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VWBES.2012.200•Perimeter contributions for road upgrading
VWBES.2012.200Other CourtMay 23, 2013Partially Granted
Extracted by Omnilex
S. and T. appealed against the dismissal of their challenge to a perimeter contribution plan for upgrading the R.-weg. The court held that the works on the existing road — including frost-proof substructure, proper base layer, wearing course, edge restraints, and drainage — created a contributory special benefit, so a contribution could in principle be levied. The prior road classification could not be reopened absent changed circumstances. However, the municipality could not apply the full new-build contribution rate unchanged: for upgrades or corrections of existing roads, § 42(3) GBV requires a discretionary reduction consistent with equivalence. The case was remitted for a new reduction assessment.
§§ 7, 42 GBV; § 108 PBG: Perimeter contributions for the upgrading of an existing road; reduction of the contribution rate. The contribution obligation may arise not only from new construction but also from the substantial expansion or correction of an existing road where the works, judged objectively, create a special benefit for adjoining owners (consid. 2). A prior road classification that has entered into legal force cannot be reopened in the contribution proceedings absent a material change in circumstances (consid. 4). For upgrades or corrections of existing roads, the municipality must exercise its discretion under § 42(3) GBV in conformity with the equivalence principle; applying the full new-build rate without reduction is unlawful. The reduction must reflect the lesser benefit of an already existing access, while taking into account any prior perimeter payments (consid. 5.2-5.4).
| Geschäftsnummer: | ** VWBES.2012.200** |
|---|---|
| Instanz: | Verwaltungsgericht |
| Entscheiddatum: | 24.05.2013 |
| FindInfo-Nummer: | O_VW.2013.846 |
| Titel: | ** Perimeterbeiträge** |
| Resümee: | §§ 7 und 42 GBV. Wird eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer frostsicheren Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag, Randabschlüssen und einer Entwässerung versehen, entsteht für die Grundeigentümer eine Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen bestehender Strassen ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20% geboten. |
| SOG 2013 Nr. 33 §§ 7 und 42 GBV. Wird eine bestehende Quartiererschliessungsstrasse erstmals mit einer frostsicheren Kofferung, einer eigentlichen Tragschicht, einem Deckbelag, Randabschlüssen und einer Entwässerung versehen, entsteht für die Grundeigentümer eine Beitragspflicht. Bei blossen Ausbauten oder Korrekturen bestehender Strassen ist indessen eine Reduktion der Beträge um mehr als 20 % geboten. * Sachverhalt:* Im Mai 2012 erhoben S. und T. Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das Urteil der Schätzungskommission, in welchem ihre Beschwerde gegen den von der Gemeinde M. aufgelegten Beitragsplan Strassenbau (Erschliessung R.-weg) abgewiesen wurde. Die Beschwerdeführer verlangen die Aufhebung des Beitragsplans und die Feststellung, dass sie keinen Beitrag zu leisten haben. Eventuell sei der Beitrag um mindestens 50 % herabzusetzen. Das Verwaltungsgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. * Aus den Erwägungen:* 2. Die Beschwerdeführer beanstanden, der R.-weg werde lediglich saniert und ihre Liegenschaft weder neu noch wesentlich besser erschlossen, weshalb ihnen kein perimeterbeitragspflichtiger Sondervorteil erwachse. Gemäss § 108 Abs. 1 PBG (Planungs- und Baugesetz, BGS 711.1) sind von den Grundeigentümern angemessene Beiträge zu verlangen, wenn ihren Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen. In § 6 Abs. 1 GBV (Kantonale Verordnung über Grundeigentümerbeiträge und -gebühren, BGS 711.41) wird dieser Grundsatz wiederholt und konkretisiert, indem neben dem klassischen Neubau auch der Ausbau und die Korrektion einer Verkehrsanlage die Beitragspflicht auslöst. Weiter wird in § 7 Abs. 