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Municipal standing in administrative court appeals

ZZ.1974.33Other CourtSep 4, 1974Granted

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Omnilex summary

The Verwaltungsgericht examined whether two municipalities were entitled to bring administrative-court appeals against cantonal building-department decisions in permit proceedings. It held that § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG is the relevant standing rule and that municipal standing depends on a direct connection with municipal self-government. In planning and building-police matters, municipalities may appeal not only for violations of municipal rules, but also for closely related cantonal provisions. On that basis, standing was affirmed for Solothurn concerning parking rules on private land and for Kappel concerning application of § 19 Abs. 1 BauG.

Omnilex headnote

§ 12 Abs. 1 Satz 2 VRG; Beschwerdelegitimation der Gemeinden gegen Departementsentscheide im Baubewilligungsverfahren; die Behördenbeschwerde dient nicht dem Eigeninteresse der unterlegenen Behörde, sondern dem Interesse der vertretenen Körperschaft an ihrer Selbstverwaltung. Gemeinden sind legitimiert, wenn der angefochtene Entscheid ihre Autonomie berührt und ein unmittelbarer Sachzusammenhang zum autonomen Aufgabenbereich besteht. Im Bau- und Planungsrecht genügt die enge Verbindung der angewendeten Norm zum kommunalen Baupolizei- oder Planungsrecht; die Legitimation erfasst daher nicht nur kommunales, sondern auch kantonales oder bundesrechtliches Recht, sofern dieses in unmittelbarem Zusammenhang mit der Gemeindeautonomie steht (consid. 2-5).

