Municipal zoning appeal rejected; office modification upheldAI generated

AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1996.106

Data decisione, Autorità: 26.06.1997, TPT

Incarto n. 90.96.00106

Lugano 26 giugno 1997

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

visto il ricorso del 13 settembre 1996 di

Comune di __________, __________, rappr. da: Municipio di __________, __________ __________, (rappr. da avv. __________. __________ e __________. __________, __________ __________)

contro

la risoluzione 22 luglio 1996 (n. __________) del Consiglio di Stato che approva una variante della zona industriale del Comune di __________

vista la risposta 18 novembre 1996 del Consiglio di Stato,

preso atto delle osservazioni 20 dicembre 1996 della __________ __________ __________ __________ e __________ __________ __________ e 8 gennaio 1997 delle __________ (chiamate in causa),

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. Nella sua seduta del 15 maggio 1995 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato una variante che prevede l’istituzione di due zone industriali denominate “Ja” e “Jc” nel territorio della località “__________ ”, nonché la modifica degli art. 42 e 42bis NAPR. Nella zona “Jc”, oggetto del presente ricorso, la variante ammette unicamente contenuti di carattere industriale e artigianale legate principalmente all’uso della ferrovia o altri mezzi collettivi pubblici o privati, ad esclusione di destinazioni per la vendita al dettaglio come pure di destinazioni residenziali. Rispetto alla zona “Ja” é inoltre previsto un indice di sfruttamento leggermente ridotto (1,0 invece di 1,2).

b. Contro l’istituzione della zona “Jc” sono insorti dinanzi al Consiglio di Stato le __________ __________ __________ (__________), la __________ __________ __________ __________ e la __________ __________ __________, che figurano tra i proprietari o beneficiari di diritti di superficie della zona.

L’autorità governativa, con risoluzione 22 luglio 1996, ha parzialmente accolto questi ricorsi, decretando lo stralcio della zona “Jc” e l’attribuzione dei terreni ivi siti alla zona “Ja”. A sostegno delle sue argomentazioni, il CdS ha ritenuto che la zona Jc delimitata dal comune non presentava caratteristiche tali da giustificare una limitazione dei contenuti commerciali e dell’indice di sfruttamento rispetto alla zona Ja. Ha inoltre ribadito che l’adozione di disposti restrittivi in materia di realizzazione di posteggi sono più che sufficienti a garantire una limitazione del carico ambientale nella zona.

c. Dissentendo da tale decisione il Comune di __________, per il tramite del proprio Municipio, é insorto dinanzi al TPT, chiedendone l’annullamento e il ripristino della sottozona “Jc”.

Il Comune censura in primo luogo una violazione della sua autonomia in ambito pianificatorio; osserva inoltre che l’istituzione di una sottozona Jc con priorità ad attività artigianali-industriali avvantaggerebbe l’uso della vicina ferrovia (scalo merci), mentre un suo sfruttamento a fini amministrativi-commerciali porrebbe dei gravi problemi a livello di traffico indotto, inquinamento e speculazione fondiaria.

d. Nella sua risposta al gravame il Consiglio di Stato ribadisce le considerazioni espresse nella risoluzione impugnata, chiedendone la reiezione.

Alla medesima conclusione pervengono le __________ e le società __________ __________ __________ __________ e __________ __________ __________. Queste ultime osservano in particolare che l’istituzione di una zona Jc con i citati contenuti é contraria al principio della stabilità del diritto e a quello di un uso parsimonioso del suolo (diminuzione dell’indice di sfruttamento). Allineandosi sulle posizioni del CdS , reputano inoltre che le conseguenze a livello di inquinamento fonico ed atmosferico siano già state risolte dalla limitazione del numero dei posteggi.

e. In data 20 gennaio 1997 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. In quest’occasione le chiamate in causa hanno fatto sapere di aver inoltrato una domanda di costruzione per un capannone industriale con un indice di sfruttamento del 1,19, domanda che é stata sospesa in attesa del giudizio definitivo in ambito pianificatorio. Per il resto , le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, la legittimazione ricorsuale del comune dall’art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT. Presentato nei termini statuiti dall’art. 38 cpv. 1 LALPT, il ricorso è ricevibile in ordine.

2. Questione preliminare sollevata nel ricorso é l’asserita violazione dell’autonomia comunale.

Va osservato in argomento che per consolidata giurisprudenza e concorde dottrina il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 24 LALPT; Rep. 1989, pag. 424, consid. 2b). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DFT 116 Ia 226 seg. consid. 2a).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 1P.82/1995 in re Comune di __________ “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti.”

(Cfr. sul tema Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Il TPT, dal canto suo, non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR; cfr. DTF 23.6.1995 1P.135/1995 in re Fond. University of philosophy conc. PR Breganzona).

Il ricorso al TPT è solo proponibile contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

Concetti tutti e principi che hanno trovato puntuale conferma nella sentenza del TF del 7 giugno 1995 in re Comune di __________.

3. In concreto occorre stabilire se l’intervento d’ufficio del Consiglio di Stato che ha decretato lo stralcio della sottozona industriale “Jc” e la sua assimilazione alla zona “Ja” (con relativa modifica dell’art. 42 NAPR) si giustifica alla luce dei principi suesposti.

Giova preliminarmente ricordare che l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e (a carico del comune) dall’ art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del principio costituzionale (art. 22quater Cost) postulante una funzionale utilizzazione del suolo ed una razionale abitabilità del territorio e degli scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli art. 1-3 LPT. L’autonomia del comune nella pianificazione del proprio territorio non è dunque una cambiale in bianco, ma il corrispettivo del dovere postogli a carico dalla legge.

Spetta al Consiglio di Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR. Veglierà altresì che vi trovino adeguata espressione i principi pianificatori della LPT e della LALPT e che l’ordinamento risulti conforme al PD e ad eventuali PUC o altre pianificazioni d’ordine cantonale, regionale o intercomunale.

4. La zona industriale di __________ disciplinata dal nuovo art. 42 NAPR comprende una vasta area lungo la strada cantonale che si estende dallo svincolo autostradale di __________ -Nord sino al confine giurisdizionale con __________ (qui si salda con la zona industriale di ). L’originario art. 42 definiva, all’interno di questo comparto, tre “sottozone” denominate rispettivamente “Ja”, “Jb” e Jc”; la prima e la terza (oggetto del ricorso) sono situate a valle della cantonale, in loc. “ ”, a fianco dello scalo merci ; la seconda é invece situata a monte della strada, in località “Piana” (vis à vis il nuovo complesso __________ -) .

La principale differenza tra la zona Ja e quella Jc (annullata dal CdS) consisteva soprattutto nel fatto che quest’ultima era destinata a “costruzioni e impianti per attività legate alla produzione industriale e artigianale, di deposito e distribuzione merci che usano quale mezzo di trasporto privilegiato la ferrovia e/o trasporti collettivi pubblici e privati” (art. 42 cpv. 1.2). Erano invece escluse le destinazioni commerciali (ma non quelle amministrative), permesse, a certe condizioni, nelle altre due zone (cfr. cpv. 1.1 e 1.3. art. 42). A parte una leggera differenza nell’indice di sfruttamento (1.2 nella zona Ja e 1.0 nella zona Jc), tutti gli altri parametri edilizi risultavano identici nelle due zone Ja e Jc : in particolare venivano fissati un indice di edificabilità massimo di 5.0 mc/mq, un indice occupazione massimo del 50%, un’altezza massima degli edifici di 21 ml e la formazione di un posto auto al massimo ogni 100 mq di SUL (punti 3.1, 3.2, 3.3.,4.1, 6.1,6.3 dell’art. 42 NAPR).

5. A sostegno della sua decisione, il Consiglio di Stato ha sostanzialmente rilevato che non vi sono sufficienti elementi di distinzione tra le aree Ja e Jc tali da giustificarne una disciplina pianificatoria differenziata.

Questo ha provocato le contestazioni del comune, secondo il quale lo sfruttamento a fini (anche) amministrativo-commerciali della zona Jc porrebbe invece dei seri problemi a livello di posteggi, traffico indotto e speculazione fondiaria, mentre una sua limitazione a contenuti industriali e artigianali permetterebbe di sfruttare l’uso della vicina ferrovia (mezzo non inquinante) e di realizzare così anche i postulati pianificatori del diritto federale meglio di quanto non voglia fare la disciplina imposta dal Cantone.

Un attento esame della realtà della zona (che risulta nota a questo Tribunale) suffraga tuttavia le tesi governative. Già oggi, e lo si può constatare con un rapido sguardo, l’area compresa nel perimetro tra lo scalo merci a valle, la cantonale a monte e lo svincolo autostradale a Nord (in pratica tutta la zona Ja e quella Jc) ha ben poco dell’”industriale” : vi trovano infatti posto un ristorante snack-bar, un emporio-esposizione di scarpe, dei magazzini di una ditta di spedizione () e i due grossi complessi immobiliari denominati “ 1” e “2”, ove il noto centro di calcolo del __________ di __________ é affiancato da numerosi uffici, negozi, spazi ricreativi, sale congressi, bar-ristoranti, ecc. L’unico stabilimento industriale di una certa rilevanza risulta essere l’oleificio __________, situato all’estremo Nord del comparto, nei pressi della sottocentrale elettrica di __________. Tenuto conto di tutte le attività già insediate in questa porzione di territorio, la residua disponibilità di spazio per eventuali iniziative di tipo industriale o artigianale risulta già oggi alquanto ridotta.

Si tratta, in ogni caso, di attività quasi del tutto slegate dall’uso della ferrovia (ad esclusione forse della ditta __________); ben più determinanti per il loro insediamento in loco é invece risultata la concomitante presenza nelle vicinanze di un comodo accesso alla rete stradale e autostradale (cantonale, svincolo __________ -Nord) e dell’Aeroporto di __________ (si pensi in modo particolare al personale del Centro di Calcolo, formato nella stragrande maggioranza da tecnici confederati e stranieri).

Ancora più difficile é prevedere, in un contesto economico come quello attuale, la realizzazione di iniziative industriali legate principalmente all’uso della ferrovia, come postulato dall’originario disposto dell’art. 42 NAPR. Il modello industriale necessariamente legato ad un raccordo ferroviario appartiene oramai al passato (industrie “pesanti” quali la metallurgia, la meccanica o la chimica di base), ed é stato oggi decisamente soppiantato da un’industria leggera, ad alto valore aggiunto (“high-tech”), che non implica lo spostamento di grandi quantità di merci ma che deve invece far capo a strutture di trasporto dotate di estrema flessibilità, qualità che il mezzo ferroviario non può oggi più garantire a prezzi concorrenziali (perlomeno da solo). E’ quindi utopistico pensare oggi di favorire l’insediamento di strutture industriali (e ancora meno artigianali) con una regolamentazione come quella proposta dal Comune di __________.

5.2. Le resistenti e il Consiglio di Stato fanno notare che, pur senza l’adozione dei drastici provvedimenti previsti dalla zona Jc, le limitazioni del numero di posteggi e della superficie massima degli stabili commerciali contenute all’art. 42 NAPR (valevoli per tutte le sottozone) risultano di per sé già sufficienti a limitare il carico ambientale nella zona entro termini tollerabili .

Si tratta in particolare della limitazione a un SUL complessiva massima di 1000 mq delle attività di vendita al dettaglio (fatto salvo eventuali deroghe concesse dal Municipio) e ad un posteggio al massimo ogni 100 mq di SUL.

L’adozione di questi provvedimenti restrittivi in tutta la zona industriale (norme leggermente più favorevoli vigono per la zona Jb) é stata dettata dalle preoccupazioni scaturite in seguito a un iniziativa popolare tendente a limitare il carico ambientale e alla conseguente volontà di frenare l’ulteriore espansione delle destinazioni commerciali nella zona. Esse sono certamente idonee a raggiungere lo scopo prefisso; é infatti difficile immaginare, al giorno d’oggi, l’insediamento di attività commerciali quali grandi magazzini o altro su una superficie inferiore ai 1000 mq di SUL; la concomitante limitazione del numero di posteggi renderebbe d’altronde estremamente difficoltoso e scomodo l’accesso a simili strutture da parte dell’utenza (é notorio che i centri commerciali necessitano di ampi posteggi). Queste norme permettono in realtà di escludere già sin d’ora la possibilità di insediamento di nuove strutture generatrici di traffico ed in tale modo di limitare gli indesiderati effetti che questo potrebbe provocare dal profilo ambientale (inquinamento fonico e atmosferico).

Quanto alla promozione del mezzo di trasporto pubblico, intendimento senz’altro lodevole e necessario visto il congestionamento della zona, non é tanto con provvedimenti puntuali limitati ad una singola zona di un solo Comune che si potranno risolvere gli attuali problemi di traffico nella regione del Basso e Medio . In quest’ottica é invece importante l’attuazione di provvedimenti su scala regionale quali quelli prospettati dal Piano Trasporti del Luganese (PTL) e dal recente studio COTAL (potenziamento del trasporto pubblico su gomma lungo la tratta __________ - e eventuale prolungamento della Ferrovia __________ -__________ __________ da __________ a __________).

5.3. Alla luce delle precedenti considerazioni non si giustifica più nemmeno la limitazione dell’indice di sfruttamento da 1,2 a 1,0 operata dal Comune di __________ nella (decaduta) zona Jc.

Nella misura in cui questa diminuzione era intesa a favorire l’insediamento di attività industriali poco inquinanti, risulta superflua, dal momento che, come detto, l’adozione dei vincoli sopra citati (limitazione dei posteggi; limite a 1000 mq delle superfici commerciali) basta già per limitare il carico ambientale nella zona. Il provvedimento risulta inoltre contrario al principio della densificazione, che prescrive un uso più razionale e parsimonioso del territorio.

6. Giunti alla fine di questa disamina, se ne conclude necessariamente che la modifica d’ufficio operata dal Consiglio di Stato deve essere tutelata. La creazione di una sottozona Jc nel comparto descritto non risponde infatti ai requisisti chiesti da una pianificazione corretta e coerente. Logica risulta pertanto la sua assimilazione al regime disposto per la confinante zona Ja.

Il ricorso interposto dal Municipio di __________ deve quindi essere respinto; dato che tuttavia non è intervenuto in difesa dei suoi interessi economici, si prescinde dal prelievo di spese e tasse di giustizia a carico del Comune. Si giustifica invece l’assegnazione di congrue ripetibili alle resistenti __________ __________ __________ __________ e __________ __________ __________, assistite da un avvocato.

Per questi motivi,

viste le normative alla fattispecie applicabili,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é respinto.

2. Non si prelevano spese né tasse di giustizia. Il Comune di __________ verserà alle resistenti __________ __________ __________ __________ e __________ __________ __________ fr. 1.500.-- (millecinquecento) a titolo di ripetibili. .

3. Intimazione: - Avv. .. __________ e Avv. __________ __________, __________, per il Comune di __________

• Avv. __________. __________, __________, per la __________ __________ __________ __________ e la __________ __________ __________;

__________, Direzione II circondario, __________ __________

• Consiglio di Stato, Bellinzona
• Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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