Retroactive family allowances denied without retroactive legal basisAI generated

{T 0/2}
2P.43/2005

Arrêt du 23 mai 2005
IIe Cour de droit public

Composition
MM. et Mme les Juges Merkli, Président,
Hungerbühler, Wurzburger, Yersin
et Meylan, Juge suppléant.
Greffière: Mme Dupraz.

Parties
A.X.________ et B.X.________,
recourants,
représentés par Me Stefano Fabbro, avocat,

contre

Caisse de compensation du canton de Fribourg, impasse de la Colline 1, 1762 Givisiez, intimée,
Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg,
route André-Piller 21, case postale, 1762 Givisiez.

Objet
Art. 9 Cst.: allocations familiales cantonales (rétroactivité),

recours de droit public contre l'arrêt de la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg du 18 novembre 2004.

Faits:
A.
Les époux A.X.________ et B.X.________ ont deux enfants, C.________, né en 1986, apprenti depuis le 1er août 2002 dans l'entreprise Z.________, et D.________, né en 1989, élève du Cycle d'orientation G.________.

L'épouse a travaillé du 11 novembre 1991 au 28 février 2003 en qualité d'adjointe du Chef de service des écoles de la commune de Y.________. Depuis le 1er mars 2003, elle travaille pour le groupe F.________ où elle occupe la fonction de Care Manager sur son site de Y.________, à 80% jusqu'au 30 juin 2003 et à 100% depuis lors.

Quant à l'époux, il travaille depuis le 1er janvier 1995 à l'hôtel E.________ à Berne. Depuis son entrée en fonction, il touche les allocations familiales bernoises pour les deux enfants.

Le 14 novembre 1994, les époux X.________ avaient demandé que ce soit A.X.________ qui perçoive les allocations familiales dans le canton de Fribourg en lieu et place de son mari. Cette requête avait été écartée par la Caisse de compensation du canton de Fribourg (ci-après: la Caisse cantonale) dans une décision du 2 décembre 1994, qui n'a pas été attaquée.
B.
Le 5 août 2003, les époux X.________ ont demandé à la Caisse cantonale de revoir sa décision du 2 décembre 1994. Ils se fondaient en particulier sur un arrêt du Tribunal fédéral du 11 juillet 2003 (ATF 129 I 265). Ils ont demandé que leur fût versée avec effet rétroactif au 1er janvier 1995 la différence entre les allocations fribourgeoises et les allocations bernoises perçues durant cette période et que fussent versées à l'épouse avec effet immédiat les allocations pour les enfants C.________ et D.________.

Le 28 octobre 2003, la Caisse cantonale a déclaré que sa décision du 2 décembre 1994 était passée en force et restait donc valable dans l'immédiat, une nouvelle demande ne pouvant être prise en considération qu'à partir de l'entrée en vigueur, le cas échéant, d'une modification de la loi fribourgeoise du 26 septembre 1990 sur les allocations familiales (ci-après: la loi cantonale ou LAF).
Le 29 décembre 2003, la Caisse cantonale a statué sur la réclamation des époux X.________ contre sa décision du 28 octobre 2003. Elle l'a rejetée en ce qui concernait l'octroi des allocations familiales cantonales fribourgeoises pour la période antérieure à mars 2003. Pour la période débutant en mars 2003, elle a transmis la demande à la Caisse interprofessionnelle CIFA à Fribourg (ci-après: la CIFA), à laquelle est affilié, pour sa partie fribourgeoise, le groupe F.________ qui emploie A.X.________ depuis le 1er mars 2003.
C.
Les époux X.________ ont alors porté leur cause devant la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif). Se fondant sur l'art. 13 al. 2 LAF, ils ont réclamé le paiement d'allocations arriérées pour une période de vingt-quatre mois précédant le dépôt de leur demande, soit du 5 août 2001 au 5 août 2003, ces arriérés correspondant selon eux à la différence entre les allocations familiales et professionnelles fribourgeoises et bernoises, soit 1'580 fr.; ils ont demandé en outre que, dès le 6 août 2003 et jusqu'au moment où ils recevraient les allocations fribourgeoises, la CIFA leur verse la différence entre celles-ci et les allocations bernoises.

