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SKOS guidelines prevail over cantonal social assistance manual

VWBES.2011.101Other CourtJun 20, 2011Partially Granted

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Omnilex summary

X. challenged the reduction of her social assistance after the authorities treated her two-year cohabitation as a stable concubinage. The cantonal department had upheld the social region's decision to calculate the budget according to the cantonal social assistance manual. The Administrative Court partially upheld the appeal, holding that § 152 SG gives binding force to the SKOS guidelines and that § 93 SV does not exclude budget calculation in this situation. The manual cannot override the SKOS rules. The court held that an extended SKOS budget must be created for the non-supported partner and that any surplus income is fully to be counted as income of the supported partner.

Omnilex headnote

§ 152 SG; § 93 SV; SKOS guidelines prevail over cantonal administrative manuals in social assistance budgeting. Administrative instructions are not sources of law and bind the court only to the extent that they permit a lawful, case-appropriate interpretation. Where the legislature has not expressly excluded application of the SKOS guidelines, a conflicting cantonal manual may not displace them. In a stable concubinage in which only one partner receives social assistance, the non-supported partner's budget is to be calculated by means of an extended SKOS budget, including the relevant items such as debt repayment and other guideline-based expenses; any surplus is fully attributable as income in the supported partner's budget.

Full text

Geschäftsnummer:** VWBES.2011.101**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:21.06.2011
FindInfo-Nummer:O_VW.2011.510
Titel:** Budgetberechnung**
Resümee:§ 152 SG, § 93 SV. Die SKOS-Richtlinien gehen den Regelungen des Handbuchs Sozialhilfe des Kantons Solothurn vor. Den SKOS-Richtlinien widersprechende Regelungen sind nur in den Bereichen anwendbar, in welchen die Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien ausdrücklich durch Gesetz oder Verordnung ausgeschlossen ist. In einem stabilen Konkubinat, bei dem nur eine Person sozialhilferechtlich unterstützt wird, ist für den nicht unterstützten Partner entsprechend den SKOS-Richtlinien ein erweitertes SKOS-Budget zu erstellen, wobei das Einkommen dem erweiterten Bedarf (inklusive Schuldentilgung) gegenüberzustellen ist. Die den Bedarf übersteigenden Einnahmen sind im Budget des unterstützten Partners voll als Einnahmen anzurechnen.
SOG 2011 Nr. 34 § 152 SG, § 93 SV. Die SKOS-Richtlinien gehen den Regelungen des Handbuchs Sozialhilfe des Kantons Solothurn vor. Den SKOS-Richtlinien widersprechende Regelungen sind nur in den Bereichen anwendbar, in welchen die Anwendbarkeit der SKOS-Richtlinien ausdrücklich durch Gesetz oder Verordnung ausgeschlossen ist. * In einem stabilen Konkubinat, bei dem nur eine Person sozialhilferechtlich unterstützt wird, ist für den nicht unterstützten Partner entsprechend den SKOS-Richtlinien ein erweitertes SKOS-Budget zu erstellen, wobei das Einkommen dem erweiterten Bedarf (inklusive Schuldentilgung) gegenüberzustellen ist. Die den Bedarf übersteigenden Einnahmen sind im Budget des unterstützten Partners voll als Einnahmen anzurechnen.* * Sachverhalt:* Ca. zwei Jahre nachdem X. zu ihrem Lebenspartner gezogen war, wurde ihr die sozialhilferechtliche Unterstützung von der zuständigen Sozialregion von vorher CHF 1‘022.50 auf CHF 122.00 gekürzt. Begründet wurde der Entscheid damit, dass X. seit zwei Jahren mit ihrem Partner zusammenlebe, was gemäss Sozialgesetz ein gefestigtes Konkubinat darstelle. Es müsse deshalb ein neues Budget für einen Zwei-Personen-Haushalt erstellt werden, unter Einbezug des Einkommens des bisher nicht unterstützten Partners. Eine dagegen erhobene Beschwerde wies das Departement des Innern ab. X. erhob Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. * Aus den Erwägungen:* 2.a) Die Sozialhilfe bezweckt die Existenzsicherung, fördert die wirtschaftliche und persönliche Selbständigkeit und unterstützt die berufliche und gesellschaftliche Integration (§ 147 Abs. 2 Sozialgesetz [SG, BGS 831.1]). Sie ist bestrebt, die Eigenverantwortung und die Selbständigkeit der Hilfesuchenden zu stärken (§ 1 SG). Die Sozialhilfe umfasst Dienstleistungen sowie Sach- und Geldleistungen (§ 149 ff. SG). Die Bemessung der Sozialhilfeleistungen richtet sich gemäss § 152 Abs. 1 SG grundsätzlich nach den Richtlinien der Konferenz für öffentliche Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien). b) Gemäss Punkt F.5.1 der SKOS-Richtlinien dürfen die