AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
52.1997.317
Data decisione, Autorità:
22.12.1997, TRAM
Incarto n.
52.97.00317
Lugano
22 dicembre 1997
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sul ricorso 31 ottobre 1997 di
Consorzio
Servizio Aiuto Domiciliare __________
contro
la
decisione 15 ottobre 1997, n. 5729, del Consiglio di Stato che accoglie
parzialmente l'impugnativa presentata da __________ contro le decisioni rese
dalla Consorzio Servizio Aiuto Domiciliare di __________ in merito al suo
rapporto d'impiego;
viste le risposte:
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Con scritto datato
"gennaio 1997" la delegazione del Consorzio Servizio Aiuto Domiciliare
di __________ (in seguito: __________) ha comunicato alla sua dipendente
__________, qui resistente, che:
"...il Consiglio di Stato nell'ambito delle misure
di risparmio volute per fronteggiare la crisi economica, aveva decretato:
-
il blocco temporaneo degli avanzamenti e delle
promozioni; in concreto per il 1997 è bloccato il passaggio alla classe di
stipendio e dello scatto annuale del salario;
-
la riduzione dello stipendio per le assunzioni al
primo impiego;
-
l'aumento del premio del premio della cassa
pensioni a carico del dipendente dall'8.40 al 9.45 %;
-
il pagamento del premio assicurazione infortunio
non professionale a carico del dipendente; questa misura sarà applicata a partire
dal 1.1.98;
-
riconoscimento dell'indennità economica domestica
solo ai dipendenti con figli a carico fino al compimento del 12. anno di età;
-
riconoscimento del rincaro dello 0,7 %"
Con lo stesso scritto, la delegazione ha stabilito che il
salario della resistente per il 1997 era così fissato:
Grado di occupazione: 50 %
Classe di stipendio: 18
Salario annuale: fr. 26'145.--
Salario mensile: fr. 2'011.15
Deduzioni:
La comunicazione in questione non indicava nè mezzi, nè termini
di ricorso.
B. Il 24 febbraio 1997
__________ si è rivolta alla Commissione paritetica cantonale dei servizi di
aiuto domiciliare (CPC-SAD), chiedendo lumi sulla legittimità della determinazione
in oggetto.
Posta in evidenza la sua situazione di dipendente del
Consorzio, l'interpellante contestava in particolare l'applicabilità delle
modifiche recentemente apportate dal legislatore cantonale all'ordinamento
degli stipendi dei dipendenti cantonali.
C. Con circolare del 15 giugno
1997 la delegazione del __________ ha informato i dipendenti del consorzio che
"la commissione paritetica nell'ambito delle sue competenze riservate dal
contratto collettivo" aveva stabilito di porre metà del premio assicurativo
per infortuni non professionali a carico dei dipendenti soltanto a partire dal
1º luglio 1997 e per intero a partire dal 1. gennaio 1998.
D. Dando seguito
all'interpellanza inoltratale, il 16 giugno 1997 la CPC-SAD ha comunicato alla
resistente __________ che il blocco degli stipendi dei dipendenti cantonali
deciso dal Gran Consiglio era applicabile anche ai dipendenti dei consorzi di
aiuto domiciliare.
E. Con ricorso 7 luglio 1997 __________
ha impugnato davanti al Consiglio di Stato (a) lo scritto datato "gennaio
1997" inviatole dalla delegazione del __________, (b) la circolare 15
giugno 1997 della stessa delegazione e (c) la risposta 16 giugno 1997 datale
dalla CPC-SAD all’interpellanza inoltrata il 24 febbraio precedente.
L'insorgente contestava che le modifiche apportate dal
legislatore cantonale all'ordinamento degli stipendi dei propri dipendenti
fossero direttamente applicabili ai dipendenti dei consorzi di aiuto
domiciliare.
F. Con giudizio 15 ottobre 1997
il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa, annullando le
decisioni censurate nella misura in cui avevano per oggetto il blocco degli
aumenti annuali di stipendio e la ripartizione del premio dell'assicurazione
infortuni non professionali.
Secondo il Governo, questi provvedimenti avrebbero disatteso
gli art. 41 lett. c) e 25 lett. b) del regolamento organico cantonale per il
personale occupato presso i servizi di aiuto domiciliare del Cantone Ticino
(ROC-SAD), norme che prevedono un aumento annuo dello stipendio,
rispettivamente l’assunzione dell’intero premio assicurativo da parte del
datore di lavoro. Stando al Consiglio di Stato, le altre misure adottate dalla
delegazione consortile potrebbero invece essere applicate anche senza una
preventiva modifica del ROC-SAD, poiché quest'ultimo rinvia direttamente alla
legislazione cantonale.
G. Contro il predetto giudizio
governativo il consorzio soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale
amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Secondo l'insorgente, il legislatore consortile avrebbe
inteso allinearsi integralmente all'ordinamento retributivo dei dipendenti
cantonali. A suo avviso, l'art. 41 lett. c ROC-SAD sarebbe in palese contraddizione
con le precedenti disposizioni.