Par arrêt du 18 novembre 2004, le Tribunal administratif a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable. Il a relevé que, le 19 janvier 2004, la CIFA avait émis une décision sur le paiement de la différence entre les allocations fribourgeoises et bernoises pour la période allant de juillet à décembre 2003 et que cette décision n'avait pas fait l'objet d'une réclamation; il n'est donc pas entré en matière sur ce point. Pour le surplus, le Tribunal administratif a considéré que les exigences de la sécurité du droit ainsi que le respect du principe d'égalité interdisaient à l'autorité administrative ou à un assureur social de revenir sur une décision négative qui est entrée en force, même si elle s'est fondée sur une disposition déclarée ultérieurement contraire à la Constitution; en outre, une nouvelle jurisprudence ne constituait pas un motif permettant d'exiger d'une autorité administrative ou d'un assureur social qu'il revienne sur une décision entrée en force. Les recourants auraient eu, à l'époque, la possibilité d'attaquer la décision de la Caisse cantonale du 2 décembre 1994, mais ne l'avaient pas fait; ils devaient supporter les conséquences de leur inaction.
D.
Agissant par la voie du recours de droit public, A.X.________ et B.X.________ demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif du 18 novembre 2004. Ils se plaignent d'une violation de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) en relation avec l'art. 13 LAF. Ils requièrent la production du dossier de la cause.

Le Tribunal administratif n'a pas formulé d'observations sur le recours. La Caisse cantonale se réfère à l'arrêt attaqué.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 173 consid. 1 p. 174).
1.1 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309). Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219). La protection contre l'arbitraire inscrite à l'art. 9 Cst. - qui doit être respectée dans toute activité administrative de l'Etat - ne confère pas à elle seule la qualité pour agir au sens de l'art. 88 OJ (ATF 126 I 81 consid. 4 à 6 p. 87 ss; voir aussi ATF 129 I 217 consid. 1.3 p. 222).

Les recourants se plaignent que le Tribunal administratif n'ait pas appliqué une disposition cantonale, l'art. 13 LAF, qui confère des droits à ceux ou celles qui peuvent s'en réclamer, soit les personnes qui seraient habilitées à prétendre à l'octroi d'allocations familiales fribourgeoises ou, s'agissant des personnes salariées, celles dont l'employeur est soumis à la loi cantonale (art. 6 lettre a LAF), c'est-à-dire celles dont l'employeur est une personne physique ou morale ayant un domicile ou un siège, une succursale ou un établissement dans le canton de Fribourg (art. 2 al. 1 LAF). Seule A.X.________ remplit cette condition en l'espèce; il n'y a qu'elle qui soit touchée, par l'arrêt entrepris, dans ses intérêts juridiquement protégés et qui ait, par conséquent, qualité pour former le présent recours. Celui-ci est en revanche irrecevable en tant qu'il émane de B.X.________.
1.2 D'après l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si l'acte attaqué est en tout point conforme au droit et à l'équité; il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle, invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261/262). En outre, dans un recours pour arbitraire, le recourant ne peut se contenter de critiquer l'acte entrepris comme il le ferait dans une procédure d'appel où l'autorité de recours peut revoir librement l'application du droit. II doit préciser en quoi l'acte attaqué serait arbitraire (ATF 128 I 295 consid. 7a p. 312).

On peut se demander si le présent recours remplit les conditions de recevabilité de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Cependant, cette question peut rester ouverte, car le recours n'est de toute façon pas fondé.
2.
La recourante cite comme moyen de preuve la "production d'office du dossier de la cause en possession de l'autorité intimée".

Selon l'art. 93 al. 1 OJ, si le Tribunal fédéral ordonne un échange d'écritures, il communique le recours à l'autorité qui a pris l'arrêté ou la décision attaqués ainsi qu'à la partie adverse et à d'autres intéressés éventuels en leur impartissant un délai suffisant pour répondre et pour produire le dossier. En l'espèce, le Tribunal administratif a envoyé le dossier de la cause dans le délai imparti. La réquisition d'instruction de la recourante est dès lors sans objet.
3.
La recourante reproche au Tribunal administratif d'avoir fait purement et simplement abstraction de l'art. 13 LAF et d'être ainsi tombé dans l'arbitraire.
3.1 Une décision est arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. A cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs objectifs ou en violation d'un droit certain. De plus, pour qu'une décision soit annulée, il ne suffit pas que sa motivation soit insoutenable; encore faut-il que cette décision soit arbitraire dans son résultat. En outre, il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une autre solution - en particulier une autre interprétation de la loi - que celle de l'autorité intimée paraît concevable voire préférable (ATF 129 I 8 consid. 2.1 p. 9; 120 Ia 369 consid. 3a p. 373).
3.2 Selon l'art 13 LAF, demeuré inchangé depuis l'entrée en vigueur de la loi cantonale, le droit de réclamer le paiement des allocations familiales arriérées s'éteint cinq ans après la fin du mois pour lequel elles étaient dues (al. 1 ). Si l'ayant droit présente sa demande plus de vingt-quatre mois après la naissance du droit, les allocations familiales ne sont allouées que pour les vingt-quatre mois précédant le dépôt de la demande; elles sont allouées pour une période antérieure si l'ayant droit ne pouvait pas connaître les faits ouvrant droit à prestations et qu'il présente sa demande dans les douze mois dès le moment où il en a eu connaissance (art 13 al. 2 LAF).

A l'évidence, l'application de cette disposition est subordonnée à l'existence, pour la période concernée, d'un droit à des allocations familiales; c'est en effet la condition qui doit être remplie pour qu'on puisse parler d'arriérés.

Ainsi, le moyen tiré du fait que le Tribunal administratif n'a pas appliqué l'art. 13 LAF en l'espèce ne pourrait éventuellement être fondé que pour autant qu'il soit préalablement établi que la recourante pouvait prétendre, pour la période de vingt-quatre mois précédant sa demande du 5 août 2003, au versement de la différence entre les allocations fribourgeoises et bernoises.
3.2.1 L'art. 8 LAF a pour objet de régler les cas de cumul et de concours de droit. Il dispose que le même enfant ne donne pas droit à plus d'une allocation complète du même genre (art. 8 al. 1 LAF). Il établit en outre un ordre de priorité dans l'hypothèse où plusieurs personnes peuvent prétendre chacune au même genre d'allocations complètes (art. 8 al. 2 LAF).
Dans la version de l'art. 8 al. 2 LAF en vigueur jusqu'au 31 mars 2004, le droit aux allocations familiales était reconnu, par ordre de priorité, au père, lorsque les parents étaient mariés (lettre a), à la personne qui avait la garde de l'enfant, lorsque les parents n'étaient pas mariés ou étaient séparés ou divorcés (lettre b), à la personne qui était détentrice de l'autorité parentale (lettre c) et à la personne qui subvenait en majeure partie à l'entretien de l'enfant (lettre d). Ce texte ne faisait pas de distinction selon que les allocations familiales auxquelles on pouvait prétendre étaient dues en vertu de la seule législation fribourgeoise ou, au contraire, en vertu de cette législation et de celle d'un autre canton.
Dans son arrêt précité du 11 juillet 2003 (ATF 129 I 265), le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 8 al. 2 lettre a LAF - dans sa version initiale - violait l'art. 8 al. 3 Cst., dans la mesure où il instaurait un ordre de priorité privilégiant le père par rapport à la mère (consid. 3, p. 268 ss), et qu'un canton ne pouvait appliquer ses propres dispositions à un concours entre sa propre législation et celle d'un autre canton (consid. 4 p. 271 ss); il a enfin déclaré (consid. 5 p. 274 ss) que ce type de concours intercantonaux pouvait être réglé à satisfaction par une application analogique des règles contenues dans l'annexe II de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (RS 0.142.112.681).

