Restitution of social assistance for admitted provisional persons: prescriptionAI generated

{T 0/2}

8C_92/2013

Arrêt du 10 février 2014

Ire Cour de droit social

Composition
Mmes et MM. les Juges fédéraux Leuzinger, Présidente, Ursprung, Frésard, Maillard et Heine.
Greffière: Mme Fretz Perrin.

Participants à la procédure
A.________ et B.________,
représentés par Me Alain Ribordy, avocat,
recourants,

contre

Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), Siège administratif, avenue de Sévelin 40, 1007 Lausanne,
intimé.

Objet
Aide sociale (restitution demandée à une personne admise provisoirement, prescription),

recours contre le jugement du Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, du 27 décembre 2012.

Faits:

A.

A.a. B.________, ressortissant serbe, a annoncé son entrée en Suisse au mois de juillet 1998 dans le canton X.________, où il a déposé une demande d'asile. Par décision du 18 septembre 1998, l'Office fédéral des réfugiés (ODR), actuellement l'Office fédéral des migrations (ODM), a refusé d'entrer en matière sur sa demande et a ordonné son renvoi. Le prénommé serait en réalité arrivé en Suisse et y aurait travaillé sans autorisation depuis octobre 1994.
B.________ a été victime d'un accident professionnel le 12 janvier 1999, alors qu'il travaillait au service d'un atelier de mécanique dans le canton Y.________. Il a été mis au bénéfice d'une admission provisoire par l'ODR le 23 juin 2004, au motif que l'exécution d'un renvoi l'exposerait à une mise en danger concrète au regard de son état de santé, de sorte qu'elle ne pouvait pas être exigée. A.________, qu'il a épousée en avril 2006, est admise à titre provisoire depuis le 18 mai 2006. Le couple a deux enfants.

A.b. Par décision du 23 novembre 2000, la Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents (CNA), qui avait pris en charge les conséquences de l'accident du 12 janvier 1999, a mis fin au versement de l'indemnité journalière à compter du 3 décembre 2000. A l'issue de différentes procédures, la CNA a par la suite pris les décisions suivantes:

• Dans un premier temps, elle a fixé à 20 % le taux de l'incapacité de travail, pour la période du 4 décembre 2000 à fin février 2006, ce qui impliquait un versement rétroactif à l'assuré de 32'893 fr. 25, payé en mars 2006.
  
• Dans un deuxième temps, elle a reconnu rétroactivement à l'assuré une incapacité totale de travail depuis le 4 décembre 2000. En janvier 2007, elle a versé en mains de l'assuré, au titre d'indemnités journalières arriérées, un solde de 147'107 fr. 15.
  
• Elle a mis fin aux indemnités journalières versées à l'intéressé au 31 décembre 2007 et, par décision du 7 janvier 2008, elle l'a mis au bénéfice d'une rente d'invalidité fondée sur une incapacité de gain de 100 % à partir du 1 er janvier 2008. Elle lui a en outre alloué une indemnité pour atteinte à l'intégrité de 35 % (soit 34'020 fr.).
  
• Enfin, elle a versé à l'assuré, le 2 octobre 2007, des intérêts moratoires à hauteur de 38'243 fr. 15.

A.c. A la suite de l'attribution de B.________ au canton de Vaud par les autorités d'asile, la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile (ci-après: la FAREAS), actuellement l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (ci-après: l'EVAM), l'a mis au bénéfice de prestations d'aide sociale à partir du 1 er août 2003.
Par décision du 13 avril 2007, confirmée sur opposition le 22 juin 2007, la FAREAS a réclamé à B.________ la restitution d'un montant de 62'581 fr. 85 pour les prestations d'aide sociale versées entre le 1 er août 2003 et le 28 février 2007. Cette décision était motivée par le fait que l'intéressé avait perçu pendant la période en cause et à titre rétroactif des pleines indemnités journalières de l'assurance-accidents. Saisi d'un recours de B.________ et A.________ contre la décision précitée du 22 juin 2007, le chef du Département de l'intérieur l'a rejeté par décision du 17 janvier 2011.

A.d. A.________ et B.________ ont déféré cette décision à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois. Ils ont conclu à l'annulation de la décision attaquée et demandé au tribunal de dire que la créance en remboursement de 62'581 fr. 85 était prescrite. Subsidiairement, ils ont conclu à une remise de l'obligation de rembourser. La juridiction cantonale a statué le 30 mai 2012. Sur recours des époux, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt attaqué et a renvoyé la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle donne suite à la requête de débats publics qui avait été présentée devant elle par les recourants (arrêt 8C_522/2012).

B.

La Cour de droit administratif et public a tenu une audience le 11 décembre 2012. Par arrêt du 27 décembre 2012, elle a rejeté le recours.

C.

Contre ce jugement, A.________ et B.________ exercent un recours en matière de droit public dans lequel ils concluent à l'annulation du jugement attaqué et à la suppression, pour cause de prescription, de l'obligation de rembourser le montant de 62'581 fr. 85 (ch. 1 et 2). Ils concluent au versement d'indemnités de dépens pour une procédure de recours contre une décision sur opposition de la FAREAS du 16 novembre 2007 (chiffre 3), pour la procédure devant l'EVAM et le Département (chiffre 4) et pour la procédure devant le tribunal cantonal (chiffre 5). Ils demandent en outre à être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire pour la procédure fédérale.
L'EVAM s'en remet à la décision attaquée. L'ODM s'est déterminé par courrier du 25 avril 2013.

Considérant en droit:

1.

Le recours est dirigé contre un jugement final (art. 90 LTF) rendu dans une cause de droit public (art. 82 let. a LTF) par une autorité cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let. d LTF), sans que l'on se trouve dans l'un des cas d'exceptions mentionnés à l'art. 83 LTF. Les autres conditions de recevabilité du recours sont réunies, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.

2.1. L'assistance aux étrangers admis provisoirement était réglée à l'art. 14c de l'ancienne loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE). Cette disposition renvoyait au chapitre 5 de la loi fédérale sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RO 1999 2262 et RS 142.31), soit aux art. 80 à 87 de cette loi. Selon ces dispositions de la LAsi, les cantons fournissent l'assistance des personnes qui séjournent en Suisse (art. 80 al. 1). L'octroi de prestations d'assistance est régi par le droit cantonal (art. 82 al. 1). Sous le titre "Limitations des prestations d'assistance", l'art. 83 LAsi prévoyait ceci:

Les services compétents peuvent refuser d'allouer tout ou partie des prestations d'assistance, les réduire ou les supprimer si le bénéficiaire:

1. les a obtenues ou a cherché à les obtenir en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes;
   
2. refuse de renseigner le service compétent sur sa situation économique ou ne l'autorise pas à demander des informations;
   
3. ne communique pas les modifications essentielles de sa situation;
   
4. ne fait manifestement pas d'efforts pour améliorer sa situation, refusant notamment le travail ou l'hébergement convenables qui lui ont été attribués;
   
5. résilie, sans en référer au service compétent, un contrat de travail ou de bail ou provoque par sa faute cette résiliation, aggravant de ce fait sa situation;
   
6. fait un usage abusif des prestations d'assistance;
   
7. ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l'ait menacé de supprimer les prestations.

La section 2 du chapitre 5 de la LAsi avait pour titre "Obligation de rembourser et sûretés". Elle contenait notamment un art. 85 qui, sous le titre "Obligation de rembourser" était ainsi libellé:

1 Dans la mesure où l'on peut l'exiger, les frais d'assistance, de départ et d'exécution, ainsi que les frais occasionnés par la procédure de recours, doivent être remboursés.

2 La Confédération fait valoir le droit au remboursement. Le département peut déléguer cette tâche aux cantons.

3 Le droit au remboursement se prescrit par un an à compter du jour où l'autorité compétente en a eu connaissance, mais dans tous les cas par dix ans à compter de la naissance de ce droit. La prescription est suspendue tant qu'existe un compte sûretés au sens de l'art. 86, 2e alinéa. Ces créances ne portent pas intérêt.

4 Le Conseil fédéral règle les modalités et définit les dérogations à l'obligation de rembourser. Lorsqu'il détermine les frais à rembourser, il peut se fonder sur des présomptions.
L'art. 86 prévoyait que les requérants d'asile et les personnes à protéger qui ne bénéficiaient pas d'une autorisation de séjour étaient tenus de fournir des sûretés pour garantir le remboursement des frais d'assistance, de départ et d'exécution, ainsi que les frais occasionnés par la procédure de recours.

2.2. Pour l'essentiel, cette situation n'a pas été modifiée avec les modifications apportées à la LAsi dans sa version en vigueur depuis le 1 er janvier 2008 et avec les modifications apportées en parallèle par la loi fédérale sur les étrangers du 16 décembre 2005 (LEtr; RS 142.20), également entrée en vigueur le 1 er janvier 2008 et qui a abrogé la LSEE. La principale innovation dans la réglementation ici en cause en matière d'asile a consisté en un changement du mode de remboursement des frais d'assistance en ce sens que le système de remboursement au moyen de sûretés des frais occasionnés individuellement a été abandonné au profit d'une taxe spéciale (art. 86 LAsi). L'art. 83 LAsi a en outre été complété par un alinéa 2 ainsi libellé:
Les prestations d'aide sociale perçues indûment doivent être intégralement remboursées. Le montant à rembourser peut être déduit des prestations d'aide sociale à venir. Le canton fait valoir le droit au remboursement. L'art. 85, al. 3, est applicable.
L'art. 85 al. 3 LAsi sur la prescription, auquel ce nouvel alinéa renvoie, est resté inchangé.
S'agissant de la loi sur les étrangers, l'art. 86 al. 1 LEtr prévoit que les cantons règlent la fixation et le versement de l'aide sociale et de l'aide d'urgence destinées aux personnes admises provisoirement. Les art. 80 à 84 LAsi concernant les requérants d'asile sont applicables à ces personnes. Il en est de même de la section 2 du chapitre 5, soit les art. 85 à 87 LAsi.

2.3. Au plan cantonal, la loi sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA; RS/VD 142.21), du 7 mars 2006, entrée en vigueur le 1 er septembre 2006, prévoit à son art. 24 que l'assistance fournie indûment aux demandeurs d'asile doit être restituée (al. 1). La restitution ne peut être exigée si le demandeur d'asile était de bonne foi et si elle le mettrait dans une situation financière difficile (al. 2). Le demandeur d'asile qui a déposé ou qui dépose une demande de prestations d'assurances sociales ou privées ou d'avances sur pensions alimentaires en informe sans délai l'établissement. Si les prestations d'assurance sont octroyées rétroactivement, le bénéficiaire est tenu de rembourser les prestations perçues au titre de l'assistance durant la période concernée; l'établissement est subrogé dans les droits du demandeur d'asile à concurrence du coût des prestations qu'il a fournies (art. 27 LARA). L'art. 25 LARA prévoit par ailleurs que l'obligation de restitution se prescrit par dix ans à compter du jour où la dernière prestation a été fournie (al. 1). Elle est acquise dans tous les cas après vingt ans à compter de ce même moment (al. 2). Cette réglementation s'applique notamment aux personnes au bénéfice d'une admission provisoire (art. 2 al. 1 ch. 2 LARA).

Comme cela ressort du jugement attaqué (consid. 6d), la réglementation cantonale antérieure prévoyait également une obligation de rembourser en raison de prestations d'assurances sociales perçues rétroactivement. Un délai de prescription de dix ans était également prévu.

3.

3.1. Les premiers juges ont considéré que la créance en restitution litigieuse était exclusivement régie par les dispositions de droit cantonal précitées, notamment en ce qui concerne le délai de prescription de dix ans. Ce délai n'était de toute évidence pas échu en l'espèce.

