des Beschwerdegegners besteht kein Anlass, eine Parteientschädigung zuzusprechen.
Demnach erkennt das Bundesgericht:
1.
Die staatsrechtliche Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die Gerichtsgebühr von Fr. 2'000.-- wird dem Beschwerdeführer auferlegt.
3.
Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich, 4. Abteilung, 4. Kammer, schriftlich mitgeteilt.
Lausanne, 14. Januar 2005
Im Namen der II. öffentlichrechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts
Der Präsident: Die Gerichtsschreiberin:
Extracted by Omnilex
Whether the constitutional complaint was admissible beyond a request for annulment only
The complaint was admissible only to the extent it sought annulment; any broader request was inadmissible because the remedy is purely cassatory.
In constitutional complaints, the Federal Court may only annul the challenged decision; a remittal is implicit and need not be separately requested.
Whether the wage-continuation claim had to be brought by action or by appeal against a decision
The cantonal court did not act arbitrarily in holding that the dispute had to be pursued via the appeal route, not by action.
Under the applicable personal statute and § 79 VRG, actions are subsidiary in monetary employment disputes of public-law bodies; the relevant body had decision-making competence, so the challenge route was available and a claim for issuance of a decision could be pursued.
Whether refusing to hear the action constituted a formal denial of justice
No formal denial of justice was shown.
Because the legal characterization of the remedy depended on cantonal law and the appellant failed to demonstrate arbitrariness in the cantonal court’s reasoning, the refusal to enter into the action was not unconstitutional.
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