Full text

Geschäftsnummer:** ZZ.1974.33**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:05.09.1974
FindInfo-Nummer:O_VW.2014.793
Titel:** Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde**
Resümee:§ 12 Abs. 1 Satz. 2 VRG. - Wann können die Gemeinden gegen Entscheide der Departemente Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben? (zur Frage der Beschwerdelegitimation der Gemeinden, insbesondere im Baubewilligungsverfahren.).
SOG 1974 Nr. 33 § 12 Abs. 1 Satz. 2 VRG.- Wann können die Gemeinden gegen Entscheide der Departemente Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben? (zur Frage der Beschwerdelegitimation der Gemeinden, insbesondere im Baubewilligungsverfahren.). Das Verwaltungsgericht hatte zwei Beschwerden zu beurteilen, erhoben von Gemeinden gegen das kantonale Baudepartement, das als Beschwerdeinstanz im Baubewilligungsverfahren entschieden hatte. Bei der einen Beschwerde, eingereicht von der Einwohnergemeinde Solothurn, ging es um die Anwendung von kommunalen Bestimmungen über die Parkierungsmöglichkeit auf privatem Grund; bei der andern Beschwerde, erhoben von der Einwohnergemeinde Kappel, ging es um die Anwendung von § 19 Abs. 1 BauG. Es fragte sich, ob die Gemeinden zur Beschwerdeführung legitimiert seien. Das Verwaltungsgericht hatte vorher die Frage nach der Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde noch nie in grundsätzlicher Art behandelt. Wegen der - vor allem auch in politischer Beziehung - grossen Bedeutung dieser Frage nahm es nun zu ihr sehr ausführlich Stellung. Es führte folgendes aus: 1. Die Bestimmungen über die Verwaltungsgerichtsbeschwerde enthalten keine spezielle Regelung der Legitimationsfrage. Es ist deshalb auf § 12 VRG zu greifen, der allgemein sagt, wer im Verwaltungs- und im Verwaltungsgerichtsverfahren Parteistellung hat. Dieses Resultat stimmt überein mit der Regelung, die für die verwaltungsinternen Beschwerden gilt: Der Abschnitt über das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren enthält zwar in § 31 eine Vorschrift über die Legitimation; sie besteht indessen dem Inhalt nach in einem Verweis auf die Bestimmung über die Parteistellung, also auf § 12. Weshalb im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren die Legitimationsfrage behandelt ist (wenn auch nur mit einem Verweis), während im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren die Frage überhaupt nicht erwähnt wird, ist nicht erfindlich. Jedenfalls aber gibt das unterschiedliche Vorgehen des Gesetzgebers keinen Anlass, für das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren nicht ebenfalls auf § 12 zu greifen. Das Verwaltungsgericht hat schon in bisherigen Entscheiden ohne weiteres angenommen, für die Legitimation zur verwaltungsgerichtlichen Beschwerde sei § 12 VRG massgebende Norm (RB 1971 Nr. 23; 1972 Nr. 25). 2. § 12 VRG soll, weil vorliegend die Beschwerdelegitimation zur Diskussion steht, im Folgenden ausschliesslich auf diese hin (und nicht auf die Parteistellung im allgemeinen hin) betrachtet und ausgelegt werden, speziell auf die Legitimation zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin. So besehen enthält § 12 in seinem Absatz 1 Satz 2 eine Regelung der sogenannten Behördenbeschwerde. Die Bestimmung lautet: "Behörden, Amtsstellen und sonstige Organe öffentlichrechtlicher Körperschaften und Anstalten sind Partei, wenn die von ihnen vertretene Körperschaft oder Anstalt an der Verwaltungssache unmittelbar beteiligt oder unmittelbar daran interessiert ist." Die Behördenbeschwerde ist also im Kanton Solothurn nicht, wie das anderorts zu finden ist (z. B. Bund: Art. 103 lit. b OG), so gestaltet, dass bestimmte, ausdrücklich genannte Behörden ohne weitere Voraussetzung zur Beschwerde legitimiert erklärt werden. Vielmehr kommt es auf die Stellung der von der Behörde oder Amtsstelle vertretenen Körperschaft oder Anstalt an: Die Körperschaft oder Anstalt muss in einem besondern Verhältnis zur betreffenden Verwaltungssache stehen; nur dann kann die Behörde oder Amtsstelle handeln. Weil demnach mit der Behördenbeschwerde des § 12 nicht die Interessen der untern Behörden, sondern die Interessen der betreffenden Körperschaften oder Anstalten gewahrt werden