in einer familienähnlichen Gemeinschaft zusammenlebenden Personen in der Regel nicht als Unterstützungseinheit erfasst werden. Bei Partnern, von denen nur eine Person durch die Sozialhilfe unterstützt wird und die in einem stabilen Konkubinat zusammenleben, dürfen Einkommen und Vermögen des nicht unterstützten Konkubinatspartners jedoch angemessen mitberücksichtigt werden, da davon ausgegangen werden kann, dass sich die Konkubinatspartner gegenseitig unterstützen (vgl. BGE 2P.242/2003 vom 12. Januar 2004). Weiter heisst es in den SKOS-Richtlinien, dass von einem stabilen Konkubinat namentlich dann auszugehen ist, wenn es mindestens zwei Jahre andauert oder die Partner mit einem gemeinsamen Kind zusammenleben. c) X. wohnt unbestrittenermassen seit zwei Jahren mit ihrem Partner zusammen, womit ihr Konkubinatsverhältnis als stabil gilt und das Einkommen und Vermögen ihres Partners zur Berechnung ihres Sozialhilfeanspruchs mit zu berücksichtigen ist. d) Gemäss H.10-2 der SKOS-Richtlinien ist es bei einem stabilen Konkubinat, bei dem nur eine Person unterstützt wird, zulässig, den Bedarf wie bei einem Ehepaar zu berechnen und die Einkünfte des Konkubinatspartners anzurechnen. Für den nicht unterstützten Partner ist ein erweitertes SKOS-Budget zu erstellen, wobei das Einkommen dem erweiterten Bedarf (inklusive Schuldentilgung) gegenüberzustellen ist. Die den Bedarf übersteigenden Einnahmen sind im Budget des unterstützten Partners voll als Einnahmen anzurechnen. Ein erweitertes SKOS-Budget enthält folgende Punkte: Grundbedarf für den Lebensunterhalt Wohnkosten inkl. Nebenkosten Medizinische Grundversorgung (obligatorische Grundversicherung) ausgewiesene, bezifferbare und regelmässig wiederkehrende situationsbedingte Leistungen eine Pauschale für Franchise und Selbstbehalte der obligatorischen Grundversicherung (1/12 der maximalen Kostenbeteiligung, zurzeit CHF 300.00 Franchise und CHF 700.00 Selbstbehalt) Unterhaltsverpflichtungen laufende Steuern (1/12 der jährlichen Steuern) Versicherungsprämien für Hausrat- und Privathaftpflichtversicherung (1/12 der Jahresprämien) Schuldentilgung Zahnbehandlungskosten bei Fälligkeit. 3.a) Der Kanton hat zudem das Handbuch Sozialhilfe (nachfolgend Handbuch genannt) entworfen, welches den Verwaltungsbehörden eine Hilfestellung zur Anwendung der SKOS-Richtlinien geben soll. Beim Handbuch Sozialhilfe handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung bzw. um eine generelle Dienstanweisung. Die Hauptfunk-tion einer Verwaltungsverordnung oder generellen Dienstanweisung besteht darin, eine einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvollzugs sicherzustellen. Nach herrschender Ansicht sind Verwaltungsverordnungen jedoch keine Rechtsquellen, enthalten also keine Rechtsnormen. Obwohl sie für die Behörden verbindlich sind, werden sie normalerweise nicht in den offiziellen Gesetzessammlungen publiziert (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann: Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich/St. Gallen 2010, N 123 ff.). Das Verwaltungsgericht ist an Verwaltungsverordnungen nicht gebunden, es prüft frei, ob die angefochtene Verfügung mit dem Gesetz übereinstimmt. Es wird aber die Verwaltungsverordnung in seine Entscheidung mit einbeziehen, soweit sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Auslegung der massgebenden Bestimmung zulässt, da es nicht ohne Grund von einer einheitlichen rechtmässigen Praxis der Verwaltungsbehörde abweichen wird (vgl. Häfelin/Müller/ Uhlmann, a.a.O., N 128). b) Das Handbuch untersagt unter Punkt K.04 die Anwendung von Punkt H.10 der SKOS-Richtlinien und weist die Behörde an, kein erweitertes SKOS-Budget zu erstellen. Die Berechnung des Konkubinats-Budgets habe auf der Basis der gesamten Haushaltsgrösse (Grundbedarf) zu erfolgen. Es sei ein Eintrittsschwellenbudget für die Feststellung der Bedürftigkeit zu erstellen. Mit zu berücksichtigen seien die ganzen Wohnungskosten und Wohnnebenkosten, die ausgewiesenen Gesundheitskosten (inkl. Krankenkassenprämien abzüglich individueller Prämienverbilligung) und allfällige Zahnarztkosten sowie die situationsbedingten Leistungen beider Partner, wie z.B. Krankheits- und behinderungsbedingte Auslagen, Erwerbsunkosten, Fremdbetreuung von Kindern und allfällige weitere individuelle Ansprüche insbesondere ausgewiesene Unterhaltsverpflichtungen des nicht unterstützten Partners an seine Kinder. Nicht im Budget zu berücksichtigen seien laufende Steuern und Steuerrückstände sowie andere Schulden und Abzahlungsverpflichtungen. Den Ausgaben seien sämtliche Einnahmen beider Konkubinatspartner gegenüberzustellen. Lohnpfändungen seien zu berücksichtigen. Bei Mehrausgaben sei die Bedürftigkeit gegeben und dem unterstützten Partner wirtschaftliche Hilfe zu gewähren. 4.a) In § 152 SG werden die SKOS-Richtlinien grundsätzlich als verbindlich erklärt. § 93 der Sozialverordnung (SV, BGS 831.2) zählt die Bereiche auf, welche von den Vorgaben der SKOS-Richtlinien ausgenommen sind. Die Budgetberechnung eines stabilen Konkubinats fällt jedoch nicht darunter. b) Vergleicht man die in das Budget aufzunehmenden Positionen des Handbuchs und der SKOS-Richtlinien miteinander, so fällt auf, dass gemäss dem Handbuch von den Krankenkassenprämien die individuelle Prämienverbilligung abzuziehen sei und dass Steuern nicht berücksichtigt werden könnten, da diese erlassen werden könnten, wenn Steuerpflichtige in Not gerieten. Auch fehlen in der Aufzählung des Handbuchs die Versicherungsprämie für Hausrat- und Privathaftpflichtversicherung sowie eine Pauschale für Franchise und Selbstbehalte der obligatorischen Grundversicherung. Die übrigen Budgetpositionen entsprechen sich weitgehend. Es ist zu prüfen, ob sich die Vorgaben des Handbuchs entsprechend den anwendbaren SKOS-Richtlinien auslegen lassen. aa) Gemäss § 182 Abs. 1 Steuergesetz (StG, BGS 614.11) können die geschuldeten Steuern ganz oder teilweise erlassen werden, wenn der Steuerpflichtige durch besondere Verhältnisse wie Naturereignisse, Todesfall, Unglück, Krankheit, Arbeitslosigkeit, geschäftliche Rückschläge und dergleichen in seiner Zahlungsfähigkeit stark beeinträchtigt ist oder er sich sonst in einer Lage befindet, in der die Bezahlung der Steuern zur grossen Härte würde. Dieser Fall trifft jedoch für den Lebenspartner von X. nicht zu. Er selbst ist nicht in Not geraten, sondern seine Partnerin. Auch wenn seine finanziellen Verhältnisse in die Berechnung des Sozialhilfebudgets seiner Partnerin einzurechnen sind, ist er selbst nicht abhängig von der Sozialhilfe und darf nicht wie ein Sozialhilfebezüger behandelt werden. Die Steuern werden ihm daher kaum erlassen werden können, weshalb diese in sein Budget einzurechnen sind. bb) Entsprechend verhält es sich mit der individuellen Prämienverbilligung. Es dürfen lediglich Beträge in Abzug gebracht werden, welche dem Lebenspartner von X. tatsächlich durch die Prämienverbilligung vergütet werden. Es ist nicht zulässig, die Krankenkassenprämie im Budget völlig ausser Acht zu lassen und davon auszugehen, dass im vollen Umfang Prämienverbilligung gewährt werden wird. Der Lebenspartner von X. ist nicht von der Sozialhilfe abhängig. cc) Es lässt sich zudem nicht rechtfertigen, dass das Handbuch die in den SKOS-Richtlinien genannten Versicherungsprämien für Hausrat- und Privathaftpflichtversicherung und die Pauschale für Franchise und Selbstbehalt der obligatorischen Grundversicherung mit keinem Buchstaben erwähnt. dd) Somit ergibt sich, dass sich die Vorgaben des Handbuchs nicht entsprechend den Vorgaben der SKOS-Richtlinien auslegen lassen und dass die Budgetberechnung entsprechend den Vorgaben des Handbuchs damit nicht rechtmässig ist. Die Sozialbehörde hat bei der Berechnung des Sozialhilfebudgets entsprechend der gesetzlichen Regelung auf die SKOS-Richtlinien abzustellen und ein erweitertes SKOS-Budget für den Lebenspartner von X. zu erstellen. Der sich daraus ergebende Überschuss ist X. voll als Einkommen anzurechnen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 21. Juni 2011 (VWBES.2011.101)*

Keywords

social assistancebudget calculationstable concubinageSKOS guidelinesadministrative instructionincome attributiondebt repayment

Extracted by Omnilex

Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether the cantonal social assistance manual could replace the SKOS guidelines for budgeting in a stable concubinage.

Extracted holding

No. The SKOS guidelines govern the calculation because the cantonal manual cannot contradict them where no statutory exception applies.

Extracted reasoning

Section 152 SG makes the SKOS guidelines generally binding, and Section 93 SV does not exclude budget calculation in a stable concubinage. The manual is only an administrative instruction and cannot override the guidelines.

Key legal question

How the budget of the non-supported partner in a stable concubinage must be calculated.

Extracted holding

An extended SKOS budget must be drawn up for the non-supported partner, including the relevant items listed in the SKOS guidelines, and any surplus must be fully counted as income of the supported partner.

Extracted reasoning

In a stable concubinage, mutual support may be presumed. The partner's income must be compared with the extended need, including debt repayment, taxes, insurance premiums and other specified items.

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