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90.1998.127•Noise sensitivity downgrade in zoning plan annulled
90.1998.127Other CourtMar 15, 1999Partially Granted
Extracted by Omnilex
The TPT heard an appeal against the State Council’s approval of amendments to the Lugano zoning plan concerning land-use designations and noise sensitivity grades. The appellant challenged both the procedural handling of his case and, on the merits, the assignment of grade III to mixed-use city-centre areas and the declassification of several residential sectors from grade II to III. The court held that city-centre mixed-use areas could lawfully be placed in grade III, but that the declassification of already noise-exposed residential zones was an impermissible exceptional measure because it replaced rather than followed remediation efforts. The appeal was therefore upheld only in part and the approval of the declassified zones was annulled.
Art. 43 OIF; declassification of noise-sensitive zones; relationship between noise protection and land-use planning. The attribution of sensitivity grades generally follows the destination of the zone under Art. 43 cpv. 1 OIF. Mixed-use urban centres may appropriately be assigned grade III where the combination of residential, commercial and service uses creates a characteristic behavioural-noise environment. By contrast, declassification under Art. 43 cpv. 2 OIF is an exceptional measure of last resort: it presupposes that source-reduction and other remediation measures have been examined and, where feasible, implemented, or that such measures are objectively unavailing. Declassification may not serve as a mere transitional device or as a means to postpone remediation; minor or only moderate exceedances do not suffice. The planning and environmental regimes must be harmonised, not decoupled (consid. 11-14).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1998.127
Data decisione, Autorità: 15.03.1999, TPT
Incarto n. 90.98.00127
Lugano 15 marzo 1999
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
visto il ricorso del 7 luglio 1998 di
avv. __________ __________, __________,
contro
la risoluzione n. __________ del 3 giugno 1998 del Consiglio di Stato avente per oggetto l'approvazione del piano delle destinazioni e dei gradi di sensibilità al rumore nel PR del comune di __________;
nei fatti
a. Nella seduta del 1.10.1996 il Consiglio comunale di __________ ha adottato le varianti di PR concernenti il piano delle destinazioni e l'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore.
Sono previste 4 zone rette da disposizioni promuoventi in modo differenziato le diverse destinazioni (per abitazione primaria, alberghiera, commerciale, terziaria).
Ad ogni zona corrisponde un piano (Tavole I-IV) in cui sono indicate per singoli comparti sia le percentuali di superficie utile lorda da riservarsi alle destinazioni che importa svilupparvi, sia i gradi di sensibilità al rumore.
Il PR ha attribuito il grado III al Centro Città visto la funzione di "motore del terziario" riconosciuta a questo settore, nonché alla zona facente capo alla __________ __________ __________ (PP2, v. Relazione tecnica pag. 9-10 e pag. 20, tavola II) ed ha invece declassato le zone che pur essendo destinate essenzialmente alla residenza sono afflitte da forte inquinamento fonico. Alle altre zone residenziali è stato assegnato il grado II.
Oltre ai diversi tipi di SUL e ai diversi gradi di sensibilità al rumore attribuiti ai singoli comparti, i piani indicano le zone declassate (assegnazione del grado III, al posto del grado II corrispondente alla destinazione di zona).
Così per il quartiere residenziale Landriani, dove è stato istituito un piano particolareggiato (PP1), ed è stato assegnato il grado III a causa del rumore.
b. __________ __________ insorge nei termini di rito al Consiglio di Stato contestando l'attribuzione del grado III alle zone a spiccata vocazione residenziale, sia attraverso l'espediente del declassamento, sia attribuendo abusivamente alla zona una funzione mista (Centro). Tale carattere non possono conferirle i locali pubblici, i negozi ecc. ivi presenti, in quanto costituenti attività di contorno all'abitazione e non attività mediamente moleste ai sensi dell'art. 43 cpv. 1 lett. c OIF.
c. Il Comune presenta le sue osservazioni con documento 13.6.1997.
d. Con risoluzione 18.11.1997 il Consiglio di Stato ha accolto la doglianza del ricorrente di non aver potuto consultare parte dei documenti tecnici.