sollen, kann nicht eine untere Gemeindebehörde gegen die obere Gemeindebehörde oder eine untere kantonale Behörde gegen die obere kantonale Behörde Beschwerde erheben. Vielmehr geht es darum, dass eine Gemeindebehörde gegen eine kantonale Behörde die Interessen der Gemeinde wahrt oder dass die Behörde einer andern öffentlich-rechtlichen Körperschaft oder einer Anstalt gegen eine Behörde der Gemeinde oder des Kantons die Interessen der Körperschaft oder Anstalt, oder, was ab und zu ebenfalls aktuell sein wird, die Behörde einer Gemeinde gegen die Behörden einer andern Gemeinde die Interessen der ersteren Gemeinde zur Geltung bringt (zu letzterem VGE vom 16.11.1973 i.S. Kernkraftwerk Gösgen-Däniken, wo es u. a. um die Legitimation von Nachbargemeinden ging). In einem Gutachten über Legitimationsfragen nach dem solothurnischen Verwaltungsrechtspflegegesetz, das Prof. P. Saladin am 31. Januar 1973 dem Baudepartement erstattet hat, hat er die Ansicht vertreten, Behörden könnten auch die Stellung von "Dritten" im Sinne des § 12 Abs. 2 VRG einnehmen, und sie könnten sich in diesem Falle auf den Legitimationsgrund von Abs. 2 berufen. Dieser Auffassung kann - wenigstens soweit die Behörden zur Wahrung öffentlicher Interessen handeln - nicht gefolgt werden. Sie führte zu Differenzierungen, die derart fein sind, dass sie in der Praxis fast nicht zu handhaben wären. Sie drängt sich aber auch keineswegs vom Wortlaut und Aufbau des § 12 her auf. Gewiss berührt es, vom Bedürfnis nach klarem Aufbau aus gesehen, sonderbar, dass eine Bestimmung, die sowohl gegenüber Absatz 1 wie auch gegenüber Absatz 2 lex specialis darstellt, als Satz 2 des Absatzes 1 erscheint. Es wäre aber ebenfalls sonderbar, wenn der Gesetzgeber wirklich nur gegenüber dem "Normalfall" des Absatzes 1 Satz 1 die Behördenbeschwerde mit Sonderbestimmung hätte regeln wollen, nicht aber gegenüber dem Tatbestand des Absatzes 2. Im Grunde genommen lässt sich, wenn eine Körperschaft oder Anstalt öffentliche Interessen wahrt, gar nicht unterscheiden, ob sie nun als direkt Beteiligte oder als "Dritte" handelt. Nach allem muss davon ausgegangen werden, dass Abs. 1 Satz 2 sowohl gegenüber Abs. 1 Satz 1 wie auch gegenüber Abs. 2 eine Sonderbestimmung darstellt. Die Sache mag sich höchstens dann anders verhalten, wenn die Körperschaft oder Anstalt als Trägerin privater Rechte (z. B. als Grundeigentümerin) auftritt. In diesem Falle wäre natürlich, gleich wie bei einem Privaten, die Rolle eines Dritten möglich. Man kann sich fragen, ob bei solchem Handeln der Körperschaften oder Anstalten die Sonderbestimmung über die Behördenbeschwerde überhaupt zur Anwendung kommt, ob dann nicht zum vornherein nur Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 massgebend sind. Das kann aber dahingestellt bleiben, indem mit den gegenwärtig hängigen Beschwerden nicht private Rechte der Gemeinden, sondern öffentliche Interessen gewahrt werden wollen. Damit bleibt es dabei, dass für die vorliegenden Beschwerden einzig Absatz 1 Satz 2 massgebend und Absatz 2 unbeachtlich ist. Nach § 12 Abs. 1 Satz 2 ist nun entscheidend, ob die Gemeinde, für die Beschwerde erhoben wird, an der Verwaltungssache "unmittelbar beteiligt oder unmittelbar daran interessiert" ist. Die Wendung "unmittelbar beteiligt oder unmittelbar interessiert" ist, genau besehen, ebenso allgemein und auslegungsbedürftig wie andere Formeln über die Legitimation, die sich in den Verwaltungsprozessgesetzen finden. Sicher will mit ihr gesagt werden, dass die Körperschaft oder Anstalt in einem engen Verhältnis zur Verwaltungssache stehen muss. Mit dem Ausdruck "unmittelbar" will offenbar ein besonders enges Verhältnis verlangt werden. Anderseits gibt aber der Umstand, dass schon ein blosses Interesse an der Verwaltungssache genügt und nicht ein "Recht" berührt Sein muss, einen gewissen Spielraum und erlaubt, die Voraussetzung doch nicht allzu eng aufzufassen. 3. Für die Frage, wo bei der Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz 2 die Grenzen der Legitimation zu ziehen sind, gibt ein Vergleich mit den Regeln und der Praxis anderer Kantone, die Verwaltungsgerichte haben, wertvolle Anhaltspunkte. Berücksichtigt werden die deutschschweizerischen Kantone, die zur Frage der Legitimation der Gemeinden zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde, insbesondere im Gebiet des Baubewilligungsverfahrens, eine gefestigte Praxis haben. In Basel-Stadt, Graubünden, Luzern und Schaffhausen existiert, wie dem Verwaltungsgericht mitgeteilt worden ist, noch keine gefestigte Praxis, und die betreffenden Gesetze enthalten auch keine Sonderbestimmung über die Behördenbeschwerde. In den Kantonen Aargau, Bern, Basel-Land und St. Gallen können die Gemeinden frei Beschwerde erheben, dies wenigstens im Baubewilligungsverfahren und hier zum mindesten insoweit, als die obere Instanz eine Baubewilligung erteilt hat (und nicht umgekehrt: abgelehnt hat, vgl. Amtsbericht des Verwaltungsgerichtes Basel-Land 1963, S. 8/9). Die gesetzlichen Normen, auf die sich die betreffenden Verwaltungsgerichte gestützt haben, sind recht verschieden: In Bern existiert keine besondere Regel für die Beschwerde von Gemeinden oder für die Behördenbeschwerde überhaupt. Das Verwaltungsgericht beruft sich auf die allgemeine Bestimmung über die Legitimation, welche lautet: "Zur Beschwerdeführung beim Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer an der Anfechtung des Verwaltungsentscheides ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat" (§ 16 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 22.10.1961; MBVR 1966 Nr. 28; 1968 Nr. 8; s. auch Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, N 16 zu Art. 57). - Aargau und St. Gallen haben besondere Bestimmungen über die Behördenbeschwerde. Sie enthalten ebenfalls gewisse einschränkende Voraussetzungen, die indessen sehr "milde" formuliert sind: "ein eigenes Interesse" der Behörde ist im Aargau, die "Wahrung öffentlicher Interessen" in St. Gallen vorausgesetzt (vgl. Aargau § 38 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 9.7.1968 und dazu AGVE 1971 S. 183; St. Gallen § 45 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 16.5.1965 und dazu St. G. GVP 1968 Nr. 26 und 1969 Nr. 27).- Das Verwaltungsgericht Basel-Land stützt sich einerseits auf eine allgemeine Bestimmung (§ 13 des Gesetzes über die Rechtspflege in Verwaltungs- und Sozialversicherungssachen vom 22.6.1959/25.9.1972; BJM 1962 S. 291 ff.). Anderseits hat es sich aber, was die Baubewilligungssachen betrifft, auch auf § 99 Abs. 2 des Baugesetzes vom 15. Mai 1941 (entspricht § 123 Abs. 2 des neuen Baugesetzes) berufen, wonach die Gemeinden die Pflicht haben, im Baubewilligungsverfahren Einsprache zu erheben, wenn öffentliche Interessen dies gebieten; daraus dürfe man schliessen, dass die Gemeinden die diesbezüglichen Fragen auch dem Regierungsrat oder dem Verwaltungsgericht vorlegen dürften (BJM 1962 S. 295/296; VGE v. 26.8.1964 i.S. Gemeinde M.; VGE vom 1.9.1965 i.S. Gemeinde E.). Man darf offenbar annehmen, dass für die weitgehende Zulassung der Gemeindebeschwerden in Baubewilligungssachen letztlich die Spezialbestimmung von § 99 Abs. 2 BauG ausschlaggebend war (aus VGE vom 1.9.1965 i.S. Gemeinde E. wird deutlich, dass bei den Baubewilligungssachen die Gemeinde nicht nur die Verletzung von kommunalem, sondern auch von kantonalem Recht rügen kann). Im Gegensatz zu diesen Kantonen, welche die Gemeindebeschwerde in Baubewilligungssachen unbeschränkt zulassen (soweit es um Bewilligung und nicht um Ablehnung geht), steht die Praxis des Verwaltungsgerichtes Zürich. Das Gericht stützt sich auf eine allgemeine Bestimmung über die Legitimation (die Behördenbeschwerde ist nicht besonders geregelt), wonach zur Beschwerde berechtigt ist, "wer durch eine Anordnung in seinen Rechten betroffen wird" (§ 21 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.5.1959).Die Stellungnahme des Verwaltungsgerichtes kann so zusammengefasst werden: Die Gemeinde ist abgesehen vom Fall, wo sie als Trägerin privater Rechte (wie ein Privater) auftritt, dann "in ihren Rechten" betroffen, wenn ihre Autonomie in Frage steht, und das ist unter anderem dann der Fall, wenn es um die Durchsetzung kommunalen Rechts geht und zwar ohne Rücksicht darauf, ob dieses Recht gestützt auf Bundesrecht, die Kantonsverfassung oder die kantonale Gesetzgebung erlassen worden ist; die Gemeinden können demgemäss zum Schutz der kommunalen Bauordnung Beschwerde erheben (Zbl. 1964 S. 324 f., 1968, S. 365).Nicht befugt sind folglich die Gemeinden, wegen Verletzung von kantonalem Baurecht Beschwerde zu führen. Dies im Gegensatz zu den vorher erwähnten Kantonen, wo eine solche Einschränkung in den angeführten Entscheiden nicht zu finden ist. Aus allem ist zu sehen, dass bei den Kantonen die Tendenz besteht, die Gemeinden grosszügig Beschwerde erheben zu lassen. Die zurückhaltendste Lösung, diejenige von Zürich, geht immerhin noch dahin, dass die Gemeinden eine (angebliche) Verletzung der kommunalen Bauordnungen beliebig anfechten können. Wie steht es demgegenüber mit der Praxis des Bundesgerichtes zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde? Massgebend ist für das Verwaltungsgerichtsverfahren im Bund Art. 103 OG. Er regelt in lit. b die Behördenbeschwerde und zwar so, dass die dort aufgezählten Amtsstellen ohne weitere Voraussetzungen Beschwerde erheben können. In dieser Aufzählung sind keine Gemeindebehörden genannt. Das Bundesgericht hat nun aber anerkannt (BGE 99 Ib 213), dass eine Gemeinde gegebenenfalls auch aufgrund der allgemeinen Legitimationsklausel von Art. 103 lit. a (vorausgesetzt wird hier: Berührt-Sein und schutzwürdiges Interesse) Beschwerde erheben könne; es hat indessen diese Möglichkeit bisher eher zurückhaltend angewendet. Die beiden einzigen Entscheide, die seit Inkrafttreten des revidierten Art. 103 OG zur Frage der Gemeindelegitimation publiziert worden sind, betreffen das Gebiet des Gewässerschutzes. Im einen Entscheid wurde die Legitimation der Gemeinde bejaht, weil dort damit zu rechnen war, dass das angeblich gefährdete Grundwasservorkommen, das rechtlich nicht der Gemeinde gehörte, später einmal für die kommunale Wasserversorgung herangezogen werden könnte (BGE 98 Ib 16 Erw. 2a); im andern Entscheid wurde die Legitimation verneint, weil keine besonders nahe Beziehung der Gemeinde zur betreffenden Gewässerschutzfrage bestand und mit der Beschwerde lediglich das Interesse der Allgemeinheit daran, dass die bundesrechtlichen Bestimmungen über den Gewässerschutz richtig angewendet würden, verfolgt wurde (BGE 99 Ib 214). Wie weit die Öffnung, die mit BGE 98 Ib 16 gestützt auf die neue Fassung des Art. 103 OG erfolgte, in der Zukunft noch gehen wird, ist ungewiss. Jedenfalls ist mit BGE 99 Ib 214 schon rasch wieder Zurückhaltung gezeigt worden. Für die kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerden ist nun aber diese Zurückhaltung nicht wegleitend. Das Bundesgericht hat es mit einer in mehrfacher Beziehung andersartigen Situation zu tun: Einmal ist die Bestimmung über die Legitimation in Art. 103 ganz anders aufgebaut als alle angeführten kantonalen Bestimmungen. Vor allem aber kann mit der eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Verletzung von Bundesrecht gerügt werden. Es ist also zum vornherein ausgeschlossen, dass Verletzung von kommunalen Normen geltend gemacht werden könnte. Damit fällt ein wesentlicher Teil des Gesichtspunktes Gemeindeautonomie zum vornherein weg. - Der Praxis des Bundesgerichtes zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegenüber ist nun aber zu beachten, dass das Bundesgericht in bezug auf die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie in den letzten Jahren eine sehr gemeindefreundliche Praxis eingeschlagen hat (vgl. die Zusammenstellung bei Zimmerli, Die neuere bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Gemeindeautonomie, Zbl. 1972, S. 257 ff.).Als Richtlinie für die Ausgestaltung der kantonalen Verwaltungsgerichtsbeschwerde dürfte der gemeindefreundliche Trend im staatsrechtlichen Verfahren eher wichtiger sein als die Praxis zur eidgenössischen Verwaltungsgerichtsbeschwerde. 4. Für die Auslegung von § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG ist letztlich der Sinn der Bestimmung entscheidend. Weshalb wird hier die Legitimation der Behörden begrenzt? Im Gegensatz zur Beschwerde der Privaten kann es nicht darum gehen, mit der Begrenzung der Legitimation ein Popularklageverfahren zu verhindern (vgl. zum Sinn der Beschwerdelegitimation bei der privaten Beschwerde: Imboden, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. A., S. 671; Gygi, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bund, S. 104).Mit der unbeschränkten Zulassung der Behördenbeschwerde entstünde, wenn anderseits die Legitimation der Privaten beschränkt bliebe, noch keineswegs eine Popularbeschwerde. Indessen könnte auch bei den Behördenbeschwerden ein Übermass zu einer empfindlichen Belastung der beteiligten Behörden und Parteien führen, ohne dass sich dies immer durch sachliche Gründe rechtfertigen liesse; an der Rechtfertigung durch sachliche Gründe fehlt es insbesondere dann, wenn die Behörde ihre Beschwerde aus einem Prestige-Denken erhebt oder - wenn an die in einem Beschwerdeverfahren unterlegene Vorinstanz gedacht wird - gar aus einer blossen Verärgerung über das Unterliegen. Von diesem Gesichtspunkt aus ist die einschränkende Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG zu verstehen. Es soll, wie schon vorn gesagt, nicht die im ersten Beschwerdeverfahren unterlegene Behörde ihr eigenes Interesse wahren können, sondern es muss das Interesse der vertretenen Körperschaft oder Anstalt zur Diskussion stehen. Hiebei kann es nun leztlich um nichts anderes gehen als um das Interesse der Körperschaft oder Anstalt an der Selbstverwaltung. Die öffentlich-rechtlichen Körperschaften oder Anstalten haben wegen ihrer Funktion als Selbstverwaltungskörper ein einleuchtendes und deshalb schutzwürdiges Interesse daran, gewisse Rechtsfragen durch die oberste kantonale Beschwerdeinstanz überprüfen zu lassen (vgl. BJM 1962, S. 292).Dieser Gesichtspunkt rechtfertigt es, dass die Körperschaften und Anstalten zur Wahrung öffentlicher Interessen Beschwerde erheben können. Er zeigt aber umgekehrt auch die Richtung an, wo für die Legitimation der Körperschaften und Anstalten die Grenzen liegen: Das enge, "unmittelbare" Verhältnis zur Verwaltungssache, das § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG verlangt, muss mit der Selbstverwaltung (Autonomie) zusammenhängen. Aus diesen Überlegungen ergibt sich: Wenn der anzufechtende Entscheid die Autonomie der Gemeinde berührt, ist auf alle Fälle ein genügend enges Verhältnis der Gemeinde zur betreffenden Verwaltungssache gegeben. Deshalb muss auch nach solothurnischem Recht zum allermindesten die Legitimation der Gemeinden in dem Umfange bejaht werden, welcher der streng auf den Autonomiebegriff ausgerichteten Zürcher Praxis, wie sie vorn dargelegt worden ist, entspricht. Die Autonomie kann in verschiedenen Beziehungen berührt sein (vgl. Imboden, a.a.O., S. 676; für die Praxis des Bundesgerichtes zur staatsrechtlichen Autonomiebeschwerde vgl. Zimmerli, a.a.O., für die basellandschaftliche Praxis, die in den andern Gebieten als dem Baubewilligungsverfahren streng auf die Autonomie abstellt, findet sich eine gute Zusammenstellung in VGE v. 21.4.1970 i.S. Gemeinde F. und vom 15.8.1973 i.S. R und Gemeinde L.).Was das Baubewilligungsverfahren betrifft, so ist vorab festzuhalten, dass nach der Bundesgerichtspraxis zur Gemeindeautonomie die solothurnischen Einwohnergemeinden hinsichtlich des Erlasses und teilweise auch der Ausgestaltung von Baureglementen und Bebauungsplänen als autonom zu betrachten sind (BGE 93 I 434). Demnach sind - bei strenger Ausrichtung auf den Autonomiebegriff - die Gemeinden dann zur Beschwerde legitimiert, wenn es um die Anwendung des kommunalen Baurechts geht, nicht aber, wenn die Anwendung kantonalen Rechts in Frage steht (vgl. BGE 97 I 523, wonach die Gemeindeautonomie nicht berührt ist durch die Anwendung einer zwingenden Bestimmung des Normalbaureglementes, selbst wenn sie im gleichen Wortlaut ins Baureglement aufgenommen worden ist).Diese der Zürcher Praxis entsprechende Lösung ist indessen noch zu zurückhaltend und brächte erhebliche praktische Schwierigkeiten. Im solothurnischen Baurecht sind nämlich, speziell wegen des Normalbaureglementes als zwingendes Minimalrecht für den ganzen Kanton (§ 4 Abs. 3 BauG), kantonales und Gemeinderecht stark ineinander verzahnt und eine Legitimationsabgrenzung im eben dargelegten Sinn führte beim einzelnen Baugesuch oft zu sonderbaren Zerstückelungen. Nun geht der Wortlaut von § 12 Abs. 1 Satz 2 auch bedeutend weiter als die einschlägige Bestimmung des Kantons Zürich. Nach § 12 müssen nicht unbedingt "Rechte" der Gemeinde tangiert sein; es genügt, wenn ihre Interessen berührt werden. Immerhin muss die Gemeinde an der Sache "unmittelbar" interessiert sein, was im Vergleich zu den Kantonen mit sehr weit gehenden Legitimationsklauseln wie Aargau und St. Gallen eine Einschränkung bedeutet. Immer grundsätzlich vom Gedanken der Autonomie ausgegangen, erscheint die folgende Zwischenlösung als angemessen: Die Gemeinden sind in den Gebieten, die, wie das Baupolizei- und Planungsrecht, grundsätzlich zum Autonomiebereich gehören, nicht nur wegen der Anwendung des kommunalen Rechts zur Beschwerde legitimiert, sondern auch wegen der Anwendung des kantonalen oder gar des Bundesrechts, sofern dieses in engem Sachzusammenhang mit den Aufgaben im Autonomiebereich steht. So sind sie befugt, wegen der Anwendung des NBR Beschwerde zu erheben. In Frage kommt aber auch eine Beschwerde bezüglich Anwendung von Baugesetzbestimmungen. Denkbar ist auch eine Beschwerde, die sich auf eine Anwendung von Art. 20 des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes bezieht, welche Bestimmung faktisch in direktem Zusammenhang mit dem Planungsrecht der Gemeinde steht. Diese Lösung steht in Übereinstimmung mit den früheren Entscheiden, in denen das Verwaltungsgericht die Gemeinden als befugt erklärt hat, wegen der Gefahr von Lärm- und Geruchsimmissionen gegen eine Baubewilligungserteilung durch das Baudepartement Beschwerde zu erheben (RB 1972 Nr. 25; VGE vom 16.11.1973 i.S. Kernkraftwerk Gösgen-Däniken).Der öffentlich-rechtliche Schutz vor Immissionen gehört grundsätzlich zum Baupolizeirecht, so dass nach dem Gesagten die Beschwerdelegitimation gegeben ist, unbekümmert darum, ob im konkreten Fall eine Vorschrift der Gemeinde oder des Kantons angewendet worden ist. 5. Die Beschwerden der Einwohnergemeinde Solothurn und der Einwohnergemeinde Kappel sind im Lichte des eben Gesagten zu betrachten. a) Die Beschwerde der Stadt Solothurn betrifft die Anwendung des Reglementes der Einwohnergemeinde über Parkplätze für Motorfahrzeuge vom 29.11.1971, ferner - nach der Behauptung der Beschwerdeführerin - der kantonalen Vorschriften über Abänderung und Widerruf von Verwaltungsverfügungen. Die in Frage stehenden Bestimmungen des genannten Reglementes sind Vorschriften über Parkierungsmöglichkeiten auf privatem Grund im Sinne von § 7 Ziff. 9 BauG. Sie gehören zum Baupolizeirecht, so dass nach dem Gesagten die Gemeinde Beschwerde erheben kann. Das Baudepartement macht geltend, die Gemeinde erlasse solche Bestimmungen aufgrund zwingenden kantonalen Rechts. Allein, das ändert nach dem vorn Gesagten nichts, in dem auf jeden Fall der enge Zusammenhang alter in Frage stehenden Vorschriften mit dem autonomen Bereich der Gemeinde im Bauwesen gegeben ist. Selbstverständlich ist die Gemeinde auch befugt, eine (angebliche) Verletzung der kantonalen Vorschriften über Abänderung und Widerruf von Verwaltungsverfügungen zu rügen, wenn es bei der abzuändernden bzw. in Wiedererwägung zu ziehenden Verfügung letztlich um kommunales Recht geht. Bedenken gegen eine Legitimation der Stadt Solothurn könnte man höchstens deshalb haben, weil dem konkreten Streit um die Abstellplätze vom öffentlichen Interesse aus gesehen kein grosses Gewicht zukommt. Man kann sich schon fragen, ob die Gemeinden derartige eher untergeordnete Differenzen mit dem Kantonalen Baudepartement ans Verwaltungsgericht ziehen sollen. Allein, es hält schwer und wäre vom Wortlaut des § 12 VRG aus auch problematisch, zum oben entwickelten Abgrenzungskriterium hinzu noch eine Begrenzung nach der Gewichtigkeit der Sache einzuführen. Es scheint richtiger zu sein, die Legitimation für alle Fälle, gewichtigere und weniger gewichtige, zu bejahen, sobald einmal die oben umschriebenen Voraussetzungen gegeben sind. b) Die Beschwerde der Einwohnergemeinde Kappel betrifft die Anwendung von § 19 BauG. Die Gemeinde beruft sich auf diese Bestimmung, um einen in Vorbereitung befindlichen Bebauungsplan durchsetzen zu können. Es geht also um die Anwendung einer kantonalen Norm, die aber in sehr engem Sachzusammenhang mit dem autonomen Bereich der Gemeinde steht. Die Legitimation zur Beschwerde ist deshalb zu bejahen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 5. September 1974*

Keywords

municipal standingadministrative appealbuilding permitplanning lawmunicipal autonomypublic interestauthority appeal

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Key legal questions extracted by Omnilex

Key legal question

Whether municipalities may appeal departmental decisions to the administrative court under § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG.

Extracted holding

Yes. § 12 Abs. 1 Satz 2 VRG governs municipal standing for administrative-court appeals and requires that the municipality be directly affected or directly interested in the matter; the provision is tied to municipal self-government.

Extracted reasoning

The court held that the special rule on authorities' appeals protects the interests of the represented public body, not the internal interests of subordinate authorities. The decisive criterion is a sufficiently close link to municipal autonomy, especially in matters of local building and planning law.

Key legal question

Whether the Municipality of Solothurn had standing regarding parking regulations on private land and related cantonal reconsideration rules.

Extracted holding

Yes. Rules on parking possibilities on private land belong to building-police law and are sufficiently connected to the municipality's autonomous sphere.

Extracted reasoning

Even if the relevant provisions were based on mandatory cantonal law, the close connection with the municipality's autonomous building-regulation powers sufficed for standing.

Key legal question

Whether the Municipality of Kappel had standing to challenge application of § 19 Abs. 1 BauG in order to advance a planned zoning/building plan.

Extracted holding

Yes. Although the provision is cantonal, it lies in very close subject-matter connection with the municipality's autonomous planning function.

Extracted reasoning

In planning and building-police matters, municipalities may appeal not only for municipal-law issues but also for cantonal or federal provisions closely linked to their autonomous tasks.

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