Il giudizio governativo, soggiunge il consorzio ricorrente,
misconoscerebbe inoltre il carattere vincolante delle decisioni adottate dalla
CPC-SAD.
H. All'accoglimento del ricorso
si oppongono il Consiglio di Stato e la resistente __________, che chiede che
il consorzio venga obbligato a corrisponderle quanto le avrebbe arbitrariamente
trattenuto sullo stipendio a partire dal 1º gennaio 1997.
Considerato, in
diritto
- 1.1. Prima di eventualmente
entrare nel merito del presente ricorso occorre verificare se siano date la
giurisdizione, rispettivamente la competenza del Tribunale cantonale
amministrativo.
La competenza di questo Tribunale è in effetti stabilita
secondo il cosiddetto sistema enumerativo e non per clausola generale. Il
ricorso ad esso è quindi proponibile soltanto nei casi previsti dalla legge
(art. 60 PAmm; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad
art. 60 N. 2 seg).
1.2. Oggetto del ricorso in esame è una decisione con cui il
Consiglio di Stato ha annullato e riformato due determinazioni adottate dalla
delegazione del __________ ed una risoluzione resa dalla CPC-SAD in tema di
retribuzione dei dipendenti consortili. Controversa, in particolare, è la
questione a sapere se la sospensione degli aumenti annuali di stipendio e la
ripartizione del premio dell'assicurazione degli infortuni non professionali disposte
dalla delegazione consortile con l'avallo della CPC-SAD si pongano in contrasto
con gli art. 41 lett. c e 25 lett. b ROC-SAD dianzi citati.
Nella misura in cui il ricorso è volto ad ottenere il
ripristino delle suddette risoluzioni della delegazione consortile, la
competenza del Tribunale cantonale amministrativo deve essere ammessa in base
agli art. 38 LCCom e 208 LOC. In quanto volta ad ottenere anche il ripristino
della decisione 16 giugno 1997 della CPC-SAD l'impugnativa è invece
irricevibile per incompetenza del Tribunale cantonale amministrativo. Nessuna
norma di legge prevede infatti la possibilità di dedurre davanti a questo
Tribunale risoluzioni governative statuenti su ricorsi proposti contro
decisioni rese dalla predetta commissione.
Entro questi limiti, ammessa siccome incontestabile la
legittimazione attiva del consorzio ricorrente, l'impugnativa, inoltrata nei
termini di legge, va dunque esaminata nel merito.
- 2.1. I consorzi
intercomunali sono corporazioni di diritto pubblico costituite per svolgere
attività di pubblico interesse di competenza dei comuni (art. 1 LCCom).
Composizione, denominazione, scopi, estensione e durata dei
consorzi intercomunali sono definiti dallo statuto (art. 6 LCCom). Salvo i casi
di istituzione coattiva, questo è adottato dai legislativi dei comuni che
compongono il consorzio ed è ratificato con effetto costitutivo dal Consiglio
di Stato (art. 9 LCCom).
Gli organi dei consorzi intercomunali sono strutturati in
modo analogo a quelli dei comuni. Al consiglio consortile sono attribuite
funzioni simili a quelle che la LOC affida al consiglio comunale (art. 16
LCCom). Alla delegazione consortile sono invece assegnati compiti di natura
esecutiva (art. 17 LCCom).
Oltre che dalla LCCom e dagli statuti, l'attività dei
consorzi intercomunali è disciplinata da regolamenti adottati nel quadro dell'autonomia
legislativa, che viene riservata loro dal diritto cantonale. Questi regolamenti
sono adottati secondo una procedura analoga a quella prevista dalla LOC.
Elaborati dall’esecutivo del consorzio, i regolamenti sono sottoposti al
consiglio consortile, che li adotta (art. 16 cpv. 2 lett. g e 36 cpv. 1 LCCom).
Essi vengono poi pubblicati agli albi dei comuni consorziati e sottoposti per
approvazione al Consiglio di Stato (art. 36 cpv. 2 e 3 LCCom).
Oggetto di questi regolamenti sono, fra l'altro, i rapporti
d'impiego dei dipendenti del consorzio. Questi rapporti soggiacciono per
principio al diritto pubblico (STA 29.4.97 in re P.).
2.2. I rapporti d'impiego dei dipendenti del __________ sono
disciplinati dal ROC-SAD. Al pari degli altri consorzi di __________ e di
__________, nemmeno il consorzio ricorrente dispone quindi di un regolamento
consortile adottato nel quadro dell'autonomia che la LCCom riconosce ai
consorzi intercomunali in ordine alla definizione dei rapporti d'impiego dei
propri dipendenti.
Il ROC-SAD presenta connotazioni tipiche di un regolamento e
caratteristiche che sono invece proprie di un contratto collettivo di lavoro
(CCL). Anche se strutturato nella forma tipica degli atti legislativi, esso
risulta infatti "sottoscritto individualmente" dai consorzi di aiuto
domiciliare di __________, __________ e , per una parte, e da tre
organizzazioni sindacali (, __________ e __________) per l'altra.
Particolarità, questa, che potrebbe indurre a ravvisarvi un CCL di diritto
pubblico.
Le modalità di adozione di questo singolare atto giuridico prestano
il fianco a critiche. Certo è in effetti che l'atto non è mai stato approvato
dal Consiglio di Stato, né come regolamento consortile, giusta gli art. 36 cpv.
3 LCCom e 189 LOC, né come convenzione di diritto pubblico, in conformità di
quanto dispongono gli art. 36 cpv. 4 LCCom e 193 LOC. Altrettanto certo è che
il ROC-SAD non è mai stato esposto al pubblico presso le cancellerie dei comuni
consorziati come prescritto dall'art. 36 cpv. 2 LCCom.
Ai fini del presente giudizio non occorre comunque nè
stabilire la portata esatta delle disattenzioni della LCCom che contrassegnano
il ROC-SAD. Anche le questioni relative alla configurazione giuridica di questo
singolare strumento possono rimanere indecise. Non occorre in particolare
stabilire se si tratti semplicemente di un regolamento imperfetto o se si
tratti di un contratto collettivo di lavoro di diritto pubblico (cfr. sul tema
P. Richli, Oeffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management, pag.
61 seg.).
Qualunque sia la sua configurazione giuridica, è infatti
certo che la delegazione consortile deve attenervisi sintanto che quest’atto
non viene modificato dalle istanze competenti, secondo le regole sancite dalla
LCCom e tenendo debitamente conto dell’affidamento suscitato dalla sottoscrizione
dello stesso da parte delle organizzazioni sindacali.
- 3.1. L’art. 41 ROC-SAD
definisce lo stipendio dei dipendenti del __________ riallacciandosi alla
classificazione dei dipendenti dello Stato. In termini quantitativi fa quindi
stato la scala degli stipendi prevista dall’art. 3 LStip (RL 2.5.4.4), che
all’interno di ogni classe istituisce un minimo, assegnato al momento della
nomina (art. 7 cpv. 1 LStip), ed un massimo, raggiungibile attraverso aumenti
annuali (art. 8 cpv. 1 LStip).
A differenza di quanto dispone l’art. 8 LStip, l’art. 41
lett. c) ROC-SAD stabilisce che il massimo dello stipendio dei dipendenti
consortili sarà raggiunto in 10 o 11 anni a dipendenza della classe
d’appartenenza e che ogni anno lo stipendio sarà aumentato di una somma uguale
alla 10.a o 11.a parte della differenza fra lo stipendio massimo e quello
minimo.
Con decreto legislativo del 19 dicembre 1996 (BU 1997, 61) il
Gran Consiglio ha sospeso l’applicazione dell’art. 8 LStip per l’anno 1997.
Il __________ pretende di fare altrettanto con i propri
dipendenti.
Manifestamente a torto, poiché - come giustamente rileva il
Consiglio di Stato - l’art. 41 lett. c) ROC-SAD si scosta dall’ordinamento
cantonale, disciplinando in modo autonomo l’aumento annuale dello stipendio dei
dipendenti consortili.
Nella misura in cui postula il ripristino della decisione di
bloccare gli aumenti annuali di stipendio adottata dalla delegazione consortile,
il ricorso va quindi senz’altro respinto (cfr. STA 28.8.97 in re B., consid.
3).
3.2. Analoghe considerazioni valgono per quel che attiene
alla ripartizione dei premi assicurativi per infortuni non professionali.
L’art. 25 lett. b) ROC-SAD stabilisce che i premi per
l'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni professionali e non professionali
sono a carico del consorzio.
La decisione della delegazione del __________ di porre a
carico dei dipendenti i premi per l’assicurazione degli infortuni non
professionali si pone pertanto in manifesto contrasto con la norma succitata.
Il fatto che il Cantone abbia disposto altrimenti per i
propri dipendenti e che la CPC-SAD abbia avallato questo provvedimento è
irrilevante. Sintanto che l’art. 25 lett. b) ROC-SAD non viene abrogato o
modificato, i premi dell’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni vanno
assunti dal consorzio.
Anche su questo punto il ricorso non può essere accolto.
- Stante quanto precede,
l’impugnativa va quindi respinta nella misura in cui è ricevibile.
La tassa di giustizia segue la soccombenza.
Per
questi motivi,
visti
gli art. 1, 35 LCCom; 208 LOC; 25, 41ROC-SAD, 3, 18, 43, 46, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
-
Il ricorso è respinto.
-
La tassa di giustizia di
fr. 1’000.- è a carico del ricorrente.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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