2 definiert, dass unter Strassenausbau die wesentliche Verbesserung oder Verbreiterung einer bestehenden Strasse, das erstmalige Auftragen eines Hartbelags oder die Erneuerung des Strassenunterbaus zu verstehen sei. Die Gemeinde führt aus, dass bisher ein eigentlicher Strassenbau mit Erstellung einer Kofferung und eines ordentlichen Unterbaus noch gar nicht erfolgt sei. Auch eine durchgehende öffentliche Entwässerung habe bisher gefehlt. Die Erneuerung des Unterbaus wird von den Beschwerdeführern explizit zugestanden; bestritten wird lediglich, dass dadurch vom Grundsatz her ein Mehrwert entsteht. In der Folge wird behauptet, § 7 Abs. 2 GBV sei verfassungswidrig, weil mit dieser Bestimmung an bestehende Erschliessungswerke eine Beitragspflicht geknüpft werde, ohne dass ein Sondervorteil gegeben sei. Dieser Ansicht kann nicht gefolgt werden. In § 108 Abs. 2 PBG wird deutlich hervorgehoben, dass für die beiden besonderen Anlagen der Abwasserbeseitigung und der Wasserversorgung – und nur bei diesen – nur bei Neuerschliessungen Beiträge erhoben werden. Durch Umkehrschluss ist zu folgern, dass dies für Strassen nicht gilt. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung ist auch sachlich gerechtfertigt, ist man doch am Wasser oder an der Kanalisation angeschlossen oder eben nicht. Demgegenüber deckt der Begriff der «Strasse» Wege in der Qualität eines Feld- oder Kieswegs bis hin zu einer vielspurigen Autobahn ab. Es macht auch für einen Anstösser sehr wohl einen Unterschied, ob er die Zufahrt ganzjährig befahren kann, ob ein Lastwagen zufahren kann oder ob die Strasse immer wieder Schlaglöcher aufweist. Die Vorinstanz hat festgestellt, dass der R.-weg eine frostsichere Kofferung, erstmalig eine eigentliche Tragschicht und einen Deckbelag sowie erstmalig durchgehende Randabschlüsse und eine einheitliche Entwässerung erhalten wird. Gemäss § 28 PGB gilt Land eben nur als erschlossen, wenn hinreichende Zu- und Wegfahrten vorhanden sind. Aus der Umschreibung «hinreichend» geht wiederum hervor, dass Differenzierungen vorgenommen werden müssen und für unterschiedliche Gebiete und Zwecke unterschiedliche Anforderungen bestehen. Andererseits müssen für vergleichbare Gebiete und Zwecke auch vergleichbare Anforderungen an die Strassenerschliessungen gelten. Anders ausgedrückt: Es gibt Standards und einen Stand der Technik auch im Strassenbau. Der zu Unrecht als verfassungswidrig gegeisselte § 7 Abs. 2 GBV ist die logische Konsequenz aus den dargelegten Grundsätzen. Falls es im Übrigen im Einzelfall schwierig sein sollte, die Mehrwerte oder Sondervorteile zu bestimmen, lässt die höchstrichterliche Rechtsprechung seit je her Schematismen zu. Dies führt zu einer Umkehr der Beweislast, indem nicht das Gemeinwesen das Vorliegen eines Sondervorteils, sondern der betroffene Grundeigentümer dessen Nichtbestehen beweisen muss (Vera Marantelli-Sonanini: Erschliessung von Bauland, ASR Heft 596, S. 98). Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführer geht daher fehl. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet, wie sich auch aus der langjährigen Praxis des Verwaltungsgerichts ergibt (vgl. SOG 1988 Nr. 25; Urteil vom 11.03.2009 [VWBES.2008.363]). (…) 4. Die Beschwerdeführer beanstanden die früher vorgenommene Klassifizierung des R.-wegs als Erschliessungsstrasse, weil damit der Beitragssatz 80 % beträgt und an eine Sammelstrasse nur 60 % zu bezahlen wären. Es ist nicht bestritten, dass der Erschliessungsplan mit der Strassenklassifizierung am 26. November 2002 vom Regierungsrat genehmigt worden ist (RRB Nr. 2336/ 2002). Eine solche Genehmigung erfolgt erst, wenn die gegen die vom Gemeinderat vorgenommene Klassifizierung erhobenen Einsprachen erledigt sind. Die Strassenklassifizierung ist in Rechtskraft erwachsen. Dennoch wird in der Verordnung in § 39 Abs. 4 GBV eine Einsprache im Beitragsverfahren unter Berufung auf die Änderung der Verhältnisse vorbehalten. Daraus ist zu folgern, dass es nicht um die Neubeurteilung der ursprünglichen Klassifizierung geht, welche in Rechtskraft erwachsen ist, sondern um eine Neubeurteilung aufgrund allenfalls geänderter Verhältnisse. Es wird von keiner Seite her behauptet, es handle sich beim R.-weg um eine neue Strasse oder um ein neues Quartier. Vielmehr wurden in den letzten Jahren zwar eventuell einige Baulücken gefüllt, die Grundstruktur des Quartiers und der Strassenzüge hat jedoch keine Änderung erfahren, wie ohne weiteres auch aus der Übersicht aus Google-Map entnommen werden kann. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern sich die Verhältnisse seit der letzten Klassifizierung verändert haben sollten; seitens der Beschwerdeführer werden auch keine entsprechenden Parteibehauptungen vorgebracht. Ohne Veränderungen ist jedoch auch keine andere Klassifizierung vorzunehmen. Ein Augenschein erübrigt sich. 5.1 Die Beschwerdeführer verlangen weiter, die Gemeinde hätte die Beiträge in Anwendung der Kann-Vorschrift von § 42 Abs. 3 GBV um mindestens 50 % senken müssen, weil die Kosten für den R.-weg im Verhältnis zur erschlossenen Fläche ungewöhnlich hoch seien. Vorab ist festzustellen, dass an bevorzugten Wohnlagen, welche oft an steilen Hängen liegen, mit höheren Erschliessungskosten als in Dorfkernen oder im Tal gerechnet werden muss. Die Kostenhöhe stellt als solche nie einen Grund dar, weshalb die Allgemeinheit einen anteilmässig überduchschnittlichen Beitrag an die Erschliessungskosten von Grundstücken an einer bevorzugten Lage soll tragen müssen. Die Gemeinde hat dargelegt und die Vorinstanz hat ausgeführt, dass viele Kostenpositionen nicht in die Beitragsplanung eingeflossen sind. Insbesondere seien für die einzelnen Werke separate Beitragsverfahren ausgeschrieben worden, sodass die Gemeinde nach Abschluss der Arbeiten die Kosten den einzelnen Werken korrekt zuordnen werde und die definitiven Beiträge für den Strassenbau festlegen werde. Die Vorinstanz hat unter Bezugnahme auf die Gemeinde ausserdem erwogen, dass die Gemeinde in anderen Baugebieten in analoger Lage bis heute keine Ermässigungen im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV gewährt habe. Gleichzeitig wurde festgehalten, dass sich die Gemeinde dennoch im Umfang von 20 % an den Kosten der Anlage beteilige. Gründe für eine weitergehende Übernahme von Kosten seien nicht ersichtlich. Es ist grundsätzlich richtig, dass für verschiedene Werke verschiedene Beitragspläne erstellt werden und die gleichzeitig bei den mehreren Werken anfallenden Kosten (z.B. Grabarbeiten) aufgeteilt werden. Eine davon unabhängige Frage ist jedoch, ob innerhalb eines Werks bzw. Beitragsplans für ein bestimmtes Werk Gründe für eine Änderung der Standardverteilung der Kosten bestehen. 5.2 Erschliessungsbeiträge unterliegen als Vorzugslasten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip. § 42 Abs. 1 GBV legt die Mindestbeträge bzw. –ansätze fest, welche die Gesamtheit der Grundeigentümer, deren Grundstücke durch den Neubau einer Strasse einen Mehrwert oder Sondervorteil erhalten, der Gemeinde an die Erstellungskosten für bestimmte Strassentypen zu bezahlen. Die Gemeinden sind befugt, diese Mindestansätze zu erhöhen. § 42 Abs. 3 GBV sieht vor, dass die Gemeinde die Ansätze nach Abs. 1, welcher die Kostentragung bei einem Neubau einer Strasse regelt, ermässigen kann, wenn lediglich bereits bestehende Strassen ausgebaut oder korrigiert werden, wobei die Gemeinde dabei berücksichtigen muss, ob bereits Beiträge an den Neubau geleistet worden sind. Bei § 42 Abs. 3 GBV handelt es sich bei Betrachtung des Wortlauts um eine sog. Kann-Vorschrift. Ob und in welchem Umfang die Gemeinde Ermässigungen im Rahmen von § 42 Abs. 3 GBV gewähren will, ist vom Grundsatz her Teil ihrer Autonomie. Eingeschränkt ist diese Freiheit jedoch durch den Mehrwert oder Sondervorteil, welcher dem Grundeigentümer durch den Ausbau oder die Korrektur der bereits vorbestehenden Strasse effektiv zufliesst. Handelt es sich nämlich nur um einen geringen Vorteil, können sich die vorgesehenen Beitragssätze als zu hoch erweisen, sodass das übergeordnete Äquivalenzprinzip verletzt wäre und die Gemeinde die Beiträge ermässigen muss (so schon SOG 1980 Nr. 23 E. 4; SOG 1988 Nr. 25 E. 8a; SOG 1990 Nr. 44 E. 5b). Dabei liegt auf der Hand, dass weder der Vorteil noch die diesem gegenüberstehende Ermässigung exakt bestimmt werden können. Um rechtmässig und ohne Willkür zu handeln, muss sich die Gemeinde bei der Gewährung von Ermässigungen in einem bestimmten Rahmen bewegen, welcher ihre Autonomie begrenzt. Es bleibt zu prüfen, wie dieser Rahmen festzulegen ist. Entstehen Mehrwerte oder Sondervorteile, sind diese grundsätzlich vom Eigentümer abzugelten und nicht von der Allgemeinheit zu tragen. Dies bedeutet, dass es willkürlich wäre, dem Grundeigentümer die Kostentragung praktisch vollständig zu erlassen. Umgekehrt entstehen die Vorteile bei bereits vorhandenen Strassen höchstens teilweise beim Grundeigentümer, sodass es ebenso willkürlich wäre, ihn die vollen Kosten tragen zu lassen. Daraus ist zu folgern, dass weder eine Reduktion von bloss wenigen Prozenten noch eine fast vollständige Reduktion in Frage kommen kann. Das Verwaltungsgericht hat in der Vergangenheit die Beitragssätze ermessensweise reduziert; häufig ist man aufgrund der konkreten Verhältnisse von einer Halbierung ausgegangen (SOG 1988 Nr. 25; SOG 1980 Nr. 23; Urteile des Verwaltungsgerichts VWBES.1993.223 und vom 22.1.1992 betr. Gemeinde H.), sofern schon einmal Beiträge bezahlt worden sind (Urteil des Verwaltungsgerichts VWBES.2007.401). In einem Fall neueren Datums wurde erkannt, dass die Reduktion des Beitragssatzes um ein Viertel auf 45 % der Erstellungskosten im autonomen Ermessensbereich der Gemeinde liegt und nicht zu beanstanden ist (Urteil des Verwaltungsgerichts VWBES.2011.256). Im Urteil vom 19. Oktober 1999 (VWBES.1999.237) erfolgte eine Reduktion um einen Drittel. Demgegenüber wurde im Urteil vom 17. November 1993 betr. Gemeinde H. erkannt, dass im konkreten Fall lediglich eine Reduktion des Beitragssatzes von 80 % auf 70 % (bzw. um 12,5 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV) angemessen sei, nachdem die Gemeinde bereits einen Vorwegabzug von 10 % der Strassenbaukosten wegen lange vernachlässigten Strassenunterhalts vorgenommen hatte und die Grundeigentümer in der Vergangenheit noch nie Perimeterbeiträge an den Strassenbau bezahlt hatten (der effektive Beitragssatz wurde insgesamt also auf 0,9 x 70 % bzw. auf 63 % reduziert, sodass vom vollem Ansatz von 80 % im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV insgesamt eine Reduktion von 21,25 % gewährt wurde). Die dargelegte Praxis zeigt, dass bei blossen Ausbauten oder Korrekturen von Strassen eine Reduktion von mehr als 20 % in allen Fällen als geboten erachtet worden ist. Auf der anderen Seite dürften Reduktionen von mehr als zwei Dritteln nur unter ganz besonderen Umständen angemessen sein und vor dem Gleichbehandlungsgebot standhalten. Bei pflichtgemässer Ausübung ihres Ermessens wird die Gemeinde den Reduktionsansatz unter Einbezug der konkreten Verhältnisse innerhalb dieses Rahmens festlegen. Je nachdem, ob mehr oder weniger durch den Ausbau oder die Korrektur der Strasse verändert oder angepasst wird (Linienführung, Querneigung, Verbreiterung, Kofferung, Frostsicherung, Entwässerung, Belag, Randabschlüsse, Trottoir, etc.), fällt der Vorteil für die Grundeigentümer umfassender oder geringer aus. Anders als bei einem Strassenneubau bestand bei einem Ausbau oder einer Korrektur einer Strasse bereits in der Vergangenheit eine Erschliessung. Der dem Eigentümer zufliessende Vorteil fällt bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur daher in jedem Fall geringer aus, als wenn sein Grundstück erstmals durch einen Strassenneubau erschlossen würde. Aufgrund des Äquivalenzprinzips muss daher bei einem blossen Ausbau oder einer Korrektur eine Beitragsreduktion im Verhältnis zu den Kosten eines Neubaus erfolgen. Dies gilt unabhängig von der Frage, ob in der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden sind oder nicht. Anders ausgedrückt: Sind in der Vergangenheit bereits Perimeterbeiträge bezahlt worden, so ist dies zusätzlich zu berücksichtigen. In einem weiteren Schritt hat die Gemeinde dementsprechend einzubeziehen, ob und in welchem Umfang bereits Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer bezahlt worden sind. Auch hier ist die Gemeinde auf ihr pflichtgemässes Ermessen verwiesen, weil die blosse Berücksichtigung von absoluten Zahlungsbeiträgen den Verhältnissen möglicherweise nicht gerecht wird, insbesondere bei vor sehr langer Zeit erstellten Strassen bzw. vor Jahrzehnten bezahlten Perimeterbeiträgen. 5.3 Die Gemeinde erhebt gemäss kommunalem Reglement über Grundeigentümerbeiträge und –gebühren die Beiträge bei Strassenneubauten entsprechend den kantonalen Mindestansätzen ausser bei Sammelstrassen, wo sie den kantonal vorgeschriebenen Mindestbeitragssatz von 60 % auf 75 % erhöht hat. Für Erschliessungsstrassen sind bei Neubauten 80 % der Kosten zu bezahlen (§ 4 Abs. 1 des Reglements). Gemäss Abs. 2 des Reglements werden für den Ausbau und die Korrektion bestehender Strassen die gleichen Beiträge erhoben, wobei allfällig bereits geleistete Perimeterzahlungen voll angerechnet werden. Die Gemeinde will denn im konkreten Fall auch lediglich 20 % der Kosten übernehmen und damit inhaltlich keine Reduktion im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV gewähren. Wie oben gezeigt, widerspricht die kommunale Kostenregelung beim Ausbau oder der Korrektur von Strassen dem Äquivalenzprinzip und lässt keinen Raum für ein Handeln nach pflichtgemässem Ermessen. Es handelt sich um eine Rechtsverletzung. Im Übrigen fehlen Angaben, ob und in welchem Umfang früher bereits Perimeterbeiträge für den Strassenbau durch die Grundeigentümer geleistet worden sind. 5.4 Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt teilweise als begründet. Die Sache ist an die Gemeinde zurückzuweisen, damit diese im Rahmen obiger Erwägungen den für den Ausbau des R.-wegs in Ausübung des pflichtgemässen Ermessens anwendbaren Reduktionssatz im Sinne von § 42 Abs. 3 GBV festlegt unter Berücksichtigung der allenfalls bereits erfolgten Strassenperimeterzahlungen. Für eine eher geringe Reduktion wird sprechen, dass beim R.-weg umfangreiche Ausbauarbeiten zur Diskussion stehen wie ein frostsicherer Unterbau, eine Entwässerung und neu eine durchgehende Kofferung. Andererseits muss sich die Gemeinde anrechnen lassen, dass der Weg bereits jahrelang bestand (wenn auch nur als oberflächlich geteerter Mergelbelag) und nur schlecht oder gar nicht unterhalten worden ist. (…) * Verwaltungsgericht, Urteil vom 24. Mai 2013 (VWBES.2012.200)* |
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Whether the upgraded road created a contributory special benefit for the owners
Yes. The first-time installation of frost-proof substructure, proper base layer, wearing course, edge restraints, and drainage justified contribution liability.
For roads, contributions may also be levied for expansion or correction, not only for new construction. The improvements here amounted to a substantive upgrading and were not merely cosmetic repairs.
Whether the prior road classification could be attacked again in the contribution procedure
No. The road classification had become final and could only be reconsidered if circumstances had changed, which was not shown.
The prior classification was legally binding; no relevant change in the neighbourhood or road structure was demonstrated.
Whether the contribution rate had to be reduced under § 42(3) GBV for an existing road upgrade
Yes, the municipality had to determine a reduced rate in the exercise of its discretion, because applying the full new-build rate to an existing-road upgrade violated equivalence.
An upgrade or correction yields a lesser benefit than a first-time road construction. The municipal rule applying the same rate as for new construction left no room for discretion and was unlawful. A reduction of more than 20% is generally required for mere upgrades or corrections.
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