A la suite de cet arrêt, l'art. 8 al. 2 lettre a LAF a subi une modification, entrée en vigueur le 1er avril 2004, en vertu de laquelle figure désormais au premier rang des personnes pouvant prétendre à un même genre d'allocations complètes le "parent désigné par les ayant droit, lorsque les parents sont mariés ou vivent en ménage commun". Depuis le 1er avril 2004 également, l'art. 8 LAF contient en outre un troisième alinéa, nouveau, selon lequel les dispositions "des accords bilatéraux entre la Suisse et l'Union Européenne" sont applicables par analogie, dans les rapports intercantonaux. Par conséquent, dans les rapports intercantonaux, les allocations familiales sont dues selon la législation du lieu où s'exerce l'activité lucrative; si une activité lucrative s'exerce à la fois dans le canton où les enfants sont domiciliés et dans un autre canton, lesdites allocations sont dues dans le premier de ces deux cantons, le second n'intervenant que pour autant que le montant des allocations qui y sont dues soit supérieur à celui des allocations dues dans le canton de domicile (ATF 129 I 265 consid. 5.3.1 et 5.3.2 p. 277/278).
3.2.2 Pour que la recourante puisse réclamer des arriérés au sens de l'art. 13 LAF, il faudrait soit que l'arrêt précité du Tribunal fédéral (ATF 129 I 265) ait, avec effet rétroactif, substitué à la réglementation jugée inconstitutionnelle une autre réglementation conforme à la Constitution, soit que la modification de l'art. 8 LAF entrée en vigueur le 1er avril 2004 ait été munie d'un effet rétroactif. Aucune de ces deux hypothèses n'est cependant réalisée.

Dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt susmentionné (ATF 129 I 265), le Tribunal fédéral était saisi d'un recours de droit public contre un acte fondé sur l'art. 8 al. 2 lettre a LAF dans sa version initiale et non pas contre cette disposition elle-même; ayant constaté l'inconstitutionnalité de celle-ci, il a annulé l'acte attaqué, mais la portée de son arrêt s'est limitée à cela. En particulier, ledit arrêt n'a pas eu pour effet de rendre la disposition en cause inapplicable ni, à plus forte raison, de la priver rétroactivement de toute efficacité à partir de la date de son adoption; il n'a pas non plus eu pour conséquence de lui substituer rétroactivement une solution conforme à la Constitution.

En ce qui concerne la modification de l'art. 8 LAF - notamment de l'al. 2 lettre a de cette disposition - adoptée par le législateur fribourgeois le 10 février 2004 et entrée en vigueur le 1er avril 2004, la recourante elle-même ne prétend pas qu'elle aurait été munie d'un effet rétroactif ni qu'un principe constitutionnel eût exigé qu'elle le fût.

Par conséquent, la recourante ne peut pas réclamer des arriérés au sens de l'art. 13 LAF. Dans ces conditions, la question de savoir si c'est à tort que le Tribunal administratif a confirmé le refus de la Caisse cantonale de revenir sur sa décision du 2 décembre 1994 est sans pertinence. Au demeurant, on relèvera que la décision de la Caisse cantonale du 2 décembre 1994 est entrée en force, faute d'avoir été attaquée, et a déployé ses effets jusqu'à ce que la Caisse cantonale prenne une nouvelle décision, à la suite de la demande de reconsidération formée le 5 août 2003 par les époux X.________. Ainsi, l'interprétation que le Tribunal administratif a faite de l'art. 13 LAF n'est pas arbitraire et l'arrêt attaqué n'est pas arbitraire dans son résultat.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
Succombant, les recourants doivent supporter les frais judiciaires (art. 156 al. 1, 153 et 153a OJ) et n'ont pas droit à des dépens (art. 159 al. 1 OJ).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2.
Un émolument judiciaire de 2'000 fr. est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, à la Caisse de compensation et à la Cour des assurances sociales du Tribunal administratif du canton de Fribourg.
Lausanne, le 23 mai 2005
Au nom de la IIe Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: La greffière: