Standing in public-law appeal for failure to actAI generated

{T 0/2}
2P.269/2001/svc

Arrêt du 25 avril 2002
IIe Cour de droit public

Les juges fédéraux Wurzburger, président,
Yersin, Merkli,
greffier Addy.

Association Suisse des Thérapeutes de la Psychomotricité,
H.________,
F.________,
V.________,
recourants, tous les quatre représentés par Me Jean-François Dumoulin, avocat, Grand-Chêne 4 et 8, case postale 3648,
1002 Lausanne,

contre

Conseil d'Etat du canton de Vaud, Château cantonal,
1014 Lausanne.

art. 29 et 9 Cst.

(recours de droit public pour déni de justice)

Faits:
A.
Dans une séance du 22 novembre 1995, le Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) a décidé de charger la Commission d'évaluation des fonctions (ci-après: la Commission) de se déterminer au sujet de la fonction de thérapeute de la psychomotricité. Cette décision faisait suite à une proposition du 17 novembre 1995 émanant du Département de la prévoyance sociale et des assurances, Service de l'enseignement spécialisé (ci-après: le Département), qui constatait que la fonction de thérapeute de la psychomotricité, rangée depuis sa création en 1986 en classe de salaire 17-20, par analogie avec le traitement des logopédistes non licenciés, n'avait depuis lors plus été réévaluée, au contraire des fonctions, très proches, de logopédiste et de psychologue.
B.
Par la suite, en dépit des nombreuses démarches entreprises auprès des autorités cantonales compétentes par l'Association suisse des thérapeutes de la psychomotricité, section vaudoise (ci-après: l'Association), la fonction en cause n'a pas été réévaluée par la Commission. Le Département a expliqué ce retard par le fait que la procédure de classification avait été suspendue en raison de la réforme en cours du statut de la fonction publique, en indiquant toutefois que le dossier serait traité dès que la Commission pourrait reprendre son activité (cf. lettres des 25 mars et 10 octobre 1997). Egalement interpellé, le Service du personnel de l'Etat de Vaud (ci-après: le Service du personnel) a précisé qu'un projet global de nouvelle évaluation des fonctions était prévu au sein de l'administration cantonale; or, la fonction de thérapeute de la psychomotricité serait englobée dans ce projet, pour lequel un calendrier serait prochainement établi par le Conseil d'Etat (lettre du 1er mars 2000).

Après un échange de correspondances, le Service du personnel a finalement informé l'Association que le Conseil d'Etat avait décidé, en juin 2001, de ne pas procéder à la réévaluation de certaines fonctions qui, comme celle de thérapeute de la psychomotricité, ne l'avaient pas été depuis plusieurs années, ceci afin de poursuivre le projet "Description des emplois et classification des fonctions" destiné à établir une nouvelle grille des fonctions à l'Etat de Vaud; un réexamen ultérieur de la situation n'était toutefois pas exclu, mais aucune garantie ne pouvait être donnée à ce sujet (lettre du Service du personnel du 3 octobre 2001).
C.
Dans un recours de droit public formé en commun, l'Association ainsi que H.________, F.________ et V.________, qui travaillent tous trois en qualité de thérapeutes de la motricité, la première au service de l'Etat de Vaud depuis le 1er septembre 2001, les deux autres pour le compte de fondations du "secteur para-public", demandent au Tribunal fédéral d'ordonner au Conseil d'Etat de mettre en oeuvre sa décision du 22 novembre 1995 et de charger la Commission "de se déterminer quant à (leur) fonction". Ils invoquent la violation du principe de la célérité, du droit à la protection de la bonne foi ainsi que de l'interdiction du comportement contradictoire.

Le Conseil d'Etat conclut principalement à l'irrecevabilité du recours et, à titre subsidiaire, à son rejet.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 IV 148 consid. 1a p. 151; 127 I 92 consid. 1 p. 93; 127 II 198 consid. 2 p. 201 et les références).
2.
Recevable contre une décision ou un arrêté cantonal pour violation des droits constitutionnels des citoyens (art. 84 al. 1 lettre a OJ), le recours de droit public au Tribunal fédéral ne peut tendre, en règle générale, qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 127 II 1 consid. 2c p. 5; 126 III 534 consid. 1c p. 536; 126 II 377 consid. 8c p. 395 et la jurisprudence citée). Toutefois, le Tribunal fédéral admet qu'il peut formellement obliger une autorité cantonale à rendre une décision en cas de déni de justice, c'est-à-dire lorsqu'une telle autorité refuse de statuer ou reporte outre mesure sa décision (Philippe Gerber, La nature cassatoire du recours de droit public, thèse Genève 1997, p. 238 et les références).

Est de ce chef recevable, sans que cela ne préjuge de son bien-fondé, la conclusion des recourants tendant à ce que le Tribunal fédéral ordonne au Conseil d'Etat de mettre en oeuvre sa décision du 22 novembre 1995.
3.
3.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés. Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général, ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait, est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44; cf. également ATF 126 I 81 consid. 3b p. 85). Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique, pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 123 I 41 consid. 5b p. 42-43; 122 I 44 consid. 2b et 3b/bb p. 45-47; 121 I 267 consid. 2 p. 268-269 et les références citées).

En outre, une association qui n'est pas elle-même directement touchée par l'acte entrepris peut également agir par la voie du recours de droit public en vue de sauvegarder les intérêts de ses membres lorsqu'elle a la personnalité juridique et que la défense des intérêts de ceux-ci figure parmi ses buts statutaires. Ses membres doivent toutefois être personnellement touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 125 I 369 consid. 1a p. 372; 124 I 145 consid. 1c p. 149; 123 I 221 consid. I/2 p. 224-225 et les références citées).
3.2 En l'espèce, les recourants ne se prévalent d'aucune disposition légale de droit cantonal qui leur conférerait le droit d'exiger du Conseil d'Etat qu'il reclasse la fonction de thérapeute de la psychomotricité ou même seulement qu'il charge la Commission d'évaluer cette fonction.

On ne voit d'ailleurs pas qu'un tel droit existe dans la législation cantonale, la loi vaudoise du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions publiques cantonales prévoyant seulement que le Conseil d'Etat classe les fonctions - ce qu'il a fait, en 1986, pour la fonction de thérapeute de la psychomotricité - en tenant compte, en particulier, de la nature et de l'étendue des attributions, des responsabilités qu'elles impliquent et des connaissances qu'elles supposent (cf. art. 50 al. 1 et 2 de la loi cantonale précitée).
3.3 Le droit à la protection de la bonne foi invoqué par les recourants peut constituer, à l'instar des violations de droits de procédure équivalant à un déni de justice formel, une garantie constitutionnelle spécifique propre à ouvrir la voie du recours de droit public (cf. Walter Kälin, Das Verfahren der Staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, p. 245 et les références citées). Garanti à l'art. 9 Cst., ce droit présuppose toutefois que l'administration ait, dans une situation concrète et individuelle, fait une promesse ou adopté un comportement de nature à éveiller, chez l'administré, une attente ou une espérance légitime et que, sur la foi de cette promesse ou en raison de cette attente ou espérance légitime, l'administré ait ensuite pris des dispositions préjudiciables à ses intérêts (cf. ATF 127 I 31 consid. 3a p. 36; 126 II 377 consid. 3a p. 387; 124 II 265 consid. 4a p. 269 s. et les références citées).
3.3.1 En l'espèce, il est douteux qu'en décidant, le 22 novembre 1995, de charger la Commission d'examiner la fonction de thérapeute de la psychomotricité, le Conseil d'Etat soit intervenu, à l'égard des recourants, dans une situation concrète et individuelle. Acte administratif à usage purement interne, cette décision ne leur était en effet pas directement destinée; les recourants n'en ont d'ailleurs appris l'existence que vers le mois de mars 1997, soit près d'une année et demie plus tard, comme l'atteste la lettre de l'Association du 17 mars 1997 au Département (cf. ATF 125 I 267 consid. 4c p. 274 s.)
Quoi qu'il en soit, lorsque le Conseil d'Etat a pris sa décision, H.________ n'était pas encore au service de l'Etat de Vaud, n'ayant été engagée que le 1er septembre 2001; elle ne saurait donc prétendre que cette décision aurait été prise, à son égard, dans une situation concrète et individuelle, et encore moins qu'elle l'aurait, d'une manière ou d'une autre, décidée à des actes préjudiciables à ses intérêts. Il n'en va pas différemment pour les deux autres recourants, F.________ et V.________: employés, selon leurs propres termes, par des fondations du "secteur para-public" depuis une date indéterminée, ils ne sont pas directement concernés par la décision du Conseil d'Etat, du moins pas dans une mesure qui ferait apparaître cette décision, en ce qui les concerne, comme un acte de caractère individuel et concret; à cet égard, le fait que leur traitement soit, pour partie, déterminé par référence à l'échelle des traitements des fonctions publiques cantonales (cf. ch. 241.1, pièce X), ne suffit pas pour les placer, vis-à-vis du Conseil d'Etat, dans un rapport de droit administratif qui serait générateur de droits et d'obligations.