3.2. Les recourants invoquent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Ils soutiennent que le délai d'une année prévu à l'art. 85 al. 3 LAsi est en l'espèce applicable. Sur ce point, la législation fédérale serait exhaustive. La créance en restitution serait dès lors prescrite. En effet, ils ont annoncé à l'autorité leur changement de situation financière à la fin du mois de mars 2006 et cette même autorité en aurait eu connaissance au plus tard le 12 avril 2006. Cette dernière a fait valoir son droit au remboursement par une décision rendue le 13 avril 2007, soit un jour après l'expiration du délai d'une année.

4.

4.1. Selon l'art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 138 I 468 consid. 2.3.1 p. 470; 137 I 31 consid. 4.1 p. 41).

4.2. L'art. 85 LAsi concerne l'obligation de rembourser les prestations d'aide sociale dûment perçues, pour autant que le remboursement puisse être raisonnablement exigé (Message concernant la modification de la loi sur l'asile, de la loi fédérale sur l'assurance-maladie et de la loi fédérale sur l'assurance-vieillesse et survivants du 4 septembre 2002, FF 2002 p. 6407). C'est notamment le cas lorsqu'une personne se retrouve après coup en possession d'un avoir inespéré, par exemple un gain de loterie ou un héritage ( ibidem, p. 6387).

4.3. La restitution de prestations indûment touchées n'était quant à elle pas prévue par le droit fédéral avant le 1 er janvier 2008. Jusqu'alors, l'art. 83 LAsi ne prévoyait que la possibilité de réduire, de supprimer ou de refuser d'allouer des prestations dans les diverses éventualités mentionnées par cette disposition (voir par exemple l'arrêt 2P.209/2005 du 25 octobre 2005, à propos de la lettre a de cette disposition). Depuis le 1 er janvier 2008 et comme on l'a vu ( supra consid. 2.2), l'art. 83 al. 2 LAsi permet désormais la restitution de prestations indues, en renvoyant, pour ce qui est du délai de prescription, à l'art. 85 al. 3 LAsi. Selon la systématique de l'art. 83 LAsi, ce nouvel alinéa se rapporte aux cas énumérés à l'alinéa premier et vise donc, par exemple, le remboursement de prestations d'aide sociale obtenues en faisant des déclarations inexactes ou incomplètes (let. a) ou par un bénéficiaire qui en a fait un usage abusif (let. f). L'énumération des motifs prévus à l'art. 83 LAsi pour refuser d'allouer tout ou partie des prestations d'assistance, les réduire ou les supprimer n'est toutefois pas exhaustive. Les cantons sont libres, en effet, d'édicter d'autres dispositions destinées à lutter contre les abus. Le législateur fédéral ne voulait pas exclure toute réglementation cantonale en matière de limitation des prestations d'assistance dans le domaine de l'asile (ATF 130 I 82 consid. 3 p. 87 ss; RUEDI ILLES, in Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr [éd.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, 2010, n° 6 ad art. 86 LEtr). Dès lors, si les cantons ont la possibilité d'adopter des dispositions propres en ce domaine, ils ont aussi la compétence, pour des motifs non visés par l'art. 83 LAsi, de prévoir une obligation de rembourser et d'en fixer les conditions notamment en ce qui concerne les délais de prescription. Dans ces situations, l'art. 85 al. 3 LAsi sur la prescription, auquel renvoie l'art. 83 al. 2 in fine LAsi, n'est pas applicable.

4.4. Dans le cas particulier, la restitution se fonde sur le fait que le recourant a reçu pour une même période des prestations d'aide sociale et des indemnités journalières de l'assurance-accidents, soit un revenu de substitution suffisant pour exclure une aide financière de la collectivité. En vertu du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, les prestations fournies par la FAREAS/EVAM doivent être considérées comme ayant été indûment touchées à partir du moment où l'intéressé a bénéficié rétroactivement des prestations versées par la CNA. Ce principe postule que l'aide sociale n'intervient que si la personne ne peut subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponible ne peuvent être obtenues à temps et/ou dans une mesure suffisante. Il n'y a ainsi pas de droit d'option entre les sources d'aide prioritaire. En particulier, l'aide sociale est subsidiaire par rapport aux prestations légales de tiers. Lorsque l'indépendance financière dépend directement de paiements de tiers et que ceux-ci n'interviennent pas à temps, l'aide sociale fournira des avances. Celles-ci seront ensuite récupérées directement auprès du débiteur de la personne dans le besoin, au moyen, par exemple, d'une cession de créances ou d'une subrogation en faveur de la collectivité publique qui les a accordées ( WERNER THOMET, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin [LAS], 2 ème éd., 1994, n° 69; FELIX WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2 ème éd., p. 71). Si les prestations ont été versées directement en mains du bénéficiaire de l'aide sociale, celui-ci peut être tenu à restitution, sous réserve d'une remise éventuelle. Ce cas de figure de remboursement de prestations indues n'est pas réglé par le droit fédéral et relève donc du droit cantonal, en l'espèce des dispositions précitées de la LARA (voir également, dans le même sens, l'arrêt 8C_731/2009 du 25 février 2010 consid. 2.2, à propos de la restitution de prestations d'aide sociale versées à un requérant d'asile consécutivement au paiement rétroactif d'une allocation pour impotent de l'assurance-invalidité). Partant, c'est le délai de dix ans qui est applicable, comme l'ont retenu avec raison les premiers juges. Or ce délai n'était pas échu lorsque l'administration a fait valoir sa créance en remboursement.

5.

Le jugement attaqué n'est pas contesté en tant qu'il refuse aux recourants une remise de l'obligation de restituer, faute pour eux de remplir la condition de la situation difficile. Il n'y a pas lieu d'examiner cette question.

6.

Des considérations qui précèdent, il résulte que les conclusions n os 1 et 2 du recours doivent être rejetées.

7.

Le recours ne contient aucune motivation à l'appui de la conclusion n° 3, relativement à une indemnité de dépens pour la procédure de recours contre une décision sur opposition qui porte sur un objet qui n'est pas litigieux dans la présente procédure. Cette conclusion est dès lors irrecevable.

8.

Dans la mesure où ils succombent, les recourants ne sauraient prétendre des dépens pour les procédures devant les autorités précédentes (conclusions n os 4 et 5). Du reste, ici également, le recours est dépourvu de toute motivation sur ce point.

9.

Le recours doit ainsi être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Les recourants ont présenté une demande d'assistance judiciaire. S'agissant d'établir leur dénuement, ils se bornent à produire un décompte d'assurance-maladie ainsi qu'un relevé d'un compte bancaire. Ils allèguent ne disposer d'aucun autre compte, ni d'avoirs bancaires, ni fortune autre qu'un montant de 11'677 fr., alors même que B.________ a touché au total une somme de l'ordre de 250'000 fr. d'indemnités journalières arriérées, d'indemnité pour atteinte à l'intégrité et d'intérêts moratoires. Les recourants n'expliquent d'aucune manière comment ils auraient dépensé dans leur presque totalité ce montant. Ils ne démontrent dès lors pas non plus à satisfaction de droit être dans l'indigence, de sorte que l'assistance judiciaire doit être refusée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la procédure (art. 66 al. 1 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.

Dans la mesure où il est recevable, le recours est rejeté.

2.

L'assistance judiciaire est refusée.

3.

Les frais judiciaires, arrêtés à 1'000 fr., sont mis à la charge des recourants.

4.

Le présent arrêt est communiqué aux parties, au Tribunal cantonal du canton de Vaud, Cour de droit administratif et public, et à l'Office fédéral des migrations.

Lucerne, le 10 février 2014
Au nom de la Ire Cour de droit social
du Tribunal fédéral suisse

La Présidente: Leuzinger

La Greffière: Fretz Perrin