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Regierungsrat may not approve municipal plan without replacement procedure

VWBES.2004.130Other CourtJul 21, 2004Granted

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Omnilex summary

The municipality challenged the cantonal government's approval of a land-use plan for a poultry fattening hall in the agricultural zone. The Administrative Court held that approval of a municipal plan requires a prior municipal resolution and that, if a commune defaults, the canton may only proceed via the statutory replacement procedure, including the department-led publication and objection process. Because the government approved the plan without following that procedure, it violated municipal autonomy. The complaint was upheld and the cantonal approval set aside.

Omnilex headnote

§§ 11 f., 46 PBG; municipal land-use plan in the agricultural zone; prerequisite of municipal resolution for cantonal approval. A communal plan may be approved only if it has first been duly adopted by the competent municipal organ. If the commune fails to fulfil its planning duties, the canton may itself enact or amend the plan only as a replacement measure under the statutory procedure; in that case the responsible department must conduct the publication and objection proceedings. Outside this replacement procedure, the cantonal authority cannot substitute its own plan decision for that of the commune. Approval of a plan not adopted at municipal level infringes constitutionally protected municipal autonomy (consid. 4-5).

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2004.130**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:22.07.2004
FindInfo-Nummer:O_VW.2004.756
Titel:** Landwirtschaftlicher Gestaltungsplan**
Resümee:** Gestaltungsplan in der Landwirtschaftszone. Die Genehmigung eines Plans durch den Regierungsrat setzt einen Beschluss auf Gemeindeebene voraus. Kommt eine Gemeinde ihrer Verpflichtung zum Erlass eines Nutzungsplanes nicht nach, kann der Regierungsrat selber als Ersatzvornahme einen Nutzungsplan erlassen oder ändern. In diesem Falle hat das Bau- und Justizdepartement das Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen. Beschliesst und genehmigt der Regierungsrat einen Plan, ohne dieses Verfahren der Ersatzvornahme durchzuführen, wird die Gemeindeautonomie verletzt.**
SOG 2004 Nr. 23 §§ 11 f., 46 PBG. Gestaltungsplan in der Landwirtschaftszone. Die Genehmigung eines Plans durch den Regierungsrat setzt einen Beschluss auf Gemeindeebene voraus. Kommt eine Gemeinde ihrer Verpflichtung zum Erlass eines Nutzungsplanes nicht nach, kann der Regierungsrat selber als Ersatzvornahme einen Nutzungsplan erlassen oder ändern. In diesem Falle hat das Bau- und Justizdepartement das Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen. Beschliesst und genehmigt der Regierungsrat einen Plan, ohne dieses Verfahren der Ersatzvornahme durchzuführen, wird die Gemeindeautonomie verletzt. * Sachverhalt:* Die Betriebsgemeinschaft R./M. in N. reichte beim Gemeinderat N. im April 2002 einen Gestaltungsplan und den entsprechenden Umweltverträglichkeitsbericht über ihr Projekt einer Pouletmasthalle in der Landwirtschaftszone ein. Der Plan bezwecke die Erweiterung der vorhandenen Bauten und Anlagen für die innere Aufstockung des Betriebs durch bodenunabhängige Tierhaltung. Der Gemeinderat lehnte das Vorhaben am 2.7.2002 ab. Die Betriebsgemeinschaft erhob daraufhin beim Regierungsrat Beschwerde gegen die Verweigerung der Zustimmung zum Pouletmastprojekt. Es sei ein Gestaltungsplan aufzulegen. Das Das Bau- und Justizdepartement (BJD) wies den Gemeinderat an, als Leitbehörde das Gestaltungsplanverfahren durchzuführen. Der Gemeinderat kam auf seine Beschlüsse am 18.11.2002 zurück. Das BJD die eingereichte Planung und teilte der Gemeinde mit, unter bestimmten Bedingungen könne das Projekt bewilligt werden. Daraufhin eröffnete die Gemeinde das Mitwirkungsverfahren mittels einer Orientierungsversammlung für die Bevölkerung. Der Gemeinderat legte am 17.4.2003 den landwirtschaftlichen Gestaltungsplan "Parzelle N. GB Nr. 1131" mit Sonderbauvorschriften auf. Während der Auflagefrist gingen 264 Einsprachen ein. Am 18.8.2003 lehnte der Gemeinderat den Gestaltungsplan und das Projekt einer Pouletmasthalle ab und hiess die Einsprachen gut. Gegen diesen Beschluss des Gemeinderates erhoben R. und M. Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser hob den Beschluss des Gemeinderates auf. Er beschloss und genehmigte den Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften. Gegen diesen Beschluss erhebt der Gemeinderat N. Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der Genehmigungsbeschluss des Regierungsrates sei aufzuheben. Der Regierungsrat habe seine Planungskompetenz überschritten und in unzulässiger Weise in die Autonomie der Gemeinde eingegriffen. Er sei nicht befugt, den Plan gegen den Willen der Gemeinde zu beschliessen. Die Beeinträchtigung der Wohnqualität im Dorf sei durch ein Vorhaben dieser Grösse sei nicht ausgeschlossen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde gut: * Aus den Erwägungen:* 3. Das Bauvorhaben der Betriebsgemeinschaft liegt in der Landwirtschaftszone. Nach Art. 16a RPG (Bundesgesetz über die Raumplanung, SR 700) sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind, zonenkonform. Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung eines landwirtschaftlichen oder eines dem produzierenden Gartenbau zugehörigen Betriebs dienen, sind dort jedem Fall zonenkonform. Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgehen, können als zonenkonform bewilligt werden, wenn sie in einem Gebiet der Landwirtschaftszone erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsverfahren dafür freigegeben wird. (...) Bisher wurde das Bauvorhaben als innere Aufstockung behandelt. Es untersteht der Gestaltungsplanpflicht, weil nach § 46 PBG (Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1) ein Gestaltungsplan in jedem Fall nötig ist für Bauten und bauliche Anlagen, für die eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist. 4. a) In BGE 111 Ia 67 f. entschied das Bundesgericht, der Regierungsrat des Kantons Solothurn verletze die Gemeindeautonomie, wenn er anstelle des für die Beschlussfassung zuständigen Gemeinderates einen Gestaltungsplan festsetze, ohne dass die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme gegeben seien. Die solothurnische Einwohnergemeinde erlasse die für die Ortsplanung erforderlichen Nutzungspläne. Zum Erlass des Zonenplanes und der Erschliessungspläne ist sie gehalten (§ 14 Abs. 1 aBauG), zum Erlass von Gestaltungsplänen befugt (§ 14 Abs. 2 aBauG). Zuständig zum Beschluss über den Nutzungsplan sei der Gemeinderat, welcher gleichzeitig die dagegen eingelangten Einsprachen beurteile (§ 16 Abs. 2 aBauG). Entscheide der Gemeindebehörden über Pläne könnten beim Regierungsrat angefochten werden. Die Genehmigung eines kommunalen Planes setze mithin begriffsnotwendig dessen Beschluss auf Gemeindeebene voraus. Genehmigt könne bloss werden, was die Gemeinde beschlossen habe. Die kantonalrechtliche Genehmigung sei dem Gemeindebeschluss nachgeordnet, vermöge diesen aber nicht zu ersetzen. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens sei der Regierungsrat einzig befugt, allfällige Änderungen an den Nutzungsplänen selbst zu beschliessen, wenn deren Inhalt eindeutig bestimmbar sei und die Änderung der Behebung offensichtlicher Mängel oder Planungsfehler diene (§ 18 Abs. 3 aBauG). Dagegen sei der Regierungsrat – vom Falle einer Ersatzvornahme bei Säumnis der Gemeinde in der Erfüllung ihrer Planungspflichten abgesehen – keinesfalls befugt, stellvertretend für die Gemeinde Nutzungspläne zu erlassen. Sowenig die zuständige kantonale Instanz im Rahmen ihrer Rechts- oder Zweckmässigkeitskontrolle aus dem kommunalen Rechtssetzungsverfahren hervorgegangene Vorschriften nach Belieben durch eigene Normen ersetzen dürfe (Art. 18 Abs. 2 aBauG), so sei es ihr verwehrt, im Autonomiebereich der Gemeinde gegen deren Widerstand selbständig tätig zu werden und Vorschriften und Pläne unter Umgehung der demokratischen kommunalen Willensbildung zu erlassen. Ein solcher Übergriff verletze die verfassungsmässig geschützte Gemeindeautonomie. Das von den Gemeindebehörden zu vertretende öffentliche Interesse verlange, dass im Rahmen eines Planfestsetzungsverfahrens den Anliegen der Gemeinde optimal Rechnung getragen werde, erheische dieses Interesse die Annahme oder die Ablehnung des Planes. Eine Delegation von Rechtssetzungs- oder Verfügungsbefugnissen innerhalb der föderalistischen Hierarchie sei grundsätzlich ausgeschlossen, in noch stärkerem Masse deren Inanspruchnahme gegen den Willen der zuständigen Körperschaft. Indem der Regierungsrat des Kantons Solothurn einen kommunalen Gestaltungsplan im Gemeindegebiet der Beschwerdeführerin genehmigt habe, welcher durch kein Gemeindeorgan beschlossen war und durch den Gemeinderat in Nachachtung eines negativen Volksentscheides bekämpft wurde, habe er die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt. Bei diesem Ausgang des Verfahrens brauche nicht geprüft zu werden, ob der Regierungsrat des Kantons Solothurn überdies die Bundesverfassung durch eine willkürliche Anwendung materiellen Rechts verletzt habe. b) Das BJD hat in GER 1995 Nr. 11 in Anlehnung an diesen Bundesgerichtsentscheid selbst festgehalten, dass die Genehmigung eines kommunalen Planes durch den Regierungsrat begriffsnotwendig dessen Beschluss auf Gemeindestufe voraussetze. Er sei nicht befugt, stellvertretend für die Gemeinde Nutzungspläne zu erlassen. c) An dieser Rechtslage hat sich nichts Wesentliches geändert. Zwar wurde anlässlich der Änderung des Gesetzes über die Gerichtsorganisation (Rechtsweggarantien) § 46 Abs. 3 ins PBG eingeführt, wonach gegen die Verweigerung oder Ablehnung eines Gestaltungsplanes die gleichen Beschwerdemöglichkeiten wie gegen den Erlass des Planes bestehen, wenn für ein Bauvorhaben ein Gestaltungsplan notwendig ist. Die Öffnung dieses Beschwerdeweges hat aber an den Zuständigkeiten zum Erlass eines Gestaltungsplanes, wie sie im PBG deutlich umschrieben sind, nichts geändert. Die vom Bundesgericht zitierten Normen haben noch heute ihre Gültigkeit. 5. Es stellt sich deshalb lediglich die Frage, ob das Vorgehen des Regierungsrates eine Ersatzvornahme bei Säumnis der Gemeinde in der Erfüllung ihrer Planungspflichten darstellt. Dies muss bereits aus formellen Gründen ausgeschlossen werden. Das Verfahren ist in den §§ 11 und 12 des PBG geregelt. Demnach kann der Regierungsrat für den Erlass von Nutzungsplänen den Gemeinden Fristen setzen und wenn nötig Planungszonen erlassen. Kommt eine Gemeinde einer Verpflichtung zum Erlass eines Nutzungsplanes nicht nach, kann der Regierungsrat Nutzungspläne erlassen oder ändern. In diesem Falle führt das BJD das Auflage- und Einspracheverfahren durch. Dies ist vorliegend nicht geschehen. Indem der Regierungsrat den Gestaltungsplan anstelle des für die Beschlussfassung zuständigen Gemeinderates beschlossen und gleichzeitig genehmigt hat, ohne das Ersatzvornahmeverfahren durchzuführen, hat er die Gemeindeautonomie verletzt. 6. Es ist nicht zu verkennen, dass die Beschwerdegegner möglicherweise Anspruch auf eine Baubewilligung haben. In diesem Falle könnten sie auch den Erlass eines Gestaltungsplanes durchsetzen. Der Kanton hätte eine Ersatzvornahme nach §§ 11 und 12 des PBG vorzunehmen. Das BJD hätte das Auflage- und Einspracheverfahren durchzuführen und der Regierungsrat hätte den Gestaltungsplan zu erlassen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 22. Juli 2004 (VWBES.2004. 130)*

Keywords

municipal autonomyland-use planningreplacement procedureagricultural zonelandscape planenvironmental impact assessmentplanning competence

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the cantonal government could approve a municipal land-use plan without a municipal resolution and without replacement proceedings.

Extracted holding

No. A municipal plan must first be adopted at municipal level; if the commune defaults, the canton may act only through the statutory replacement procedure, including publication and objection proceedings by the department.

Extracted reasoning

Genehmigung presupposes a prior municipal decision. The government may correct obvious planning errors or, in case of municipal default, itself enact or amend the plan only via the replacement procedure. Here that procedure was not followed.

Key legal question

Whether the government's conduct violated municipal autonomy.

Extracted holding

Yes. By approving and effectively setting the plan against the commune's will without proper replacement proceedings, the government intruded into the commune's autonomous planning sphere.

Extracted reasoning

The canton cannot replace municipal norm-setting at will or bypass democratic municipal decision-making. The challenged approval was therefore an impermissible encroachment on constitutionally protected municipal autonomy.

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