Quant à l'Association, bien que ses statuts poursuivent notamment pour objectif la défense des intérêts économiques et professionnels de ses membres (cf. art. 2 lettre a des statuts du 1er janvier 1996), elle ne démontre pas que la majorité de ceux-ci ou du moins un grand nombre seraient personnellement touchés par la prétendue violation du droit à la protection de la bonne foi, l'intimée ayant du reste prétendu, sans être contestée, que seule une personne était employée par l'Etat de Vaud en qualité de thérapeute de la psychomotricité.
3.3.2 Au demeurant, la décision du 22 novembre 1995 est par trop imprécise et indéterminée pour qu'elle soit de nature à engager le Conseil d'Etat à l'égard des recourants. Non seulement, en effet, elle ne mentionne aucune date butoir pour l'attribution du mandat dévolu à la Commission et pour sa réalisation, mais encore, elle ne contient aucun engagement au sujet d'un éventuel reclassement de la fonction de thérapeute de la psychomotricité; indépendamment du résultat de la procédure d'évaluation et des conclusions de la Commission, le Conseil d'Etat était donc libre - et le reste encore - quant à la décision de procéder, ou non, à un reclassement de la fonction en cause et, le cas échéant, quant aux modalités d'un tel reclassement. En l'absence d'engagement de sa part, le choix que le Conseil d'Etat a finalement fait, en juin 2001, de ne pas réévaluer, du moins dans l'immédiat, la fonction de thérapeute de la psychomotricité ainsi que d'autres fonctions, n'est ainsi pas de nature à trahir la confiance des recourants, même si ce choix intervient sans qu'un mandat d'évaluation n'ait été confié et mené à bien par la Commission.

En d'autres termes, les recourants ne pouvaient raisonnablement pas voir, dans la décision du 22 novembre 1995 ou les prises de position ultérieures du Conseil d'Etat, l'engagement ou la promesse que leur fonction serait réévaluée; ils pouvaient tout au plus interpréter ces manifestations comme une simple déclaration d'intention dont ils ne sauraient toutefois tirer avantage sous l'angle du droit à la protection de la bonne foi (pour comp. ATF 123 II 385 consid. 10 p. 400 s.; voir aussi Walter Kälin, loc. cit., p. 129 s. et les nombreux exemples de décisions cantonales dépourvues de force obligatoire et donc non attaquables sous l'angle de l'art. 84 OJ: de telles décisions, parce qu'elles ne lient pas les autorités cantonales, ne sont également pas propres à inspirer un sentiment légitime de confiance digne d'être protégé).
3.3.3 En toute hypothèse, même s'il fallait admettre que la décision du Conseil d'Etat - et, plus largement, la position qu'il a adoptée postérieurement à cette décision au travers de ses échanges de correspondances - était propre à susciter, chez les recourants, l'espérance que leur fonction serait examinée par la Commission puis reclassée, on peine à voir quelles dispositions préjudiciables à leurs intérêts les intéressés auraient prises dans l'attente de cette procédure. A cet égard, l'argument selon lequel le comportement du Conseil d'Etat les aurait incités à renoncer à exiger par la voie judiciaire les "réajustements financiers auxquels (ils) ont droit", ne convainc pas. En effet, à aucun moment le Conseil d'Etat ne les a dissuadés, à proprement parler, de saisir la justice pour faire valoir d'éventuels droits, de sorte que cette prétendue renonciation procède, en réalité, de leur seule volonté. D'ailleurs, bien qu'ils soient à ce jour clairement informés du fait que leur fonction ne sera pas évaluée - ni même reclassée - dans un proche avenir, ils n'ont entrepris aucune démarche judiciaire en vue d'obtenir la réparation financière du dommage qu'ils prétendent avoir subi; cela suffit, si besoin était, à démontrer que leur inaction n'est pas imputable au comportement du Conseil d'Etat.

Par conséquent, les recourants ne peuvent exciper du droit à la protection de la bonne foi un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ.
3.4 Les autres droits constitutionnels invoqués par les recourants ne leur sont pas d'un plus grand secours. Tel qu'allégué, le reproche selon lequel l'Etat de Vaud aurait eu un comportement contradictoire se confond en effet avec le principe du droit à la protection de la bonne foi. Quant à la prétendue violation du principe de la célérité (cf. art. 29 al. 1 Cst.), elle ne peut être invoquée, comme toute violation d'une garantie de procédure, que si celui qui s'en prévaut avait la qualité de partie dans la procédure (judiciaire ou administrative) cantonale (cf. ATF 119 Ia 4 consid. 1 p. 5, 119 Ib 305 consid. 3; 118 Ia 234 consid. 1a et les arrêts cités; Walter Kälin, loc. cit., p. 242 s.); or, tel n'est justement pas le cas des recourants, en l'absence de droit de leur part d'obtenir du Conseil d'Etat qu'il confie le mandat d'évaluation de leur fonction à la Commission. Enfin, le moyen tiré de l'inégalité de traitement ne répond pas aux exigences de motivation posées à l'art. 90 OJ (cf. ATF 125 I 71 consid. 1c p. 76 et les arrêts cités).

Vu le défaut d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ, les recourants n'ont pas la qualité pour recourir et le recours doit être déclaré irrecevable.

Succombant, les recourants supporteront les frais de justice (art. 156 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est irrecevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux recourants et au Conseil d'Etat du canton de Vaud.
Lausanne, le 25 avril 2002
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: