The AI workspace for legal professionals
Try it free for 14 days (10 questions/day during trial)
90.1997.168•Exclusion of small building zone upheld for overdimensioning and dispersion
90.1997.168Other CourtMar 15, 1999Dismissed
Extracted by Omnilex
Two landowners appealed the cantonal decision refusing to approve a small building zone in a remote locality and assigning the plots to agricultural land. The tribunal held the appeal timely and the appellants entitled to complain, but rejected the merits. It found that the revised plan already provided excessive building capacity, that the proposed zone would foster dispersed settlement, and that noise from the nearby cantonal road further weighed against zoning for construction. The appeal was dismissed and the appellants were ordered to pay CHF 500 in costs jointly and severally.
Art. 38 LALPT; Art. 33 cpv. 3 lett. a and b LPT; Art. 15, 1 and 3 LPT; approval of a communal land-use plan may be refused where the proposed building zone is not justified by foreseeable needs, contributes to dispersal of settlement, or conflicts with overriding planning principles. The cantonal review authority must respect communal autonomy but may withhold approval when the plan is objectively unsustainable; isolated small building zones far from the main settlement are incompatible with the principle of parsimonious land use unless clearly warranted. The requisites of Art. 15 LPT are not autonomous entitlements to zoning; they operate as planning criteria to be weighed with the other interests in issue (consid. 2, 5, 6-8).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1997.168
Data decisione, Autorità: 15.03.1999, TPT
Incarto n. 90.97.00168
Lugano 15 marzo 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliere
Tito Ponti
statuendo sul ricorso del 14 novembre 1997 di
__________ e __________ __________, __________,
contro
la risoluzione __________ ottobre 1997 del Consiglio di Stato che approva la revisione del piano regolatore del comune di _________
vista la risposta 27 novembre 1997 del Municipio di __________e 8 settembre 1998 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. Nella sua seduta del 13 giungo 1997 il Consiglio comunale di _________ ha adottato il progetto di revisione del proprio piano regolatore. Questo prevede l’istituzione nella località “_________”, situata lungo la strada comunale che separa il comune di _________ da quello di _________, di un piccolo comparto edificabile di tipo estensivo.
b. Il Consiglio di Stato, nella risoluzione del 15 ottobre 1997, ha tuttavia negato l’approvazione della zona edificabile in località “_________”, chiedendo invece l’assegnazione dei fondi all’area agricola. L’autorità governativa ha osservato in merito che la presenza nella zona di due sole costruzioni non giustifica affatto l’istituzione di una ZE, perlopiù alquanto discosta dall’abitato principale di _________. Segnala inoltre la problematica dell’inquinamento fonico, proveniente dalla vicina strada cantonale.
c. Dissentendo da tale decisione, __________ e __________ ________, comproprietari della part. n. __________ RFD in località “_______”, sono insorti dinanzi al TPT chiedendo l’attribuzione del fondo alla ZE, come previsto dal progetto originario di PR. Pur riconoscendo che la contestata zona edificabile è discosta dal villaggio di _________, fanno presente che la stessa è perfettamente urbanizzata e atta all’edificazione. Quanto all’inquinamento fonico, rilevano che il traffico lungo la strada cantonale per __________è alquanto limitato e non può ragionevolmente costituire un ostacolo all’edificazione del comparto.
d. Nelle proprie osservazioni al ricorso, il Consiglio di Stato postula la sua reiezione, richiamando le argomentazioni già esposte in sede di risoluzione. Il Comune di _________, dal canto suo, si rimette invece al giudizio di questo Tribunale.
e. In data 15 ottobre 1998 si è tenuta l’udienza in contraddittorio. Dopo lunga discussione, si conveniva di assegnare un termine di 30 giorni agli insorgenti per studiare un eventuale ritiro del gravame. Prima della scadenza di detto termine, __________ __________ ha tuttavia informato questo Tribunale della volontà di mantenere il ricorso.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
Il disposto va interpretato alla luce dell’art. 33 cpv. 3 lett. a LPT che impone al diritto cantonale di garantire la legittimazione a ricorrere almeno nella stessa misura di quella prevista per il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale.
Ciò premesso, il ricorso, intimato nel termine di 30 giorni di cui all’art. 38 LALPT, é tempestivo. La legittimazione ricorsuale è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, come nella fattispecie, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive e moleste, di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche. In realtà, solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate." Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
Infine, il permesso di costruzione non è uno strumento pianificatorio vero e proprio, ma, in quanto subordinato alla conformità con la zona di PR (art. 22 LPT), è lo strumento attraverso il quale il PR trova concreta attuazione.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
5.1. L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
5.2 Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate. Dipenderà dalla tradizione insediativa locale la densità edificatoria minima. In certe zone potrà essere ammessa una certa dispersione, in altre solo la contiguità sarà significativa. Facenti parte dell’insediamento possono pure essere considerati, a secondo delle circostanze, gli eventuali vuoti che presenta il suo tessuto (Baulücken), o quelle adiacenze non costruite che però attengono all’insieme e non devono per prevalenti motivi avere altra attribuzione.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue; la creazione di piccole zone lontano dall’abitato può essere considerata non solo indesiderata ma addirittura contraria al diritto federale (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c).
Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
5.3 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
L’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili del PR all’esame è infatti uno dei motivi della mancata approvazione di quella in contestazione. L’esame degli atti processuali lo conferma.
Dalla relazione tecnico-economica (p. 49) si evince che la contenibilità teorica del nuovo PR indica quale limite 1’900 unità insediative, di cui 674 abitanti e 1226 posti-lavoro. Ciò equivale ad una riserva di 383 unità abitative, dal momento che la popolazione residente a fine 1994 era di soli 291 abitanti (Annuario statistico ticinese, ed. 1995), corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile aumento della popolazione del 130% circa rispetto a quella attuale.
L’evoluzione demografica negli ultimi anni rende tuttavia altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR, per cui l’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle previste dal piano precedente non si giustifica. Ciò non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e, nel contempo, è contrario al requisito di cui all’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Considerato quanto sopra, il Consiglio di Stato ha, in principio, rettamente ridotto la zona edificabile stralciando l’area in contestazione. Ciò corrisponde alla costante prassi, sancita da una consolidata giurisprudenza federale, “secondo cui sussiste un interesse generale ad impedire, rispettivamente a ridurre la formazione di zone edificabili troppo vaste” (DTF 21 marzo 1994 in re O. S. c. Consiglio di Stato del Canton Ticino rel. al PR di Vaglio, IP. 673/1993; cfr. pure la giurisprudenza ivi citata, DTF 117 Ia 307 consid. 4b, 438 consid. 3e, 116 Ia 231 in alto, 114 Ia 369).
L’azzonamento proposto pare piuttosto il tentativo di “sanare” una situazione di fatto che presenta due costruzioni sul f.n. __________RFD situate ben al di fuori dal perimetro edificabile di PR. La nuova ZE comprenderebbe, oltre al citato mapp. n. __________, anche i vicini f.n. ,,__________e __________RFD, nella misura in cui non sono compresi nella zona forestale accertata.
Come giustamente osservato dal CdS non è tuttavia lecito né pianificatoriamente sostenibile ricorrente all’istituzione di una nuova zona edificabile, pur modesta che sia, ogniqualvolta ci si trova confrontati a qualche scampolo di sostanza edilizia sparsa nel territorio non costruito; a più riprese lo stesso Tribunale Federale ha sanzionato l’istituzione di simili zone, giudicandole inconciliabili con i principi espressi dalla LPT, sopra ricordati (uso parsimonioso del suolo, netta distinzione tra zone edificabili e non, tutela delle aree agricole,..).
Infine, la mancata approvazione della ZE in località “” è dettata dalla problematica dell’inquinamento fonico. Il compatto è infatti situato a immediato ridosso della cantonale per __________ -, e le immissioni del traffico sono di un certo rilevo, tali in ogni caso da non permettere il rispetto dei (severi) limiti previsti nel caso di nuove zone edificabili (“limiti di pianificazione” dell’art. 43 OIF).
Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,.
dichiara e pronuncia
Il ricorso è respinto.
I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 500.-- (cinquecento).
Intimazione: - __________ e __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
| Informazioni legali | Requisiti minimi | Contatta il webmaster
Extracted by Omnilex
Whether the appeal against the cantonal approval decision was timely and the appellants had standing under Art. 38 LALPT.
The appeal was timely and the appellants had standing as persons showing a protectable interest under Art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT.
The decision was challenged within 30 days; standing follows the cantonal appeal provision interpreted consistently with the federal minimum guarantee in Art. 33 cpv. 3 lett. a LPT.
Whether the cantonal refusal to approve the new building zone had to be overturned.
No. The exclusion of the area from the building zone was upheld.
The PR was already excessively dimensioned; population trends did not justify more building land. The locality was remote, encouraged dispersed settlement, and suffered from traffic noise, so the small isolated building zone was incompatible with the planning principles of parsimonious land use and concentrated settlements.
Connect Omnilex to search the legal corpus from your AI assistant.