Refusal to extend municipal employee’s work beyond age 62AI generated

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N° dossier: TA.2005.25

Autorité: TA

Date décision: 24.01.2006

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique:

Titre: Retraite à 62 ans. Refus de prolonger l'emploi.

Résumé:

**Le refus du Conseil communal de prolonger l'engagement d'une fonctionnaire au-delà de 62 ans, âge ouvrant depuis 1989 le droit à la retraite communale LPP ordinaire pour tous les fonctionnaires communaux et à une rente-pont jusqu'à 64 ans, respectivement 65 ans, financée par les seuls fonctionnaires (par réduction de la rente LPP), ne viole pas de droits acquis et n'est pas contraire au principe de la bonne foi. Il n'est en règle générale pas contraire non plus à celui de l'égalité de traitement, lorsque le fonctionnaire touché ne bénéficiera pas d'une retraite complète faute d'années de cotisations suffisantes, le règlement de la caisse permettant des rachats à cette fin.

La fixation en 2004 seulement des critères détaillés selon lesquels le conseil peut accorder exceptionnellement une prolongation d'engagement n'est pas plus constitutif d'une violation des droits acquis ou du principe de non-rétroactivité de la loi.

In casu, la situation financière de l'intéressée et la possibilité pour elle de poursuivre une activité partielle à titre privé ne justifient pas l'octroi d'une prolongation d'engagement.**

Articles de loi:

Art. 6 ACP-C1 Art. 7 ACP-C1 Art. 30 LCP Art. 39 LCP Art. 11 STPERS-C1 Art. 14 STPERS-C1

Réf. : TA.2005.25-FONC

A. X., née le 14 juin 1943, a été engagée à titre provisoire par le directeur de l'instruction publique de la Ville de Neuchâtel le 21 août 1978, comme [...] surnuméraire, auprès du Centre communal Z.. Le 18 décembre 1980, elle a été nommée comme [...] auprès de ce centre par le Conseil communal. En janvier 2003, elle a sollicité du directeur de l'instruction publique l'autorisation de pouvoir consacrer une demi-journée par semaine à une activité accessoire (prise en charge d'enfants et, ou de familles polytraumatisées) dans le cadre d'une organisation non gouvernementale, tout en précisant qu'elle espérait continuer à travailler au centre Z. jusqu'à l'âge de 64 ans. Cette autorisation lui a été accordée le 30 janvier 2003. Par la même occasion, son attention a été attirée sur la réglementation communale applicable à la retraite et sur la procédure à respecter.

Le 19 septembre 2004, X. a adressé au directeur de l'instruction publique une requête pour pouvoir poursuivre son travail [...] auprès de la Ville de Neuchâtel au-delà de l'âge réglementaire de 62 ans et donc au-delà du mois de juin 2005, et jusqu'à 64 ans, éventuellement à 50 %, en relevant que ce n'est qu'à partir de 2008 qu'elle pourrait bénéficier d'un troisième pilier personnellement constitué.

Après instruction de la requête, le Conseil communal de la Ville de Neuchâtel, par décision du 22 décembre 2004, reçue par l'intéressée le 4 janvier 2005, a rejeté la demande et a refusé de prolonger l'engagement de X., estimant que la situation financière de la requérante ne justifiait pas une prolongation de son engagement, qu'elle avait la possibilité de poursuivre ses activités à titre indépendant, qu'elle n'avait pas d'enfant à charge et que les besoins du service ne justifiaient pas non plus un maintien en fonction.

B. Après s'être opposée directement auprès du Conseil communal à cette décision, le 10 janvier 2005, X. a saisi par l'intermédiaire de son mandataire l'Autorité de céans d'un recours le 24 janvier 2005. Elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et à ce que sa demande de continuer son activité auprès de la Commune de Neuchâtel au moins jusqu'à 64 ans soit admise, sous suite de frais et dépens. Elle allègue en bref que la décision rendue est insoutenable en fait et en droit, qu'elle méprise le travail fourni par elle, qu'elle viole l'article 14 du statut du personnel communal et l'arrêté communal concernant la caisse de pensions du personnel, qu'elle est contraire au principe de non-rétroactivité des lois en ce qu'elle soumet sa situation aux nouvelles dispositions d'application des articles précités, édictées le 27 septembre 2004 seulement et entrées en vigueur le 1er janvier 2005, qu'un refus de prolonger son emploi ne pourrait selon elle se fonder que sur des manquements à ses obligations professionnelles, inexistants en l'espèce, qu'elle va se trouver placée dans une situation économique difficile, qu'elle fait l'objet d'une violation de sa sphère privée vu les documents requis de sa part et qu'elle est soumise à des pressions inadmissibles lorsque la décision mentionne que l'éventuel rejet de son recours pourrait entraîner pour elle la mise à sa charge des frais de procédure.

C. Dans ses observations du 25 février 2005, le Conseil communal conclut au rejet du recours, sous suite de frais. Il retient principalement que l'engagement de la recourante était d'une durée maximale échéant à 62 ans, comme le reste du personnel communal, qu'elle ne bénéficie d'aucun droit à une prolongation de son emploi, que les dispositions d'application arrêtées le 27 septembre 2004 lui sont applicables et ne font que concrétiser la pratique antérieure du Conseil communal, qu'aucun problème de rétroactivité de loi ne se pose en l'espèce et qu'au regard de la situation financière de l'intéressée, de l'absence de besoins impérieux du service et du très large pouvoir d'appréciation qui lui est délégué, le Conseil communal a rendu une décision parfaitement correcte, le Tribunal administratif n'ayant par ailleurs pas à revoir son opportunité.

D. Dans sa réplique, la recourante développe ses griefs initiaux et y ajoute que le Conseil communal violerait tant des droits acquis que le principe de la bonne foi en faisant application à son égard des nouvelles dispositions de l'arrêté du 27 septembre 2004 et en ne respectant pas les assurances qui lui auraient été données de pouvoir poursuivre son activité jusqu'à 64 ans, lorsqu'elle avait sollicité la possibilité d'exercer une activité indépendante accessoire en 2003 déjà. Elle soutient pour conclure que le statut du personnel communal ouvre un droit d'option, en sa seule faveur, de prolonger ou non son engagement, qui ne pourrait être refusé par le Conseil communal que pour des motifs justifiant un licenciement.

Dans ses observations finales, l'intimé rejette l'intégralité de cette motivation.

E. L'engagement de la recourante auprès de la Ville de Neuchâtel a pris fin le 30 juin 2005. La recourante n'a pas requis de l'Autorité de céans des mesures provisionnelles au sens de l'article 41 LPJA.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.

2. Sans en avoir fait une conclusion formelle de son recours, la recourante s'est énergiquement plainte le 27 juin 2005 que l'autorité communale refuse de reconnaître au recours déposé un effet suspensif au sens de l'article 40 al.1 LPJA et ne l'autorise pas en conséquence à poursuivre ses activités au-delà du 30 juin 2005, à titre provisoire et jusqu'à droit connu sur son recours. Un tel grief intervient toutefois à tort. D'une part, les engagements de service du fonctionnaire prennent automatiquement fin lorsqu'il atteint l'âge de la retraite, soit en l'occurrence l'âge de 62 ans tel que fixé par l'article 11 du statut du personnel communal et 6 de l'arrêté communal sur la caisse de pensions du personnel de la ville. D'autre part, et conformément à la jurisprudence (SJ 1993 p.562-563), une demande d'effet suspensif au recours interjeté contre la décision du 22 décembre 2004 constatant l'échéance de l'engagement de la recourante au 30 juin 2005 et la non-prolongation de celui-ci pour une ou plusieurs années aurait dû être rejetée dès lors qu'il s'agit d'une décision à contenu négatif (Gygi,Aufschiebende Wirkung und vorsorgliche Massnahmen in der Verwaltungsrechtspflege, Berne, 1986, p.481; Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, p.169).

De surcroît, la recourante n'a pas requis de mesures provisionnelles qui lui auraient probablement elles aussi été refusées, de telles mesures ne devant pas anticiper sur le jugement définitif (Schaer, op.cit., p.172). Certes, de telles mesures peuvent intervenir dans le cas de décisions négatives pour créer provisoirement une situation correspondant à celle qui est demandée (ATF 116 Ib 350). En matière de prolongation d'emploi, elles ne devraient toutefois être accordées que pour des cas particulièrement pénibles (SJ 1993 p.563), ce qui n'est pas allégué en l'espèce, ni même requis auprès de l'Autorité de céans.

3. a) Le statut du personnel de la Ville de Neuchâtel précise en son article 11 que la mise à la retraite d'un fonctionnaire intervient conformément à la législation concernant la Caisse de retraite du personnel de la ville. L'article 14 précise que le fonctionnaire peut démissionner en tout temps, mais qu'il est en tous les cas réputé démissionnaire pour la fin du mois au cours duquel il atteint l'âge lui donnant droit à une retraite ordinaire. Conformément à l'article 6 de l'arrêté concernant la caisse de pensions, cet âge est de 62 ans pour tous les assurés, hommes ou femmes, sauf pour les membres du corps de police et du service d'incendie et de secours désignés par le Conseil communal, où il est ramené à 60 ans. Le Conseil communal, en accord avec le comité de la caisse, peut à titre exceptionnel prévoir des retraites différées. De plus, et en application de l'article 7 de l'arrêté précité, le bénéficiaire d'une pension de retraite qui n'a pas encore atteint l'âge de l'AVS peut prétendre à une pension complémentaire communément dite rente-pont, jusqu'au moment où prend naissance son droit aux prestations de l'AVS.

b) En l'espèce et en raison vraisemblablement du statut mixte du centre Z. et de son rattachement à la direction de l'Instruction publique (voir la loi cantonale sur l'organisation scolaire, chapitre V, -RSN 410.10- et son renvoi à la législation cantonale en matière de statut du personnel), la recourante est affiliée non pas à la caisse de pension de la Commune mais à la caisse de pension de l'Etat. Les articles 30 (âge de la retraite) et 39 ss (rente-pont) de la loi cantonale concernant la caisse de pension de l'Etat de Neuchâtel ont cependant une teneur similaire à la législation communale pertinente en la matière.

c) L'article 14, al.2-4, du statut communal permet au fonctionnaire et sur demande expresse de poursuivre son activité à temps complet ou partiel pendant une durée maximale de 3 ans. Le Conseil communal peut refuser d'accéder à une telle demande et il doit motiver sa position. Il appartient à ce même Conseil communal de fixer les critères de prolongation des rapports de travail dans le règlement d'application du statut.

4. La plupart des règles précitées ont été introduites dans le statut et son règlement d'application et dans l'arrêté communal sur la caisse de pensions lors de la révision de 1989 de ces textes. Cette révision visait notamment (procès-verbaux du Conseil général, 1989, 1990, p.1354 ss) à réaliser l'égalité entre hommes et femmes quant à l'âge de la retraite. Une mise à la retraite antérieure à l'âge de la retraite fédérale selon l'AVS était à l'époque du moins considérée comme un progrès social certain et voulu tant par les employeurs que par les fonctionnaires, dans la mesure où d'une part, la revendication des associations du personnel de permettre à leurs adhérents de bénéficier plus rapidement d'une retraite méritée ne se heurtait ni à des obstacles économiques majeurs ni à un manque de personnel sur le marché de l'emploi et où d'autre part, avec le temps, les facultés physiques et mentales de même que l'aptitude à s'adapter aux conditions nouvelles ainsi qu'à l'évolution des connaissances et de la technique sont susceptibles de s'altérer. Pour remédier à ce risque et répondre à ces demandes, dans le canton de Neuchâtel comme ailleurs en Suisse, les autorités ont opté pour une méthode objective consistant à appliquer à tous une limite d'âge unique (pour de plus amples développements, voir notamment, concernant les notaires, l'ATF 124 I 296 ss) qui satisfaisait par ailleurs aux exigences jurisprudentielles de l'égalité entre hommes et femmes. Cette méthode objective de nature à assurer la mobilité et le renouvellement nécessaires à un exercice dynamique des fonctions officielles et publiques s'inscrivait dans le cadre de la réalité sociale, selon des critères qui, s'ils sont actuellement rediscutés au niveau fédéral, n'en continuent pas moins de légalement s'imposer.

Il n'est certes pas exclu que la fixation d'une limite d'âge mette dans une situation difficile certains fonctionnaires qui n'ont pas réussi à se constituer, malgré les possibilités de rachat, des ressources suffisantes alors que leurs aptitudes leur permettraient de continuer à travailler. Mais le fait qu'un fonctionnaire ne touche pas forcément une retraite complète n'a pas été considéré par la jurisprudence comme une raison suffisante pour remettre en cause le système objectif choisi, notamment au regard des principes de prohibition de l'arbitraire ou d'égalité de traitement, constitutionnellement garantis. Ce système schématique peut, partant, être d'application rigoureuse dans certains cas, tant pour le fonctionnaire concerné que pour l'administration, rigueur qu'entend justement pallier l'article 14 du statut. Ainsi il s'est avéré que les limites d'âge, tant à l'engagement qu'à la retraite, tendent à défavoriser les femmes qui commencent ou reprennent leur carrière après avoir élevé leurs enfants (Les droits de l'Homme dans l'Union européenne, Chronique 2001-2002, in RSDIE, 2003, p.134 ss).

La recourante ne se prévaut toutefois pas de tels arguments. Elle soutient d'une part que la possibilité de poursuivre son activité jusqu'à l'obtention de l'AVS était et devait être de règle, la mise à la retraite à 62 ans étant selon elle une exception, et qu'en ne promulguant que le 27 septembre 2004, avec entrée en vigueur au 1er janvier 2005, les critères détaillés selon lesquels un fonctionnaire peut voir prolonger son engagement au-delà de 62 ans, le Conseil communal a violé le principe de non-rétroactivité des lois dans son cas et a porté atteinte à ses droits acquis et pris à son égard une position contraire à la bonne foi, au regard des assurances qui lui avaient été données en 2003.

5. L'argumentation de la recourante selon laquelle les modifications intervenues en 1989 introduiraient un droit d'option au seul profit des fonctionnaires et que le Conseil communal ne pourrait s'y opposer que pour des motifs analogues à ceux applicables à un licenciement ne résiste pas à un examen sérieux. Il ressort en effet clairement du texte même des dispositions légales adoptées que le pouvoir réglementaire communal entendait bien accorder et fixer un âge-terme pour la retraite à 62 ans pour tous, voire même favoriser la retraite anticipée, une éventuelle prolongation n'étant envisagée que sous forme d'exception. Comme le relève à juste titre la recourante (mais sur un autre point), en se référant à C. Roullier in ZSR NF, vol. 106, 1987, p.225 ss, il n'y a pas lieu en l'occurrence de s'écarter du texte clair finalement adopté par le Conseil général le 6 novembre 1989. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 130 II 71 cons.4.2, 130 V 232 cons.2.2, 295 cons.5.3.1, 428 cons.3.2, 475 cons.6.5.1, 484 cons.5.2, 129 V 284 cons.4.2 et les références).

La consultation du procès-verbal de la séance précitée ne permet nullement de déduire une opinion unanime du Conseil, autre que celle résultant du vote et du texte final, divers intervenants parlant successivement de retraite obligatoire et voulue pour tous à 62 ans, de retraite à la carte, de retraite à la carte dès 62 ans ou de retraite à la carte parce qu'elle pouvait être anticipée de deux ans…, le tout sous réserve de l'accord du Conseil communal, introduit par un amendement de dernière heure. Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter de la lettre des articles 11 et 14 du Statut, 6 de l'arrêté concernant la caisse de pension.

Certes, le Conseil communal a tardé à fixer dans son règlement d'application du statut les conditions de prolongation des rapports de travail, telles que le lui imposait l'alinéa 4 de l'article 14 de ce statut. Outre qu'il n'y a cependant pas de raisons sérieuses de mettre en doute les déclarations de l'intimé selon lesquelles l'arrêté du 27 septembre 2004 n'a fait que concrétiser sa pratique antérieure, c'est à tort que la recourante voit dans l'introduction de ce nouvel article 2 bis une violation du principe de non-rétroactivité des lois et une violation de ses droits acquis. A supposer même que la situation antérieure à cet arrêté ait été en quoi que ce soit plus favorable à la recourante que la situation actuelle, ce dont on peut douter puisque ce nouvel article 2 bis fixe à l'avenir clairement et au su de tous les critères sur lesquels le Conseil communal doit s'appuyer, rien n'empêchait en effet l'intimé de porter atteinte à la situation antérieure. De longue date, en effet, le Tribunal fédéral a reconnu que les prétentions pécuniaires des magistrats ou fonctionnaires, qu'il s'agisse de prétentions salariales ou de celles relatives aux pensions et à la mise à la retraite, n'ont en règle générale pas le caractère de droits acquis. Elles sont en principe régies par la législation en vigueur au moment où elles doivent prendre effet (soit en l'occurrence au 30 juin 2005), de sorte que des droits acquis ne naissent en faveur des personnes concernées que si la loi a fixé une fois pour toutes les relations en cause pour les soustraire aux effets de modifications légales ultérieures ou lorsque des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 1P. 23/2000 et la nombreuse jurisprudence citée).

6. Dans la mesure où elles ne constituent pas des droits acquis, les prétentions des fonctionnaires sont néanmoins protégées contre les interventions du législateur par les articles 8 al.1 et 9 Cst.féd. A l'instar de l'ancien article 4 Cst.féd., ces dispositions constitutionnelles empêchent que les prétentions en cause ne soient arbitrairement supprimées ou réduites, notamment quant à leur montant s'il s'agit de prétentions financières, et que des atteintes aux droits concernés interviennent sans justification particulière au détriment de quelques intéressés ou de certains catégories d'entre eux (ATF 1P. 23/2000 précité cons.2 et la jurisprudence et la doctrine citées; v. également ATF 117 V 229). Or, comme déjà précisé, la fixation de la retraite à l'âge de 62 ans vise l'ensemble des fonctionnaires communaux. Quant à la codification de la pratique du Conseil communal, intervenue en 2004, elle renforce plutôt qu'elle n'affaiblit les droits des fonctionnaires concernés. On peine en outre à suivre la recourante lorsqu'elle soutient qu'un arrêté adopté en septembre 2004 et entré en vigueur le 1er janvier 2005, qui règle en l'occurrence une situation de fait et de droit se réalisant au 30 juin 2005, violerait le principe de non-rétroactivité des lois. Lorsque la recourante a déposé sa requête, 9 mois et demi avant ses 62 ans, la promulgation de l'arrêté du 27 septembre 2004 était imminente et lorsque le 29 octobre 2004, son attention a été attirée sur cette nouvelle disposition du règlement d'application du statut et sur les exigences de preuves qu'elle comportait, elle n'a en rien soutenu que cet arrêté péjorait en quoi que ce soit sa situation. A supposer que tel fut le cas, on rappellera cependant que le Tribunal fédéral a d'ores et déjà admis qu'une modification de la situation des fonctionnaires, qui est promulguée mais qui n'est pas encore en vigueur, pouvait avoir un effet anticipé qui n'est pas contraire au principe de la non-rétroactivité des lois (v. ATF 119 Ia 254).

7. C'est dès lors bien au regard de l'article 2 bis du nouveau règlement d'application du statut qu'il y a lieu d'examiner si l'intimé a rejeté à juste titre la requête de l'intéressée. Comme le relève ce dernier, le pouvoir d'examen du TA est ici limité, aucune disposition ne lui permettant de contrôler l'opportunité de la décision rendue. Le Conseil communal dispose, comme il l'a du reste retenu dans la disposition précitée, d'un large pouvoir d'appréciation qui, s'il n'est pas discrétionnaire, n'en reste pas moins très étendu. Au regard des critères retenus à l'alinéa 3 de cet article 2 bis, on ne saurait en tous les cas considérer que la décision rendue ici serait arbitraire. Les aptitudes de la recourante à accomplir le travail requis au-delà de l'âge de la retraite ne sont en rien remises en cause par l'intimé et c'est dès lors en vain que cette dernière voit dans l'application du statut et du règlement ainsi que dans sa mise à la retraite à l'âge usuel pour tous de 62 ans une négation de sa carrière professionnelle et de ses mérites. La recourante ne démontre par ailleurs pas que les besoins du service imposeraient la poursuite de son activité au-delà de l'âge-terme. Quant à la situation économique et familiale de la requérante, elle a fait l'objet d'un examen détaillé par l'intimé. Divorcée et sans plus d'enfant à sa charge, la recourante bénéficie à 62 ans d'un taux de pension de 40 % de son dernier traitement, soit avec la rente-pont, une retraite mensuelle de 3'463.20 francs, déduction faite des 168.55 francs par mois sur la rente viagère qui sont nécessaires au financement de ladite rente-pont. Certes, cette dernière rente est financée par la fonctionnaire seule, mais c'est en connaissance de cause, au regard des délibérations du 6 novembre 1989, que le Conseil général a adopté cette solution, en précisant que dans la plupart des cas, le fonctionnaire prenant sa retraite à 62 ans pourrait anticiper le financement de cette rente-pont. La proposition d'un des conseillers généraux visant à faire opter le fonctionnaire des années à l'avance pour permettre le financement et à faire supporter par la caisse de pensions la rente-pont lorsque il aurait choisi une retraite à 65 ans mais devrait prendre une retraite à 62 ans avait été écartée lors des débats. La relative faiblesse de la rente de la recourante ne provient dès lors pas en premier lieu du système de financement de la rente-pont, mais du fait qu'elle manque d'années de cotisations d'une part et que son taux d'activité moyen n'est que de 67 % d'autre part.

Nonobstant, la recourante aurait pu pallier à de tels découverts si elle l'avait voulu, par des rachats d'années de cotisations ou, ce qu'elle semble d'ailleurs avoir fait, par la constitution d'un troisième pilier. En outre, et comme le relève l'intimé, la situation financière générale de la recourante n'est pas problématique et elle peut par ailleurs continuer de pratiquer, si elle le souhaite, sa profession à titre indépendant, ce dont d'ailleurs elle a déjà fait la preuve en mettant partiellement à disposition d'une organisation non gouvernementale ses compétences reconnues.

8. Il reste dès lors à examiner si comme le soutient la recourante la décision de l'intimé serait contraire à la bonne foi au regard d'assurances qui lui auraient été données en 2003 de pouvoir poursuivre ses activités au-delà de 62 ans. On cherche toutefois vainement dans l'échange de correspondance de cette époque de quelconques indications ou engagements de l'intimé à ce sujet. Celui-ci, par l'intermédiaire du directeur de l'instruction publique, s'est borné à rappeler la procédure à suivre en cas de demande de poursuite d'activité, sans prendre le moindre des engagements quant à l'issue d'une telle requête. Le rappel fait à la recourante que son mandat privé ne nuise pas à son engagement au service de la commune et à ce qu'elle devait demeurer aussi disponible qu'elle ne l'était ne saurait naturellement porter au-delà des 62 ans de l'âge-terme pour la retraite. Dans ces conditions, on doit admettre que la recourante n'a pas reçu en 2003 d'informations inexactes de la part de l'intimé et c'est à tort qu'elle soutient s'être fondée sur des renseignements erronés et un engagement non tenu pour prendre des dispositions (en l'occurrence tabler sur une poursuite d'activité au-delà de 62 ans) qu'elle ne saurait modifier sans subir de préjudice (ATFA du 13.09.2002 dans la cause B réf. B 51/02; ATF 127 Ia 36, cons.3a).

Dans la mesure où aucune assurance ne lui a été donnée à titre individuel de ce chef, la recourante ne saurait pas plus se plaindre d'une violation de droits acquis qu'auraient constitué de telles assurances personnelles (ATF 107 Ia 93).

9. En dernier lieu, la recourante se plaint d'une part d'une violation de sa sphère privée dans la mesure où elle a dû produire sa déclaration d'impôt dans la procédure et d'autre part de pressions inadmissibles pour avoir été menacée de devoir supporter les frais de procédure par l'intimé. On relèvera toutefois qu'elle a donné suite sans réserve à la demande de justifications de sa situation fiscale et il paraît pour le moins paradoxal de se plaindre d'avoir à prouver sa situation financière par un moyen adéquat alors même que l'on s'en prévaut pour solliciter une poursuite d'activité. Quoi qu'il en soit et dans le cadre d'une procédure administrative régie par la loi sur la procédure et la juridiction administrative, l'intimé est tenu d'établir d'office les faits et est en droit d'exiger la production de tous documents utiles (art.14 ss LPJA). D'autre part, l'article 8 CC oblige celui qui invoque un droit à prouver les faits qui le fondent (RJN 1986 p.71). S'il ne satisfait pas à cette obligation, il doit en supporter les conséquences, qui peuvent aller jusqu'au rejet de sa requête (v. par exemple RJN 1996 p.126, 1989 p.168; Schaer, op.cit., p.81 et la jurisprudence citée). En l'espèce, la discussion de ce point paraît purement académique, la recourante ayant donné suite sans discussion ni réserve à la requête de l'autorité.

Quant aux griefs portant sur les frais de la cause, on relèvera d'une part que la mention faite par l'intimé du risque de devoir supporter les frais d'un recours rejeté découle directement de la loi elle-même (art.47 al.1 LPJA), mais ici aussi la question est de nature purement théorique, l'Autorité de céans, de tout temps, ayant fait application dans les causes relatives aux droits des fonctionnaires de l'article 47 al.4 LPJA, sauf témérité et abus de droit, et en conséquence renoncé à la perception de frais de procédure de manière générale.

10. Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté dans toutes ses conclusions, sans frais, ni dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Statue sans frais ni allocation de dépens.

Neuchâtel, le 24 janvier 2006