Ordine è fatto al Municipio di mettergli a disposizione la documentazione richiesta, con assegnazione di un ulteriore termine al ricorrente per completare il ricorso. Quest'ultimo insorge contro questa decisione al TPT (ricorso poi ritirato) e nel contempo fa istanza al Consiglio di Stato affinché chiarisca la portata della sua decisione. Avendovi l'autorità provveduto e concesso al ricorrente un termine per consultare gli atti e presentare il complemento del ricorso, questi vi ha dato seguito con allegato 12.3.1998. Il Municipio ha inoltrato le sue osservazioni sul complemento il 12.3.98. Il documento non è stato intimato al ricorrente.
e. In data 3 giugno 1998 il Consiglio di Stato approva le varianti modificando d'ufficio l'art. 14bis NAPR.
Questa modifica è stata poi pubblicata dal Municipio all'albo comunale, previo avviso, dal 7.9 al 6.10.1998, con indicazione della facoltà di ricorso al TPT entro 15 giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione.
f. __________ ricorre contro la decisione del 3.6.98 con impugnativa del 7 luglio 1998.
In via principale chiede l'annullamento della decisione e il rinvio degli atti al Consiglio di Stato perché riprenda la procedura intimando al ricorrente le osservazioni del Comune al suo ricorso di 1.a istanza.
In via subordinata chiede, nel merito, che la decisione venga annullata e quindi che venga:
a) annullata l'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore III nei settori 2 e 4 (Centro e __________ ), con particolare riguardo alle zone del Centro cittadino (NT) e del PP1 (), lungo viale __________;
b) attribuito a queste zone il grado II;
c) annullata l'attribuzione del grado III agli altri settori 1, 3, 5, 6 con rinvio degli atti al Comune per nuovi accertamenti e modifica dei gradi, affinché definisca con precisione la tipologia degli insediamenti ammissibili nelle singole zone, secondo la loro destinazione.
Con protesta di spese e ripetibili.
Ha inoltre chiesto l'effetto sospensivo, negato con decreto presidenziale del 4.8.1998.
Vediamo i principali motivi ricorsuali.
Il ricorrente contesta l'attribuzione del grado III effettuata in via di declassamento. Sostiene che "l'assegnazione dei gradi di sensibilità III a zone alle quali per la tipologia degli insediamenti e la loro destinazione dovrebbe essere attribuito il grado II è contraria al diritto federale, è il risultato di un apprezzamento erroneo dei fatti e costituisce un manifesto abuso del potere di apprezzamento. Il Consiglio di Stato l'ha protetta con una motivazione insostenibile e di pura formalità che ha eluso l'esame delle critiche sollevate dal ricorrente a beneficio di una tutela aprioristica dell'operato dell'autorità comunale."
Nei settori 2 e 4 (ma il rilievo vale per tutte le zone cui il comune ha attribuito il grado di sensibilità al rumore III) "non sono ammesse aziende moleste: gli insediamenti sono caratterizzati da abitazioni, uffici, alberghi, servizi e amministrazione pubblica. La destinazione effettiva corrisponde alla destinazione prevista dalle norme di PR. A queste zone dev'essere attribuito il grado di sensibilità al rumore II."
In effetti, rileva il ricorrente nelle osservazioni 15 dicembre 1998, nell'art. 15 (nuovo) NAPR "attività commerciali e abitazione sono considerate e definite compatibili con il GS II, al punto che proprio per promuovere quel tipo di utilizzazione e di insediamenti, nelle zona con GS II è prevista la concessione di un bonus dell'IS."
L'attribuzione del grado III comporta rinuncia "ad ogni ipotesi di miglioramento della situazione esistente. Il PR, anziché prevedere misure di risanamento per ricondurre i valori delle immissioni entro i limiti imposti dalle caratteristiche della zona (sostituzione del manto stradale, provvedimenti di moderazione del traffico, limiti di 30 km/h, ecc.) ha semplicemente declassato di un grado (da II a III) un intero comprensorio quando nella peggiore delle ipotesi il declassamento avrebbe dovuto essere limitato alla prima linea di costruzioni (DTF 115 Ib 456 consid. 4)." "In una parola, il declassamento significa "accettare il fatto compiuto" (pag. 10)."
Contestato è poi l'asserito carattere provvisorio del provvedimento. Non si può attribuire temporaneamente il grado III per poi alla fine del periodo transitorio riportare la zona al grado II "se la destinazione a vocazione residenziale venisse confermata". "Rimane il fatto che tali zone sono destinate principalmente ad abitazione e ad uffici e che non vi sono ammesse aziende moleste per cui il grado di sensibilità che deve loro essere attribuito è il grado II (cfr. DTF 121 II 235: grado II per "Wohn- und Geschäftsgebiete")."
Infine il declassamento è inammissibile anche per zone già esposte al rumore se i limiti sono superati di poco "da sonst entgegen den Zielen der Verordnung an die Stelle der Pflicht, durch Sanierungsmassnahmen den zonenkonformen Wert zu erreichen, die Möglichkeit einer zonenwidrigen, zusätzlichen Lärmentfaltung träte" (DTF 121 II 235, consid. 5b)." Ora, dalla tabella di cui all'allegato 3.3 dello studio allestito dalla città di Lugano, il superamento dei limiti previsti dal grado di sensibilità II è in parte del tutto inesistente (trasversali tra le principali direttrici di traffico) e in parte minimo e comunque contenuto entro i margini di approssimazione della metodologia adottata."
g. Nelle sue osservazioni del 7.9.98 la Divisione della pianificazione territoriale contesta le tesi ricorsuali e ne avversa le domande chiedendo il rigetto dell'impugnativa.
Fa presente nella querelata risoluzione che l'attribuzione dei gradi di sensibilità al rumore "è avvenuta tenendo in considerazione la destinazione e funzione dei comparti territoriali e la presenza di un carico fonico elevato che in determinate fasce non permette di ottemperare i limiti di immissione del grado II per zone già delimitate." Osserva che il Comune "ha introdotto tramite l'art. 14bis NAPR il principio atto ad evitare l'insediamento di costruzioni ed impianti molesti", precisando che i declassamenti hanno carattere transitorio e dovranno "essere rivisti in un futuro prossimo alla luce delle misure poste in atto dal PTL".
Valenza transitoria, dunque, del declassamento, "nell'attesa di essere verificato ed adeguato con quelle che saranno le misure di risanamento ambientale che scaturiranno dall'attuazione del PTL e del PTA. Così facendo alle fasce lungo gli assi stradali, per le quali viene riconfermato un'importante funzione residenziale, potrà essere attribuito il grado II in conformità anche con la Direttiva del CdS di prossima adozione che nei suoi assunti ripropone le indicazioni della scheda 5.10 del PD attualmente abrogata" (risoluzione, capitolo 3.4.1).
Ne conclude che "in questo modo si dovrà poter riportare il grado II in quelle aree dove dal profilo pianificatorio viene confermata la destinazione a vocazione residenziale."
Ciò vale in particolare per il comparto di Viale __________, con la precisazione che lungo diverse tratte del medesimo il superamento dei valori di immissione è confermato dal catasto dei rumori allestito dal Dipartimento. "Tale superamento oltrepassa anche i valori indicati dal ricorrente entro i quali si situa il margine di approssimazione di calcolo."
h. Non diversa la presa di posizione del Comune che chiede il rigetto del ricorso facendo presente come il Consiglio comunale avesse invitato il Municipio, con risoluzione del 26.3.1983, "a dar seguito alla richiesta del Dipartimento dell'Ambiente, del 25.10.1983, di sviluppare un piano di risanamento ambientale nelle zone alle quali è stato attribuito il grado di sensibilità III perché non sarebbe possibile rispettare i limiti di immissione corrispondenti al grado II. Il piano dovrà considerare i gradi di sensibilità al rumore intesi come obiettivo da raggiungere nell'ambito del Piano dei Trasporti PTL." Nell'attesa è stato adottato l'art. 14bis, modificato poi dal Consiglio di Stato come segue:
"Nelle zone in cui il Piano Regolatore prevede un declassamento del grado di sensibilità al rumore …, sono ammesse unicamente attività e impianti fissi (strade escluse) non molesti ai sensi dell'OIF. Nuovi edifici con locali sensibili al rumore sottostanno alle prescrizioni dell'art. 31 OIF."
Non è quindi sostenibile che il Comune abbia rinunciato " a pianificare un miglioramento delle condizioni ambientali e un contenimento delle emissioni entro limiti tecnicamente possibili ed economicamente sopportabili."
i. Segue uno scritto 18.9 in cui il ricorrente contesta l'asserzione del Comune circa le garanzie che offrirebbe l'art. 14bis NAPR.
l. Nel sopralluogo del 20 .10.1998 viene consegnata al ricorrente la risposta 13.6.1997 con cui il Comune aveva preso posizione sul complemento del suo ricorso di prima sede e gli viene fissato un termine per comunicare se mantiene l'eccezione di violazione del diritto di essere sentito.
Dopo un primo scritto in cui egli informa di non poter rinunciare all'eccezione e ne spiega i motivi, il ricorrente, cui nel frattempo era stato assegnato un termine per prendere posizione sulla vessata risposta, invia il 15 dicembre le proprie osservazioni ribadendo che nel Centro sono ammesse unicamente attività non moleste ragion per cui l'attribuzione del grado di sensibilità al rumore III è abusiva. Indispensabile ad ogni modo una verifica degli effetti conseguibili con altri interventi, quali la posa di asfalto fonoassorbente, misure di moderazione del traffico, della velocità.
Nulla ci si può invece attendere dall'art. 14bis NAPR nella versione adottata d'imperio dal Consiglio di Stato. L'art. 31 OIF verrebbe applicato nel quadro del grado di sensibilità III e non II come vorrebbe la destinazione delle zone interessate.
Nella misura in cui le obiezioni a quanto affermato dal Comune nella sua risposta potranno essere oggetto di verifica da parte del Tribunale e se necessario dare luogo ad atti istruttori, il ricorrente dichiara di non avere motivo di mantenere l'eccezione in discorso e rinuncia alla stessa.
Degli altri argomenti delle parti diremo occorrendo nei considerandi.
considerato
in diritto
La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto, la legittimazione del ricorrente è data a norma dell'art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
Il Comune e alcuni proprietari sostengono che il Consiglio di Stato avrebbe leso l'autonomia comunale non approvando la variante di PR adottata dal legislativo comunale.
L'esame della censura merita una preventiva disanima del concetto di autonomia comunale.
Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (art. 1 LE 73, art. 24 LALPT; DTF inedita 21 novembre 1990 in re comune di Brissago). L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità, ossia del rispetto del diritto, ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 1. giugno 1995 in re Comune di Gandria, 116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55). Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR).
Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l’errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l’apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l’eccesso o l’abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3.1 In ecologia come in medicina il male va preso alla radice: prevenire val meglio che guarire. La polluzione (inquinamento atmosferico, rumore, vibrazioni e radiazioni) dev'essere per prima cosa combattuta alla fonte. Priorità è dunque data alla limitazione delle emissioni (art. 11 cpv. 1 LPAmb).
Esse vanno limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche e ciò a prescindere dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb).
Se poi v'è da aspettarsi, tenuto conto questa volta del carico esistente, che gli effetti, possano divenire dannosi o molesti, le limitazione delle emissioni vengono inasprite.
3.2 Tuttavia, poiché con i relativi provvedimenti l'inquinamento non può sovente essere ridotto al disotto della soglia di nocività o molestia, la legge emana una serie di prescrizioni volte a limitare le immissioni.
Il Consiglio federale stabilirà mediante ordinanza i valori limite delle immissioni, per la valutazione degli effetti dannosi o molesti, tenuto conto anche del loro effetto su categorie di persone particolarmente sensibili, come i bambini, i malati, gli anziani e le donne incinte (art. 13 LPAmb).
Per il rumore i valori limite sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o l'esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino considerevolmente la popolazione (art. 15 LPAmb).
In ossequio al principio di prevenzione, per la pianificazione di nuove zone edificabili e la protezione contro il rumore prodotto da nuovi impianti fissi, il Consiglio federale stabilisce valori limite di pianificazione inferiori ai valori limite delle immissioni (art. 23 LPAmb).
Il Consiglio federale può inoltre stabilire valori di allarme superiori ai valori limite delle immissioni (art. 15 LPAmb) "per valutare l'urgenza dei risanamenti" (art. 16 e 20 LPAmb).
Se infatti gli impianti esistenti non soddisfano le prescrizioni legali, la legge prevede l'obbligo di risanamento (art. 16 LPAmb). Le autorità possono tuttavia concedere facilitazioni se nel singolo caso il risanamento è sproporzionato, nel qual caso le immissioni foniche non devono comunque superare il valore d'allarme (art. 17 LPAmb).
I valori limite di esposizione al rumore sono determinati negli allegati 3 e seguenti dell'OIF (art. 40 cpv. 1 OIF) in funzione della fonte inquinante (strada, ferrovia, aeroporti, ecc.) e distinti nelle tre categorie di valori di pianificazione, di immissione e di allarme, suddivisi a loro volta in valori limite diurni e notturni.
Partendo dal presupposto che la sensibilità al rumore varii nelle diverse zone di utilizzazione istituite dal PR in applicazione degli art. 14 - 18 LPT (zoning oggi contestato per il suo effetto segregante), l'art. 43 cpv. 1 OIF prevede 4 gradi di sensibilità al rumore. Per ognuno è stabilito il valore di pianificazione, d'immissione e di allarme massimo ammesso. Si va dal grado I nelle zone che richiedono una protezione fonica elevata, in particolare quelle ricreative; al grado II nelle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente quelle destinate all'abitazione; al grado III nelle zone dove sono ammesse aziende mediamente moleste, in specie quelle destinate all'abitazione e alle aziende artigianali (zone miste) e agricole e infine al grado IV nelle zone in cui si ammettono aziende fortemente moleste, segnatamente nelle zone industriali.
In quei casi (mancanza di valori limite di esposizione al rumore) le immissioni foniche vanno valutate in base al citato art. 15 LPAmb (art. 40 cpv. 3 LPAmb).
Occorre cioè valutare se un determinato rumore è in grado, secondo una valutazione per quanto possibile oggettiva, fondata scientificamente o più sovente su dati dell'esperienza (ad es. in base ad un'inchiesta socio-psicologica), di risultare considerevolmente molesto alla popolazione.
6.1 Abbiamo visto che per la pianificazione di nuove zone il Consiglio federale stabilisce valori di pianificazione inferiori ai valori di immissione (art. 23 LPAmb). Dato che per costruire in quelle zone si dovrà poi rispettare il valore più elevato di immissione (art. 22 LPAmb) si crea una riserva prudenziale per il caso in cui la situazione dovesse peggiorare (principio della prevenzione). Coerente con questo principio, l'art. 24 LPAmb, dal titolo "Requisiti per le zone edificabili", prescrive che "le nuove zone per la costruzione di abitazioni o di altri edifici, destinati al soggiorno prolungato di persone, possono essere previste soltanto nelle regioni in cui le immissioni foniche non superano i valori di pianificazione o nelle quali questi valori possono essere rispettati mediante misure di pianificazione, sistemazione o costruzione.
L'art. 29 OIF ricalca essenzialmente questa disposizione.
6.2 Analogamente dispone l'art. 25 LPAmb per la costruzione di nuovi impianti fissi. Questa viene autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 cpv. 1 LPAmb); con l'avvertenza, tuttavia, che facilitazioni possono essere concesse se l'impianto è di un preponderante interesse pubblico e l'osservanza dei valori di pianificazione costituisce un onere sproporzionato per la realizzazione del progetto. La condizione è che non vengano superati i valori limite d'immissione (art. 25 cpv. 2 LPAmb).
Non soggiace a questa condizione la costruzione di nuove strade, aeroporti, impianti ferroviari o altri impianti fissi pubblici o concessionati allorquando i valori limite d'immissione non possono essere rispettati mediante misure alla fonte. In quel caso gli edifici esposti al rumore vanno protetti con finestre insonorizzate o analoghe misure edili a spese del proprietario dell'impianto (art. 25 cpv. 3 LPAmb).
Il capitolo 3 OIF "Impianti fissi nuovi o modificati" precisa meglio la normativa (art. 7 - 12 OIF).
7.1 Nel caso in cui le strade, gli impianti ferroviari o altri impianti fissi pubblici o concessionati sono preesistenti e le misure alla fonte non permettono di ridurre a un livello inferiore al valore d'allarme le immissioni foniche su edifici situati in loro prossimità, i loro proprietari devono provvederli di finestre insonorizzate o adottare analoghe misure protettive di natura edile.
Il costo è a carico del proprietario degli impianti fissi se non prova che al momento della domanda di costruzione i valori limite delle immissioni erano già superati o che i progetti dell'impianto fisso erano già stati pubblicati (art. 20 LPAmb).
E' il problema del risanamento che trova più ampio sviluppo nel capitolo 4 OIF. Oltre che da costi sproporzionati le facilitazioni possono essere giustificate dall'esistenza di interessi preponderanti, "segnatamente nel campo della protezione dei siti, della natura e del paesaggio, della sicurezza del traffico o dell'esercizio, come pure della difesa integrata, tali da opporsi al risanamento (art. 14 OIF).
Nessun risanamento deve comunque essere effettuato a norma dell'art. 13 OIF se
a) i valori limite d'immissione sono superati solo in zone di costruzione non ancora urbanizzate;
b) sulla base del diritto cantonale di costruzione e di pianificazione, sul luogo delle immissioni foniche saranno prese misure di pianificazione, sistemazione o costruzione che permetteranno, prima dello scadere dei termini fissati (art. 17 OIF), di rispettare i valori limite d'immissione.
Questo vale per edifici preesistenti (risanamento).
7.2 Per edifici nuovi destinati al soggiorno prolungato di persone vale il principio generale che il costruttore deve prevedere un'appropriata protezione edile contro il rumore esterno ed interno (art. 21 LPAmb).
Fondamentale è il principio che in zone esposte al rumore, ossia in zone dove i valori di immissione sono presumibilmente superati, l'autorizzazione a costruire o a modificare sostanzialmente edifici con locali destinati al soggiorno prolungato di persone è ammessa solo se i valori limite d'immissione non sono effettivamente superati (art. 22 cpv. 1 LPAmb).
Se lo sono, i permessi di costruzione possono nondimeno essere concessi, ma solo se i locali sono disposti opportunamente e sono state prese le eventuali misure complementari di protezione acustica ancora necessarie (art. 22 cpv. 2 LPAmb).
L'art. 31 OIF riprende, precisandola, questa normativa. Il cpv. 1 dispone che quando i valori limite d'immissione sono superati, la costruzione o la modificazione sostanziale di un edificio con locali sensibili al rumore può essere autorizzata solo se detti valori possono essere rispettati,
a) grazie alla disposizione dei locali sensibili al rumore sul lato opposto dell'edificio rispetto al rumore stesso; oppure,
b) grazie a misure di costruzione o di sistemazione che proteggano l'edificio dai rumori.
Come già l'art. 22 cpv. 2 LPAmb, l'art. 31 cpv. 2 OIF prevede la possibilità di rilasciare l'autorizzazione a costruire anche qualora, nonostante i provvedimenti di cui al cpv. 1, non sia possibile rispettare i valori di immissione; la condizione è che esista un interesse predominante per la costruzione dell'edificio e che l'autorità cantonale vi acconsenta.
In quel caso l'autorità esecutiva inasprisce in misura adeguata le esigenze in materia d'isolamento acustico degli elementi edili esterni (art. 32 cpv. 2 OIF).
In definitiva, per le zone edificabili e per le costruzioni già esistenti l'obiettivo della legge è di non superare il carico esistente e comunque di non superare i valori di immissione.
Svilupperemo il tema passando in rassegna le censure ricorsuali che contestano l'adozione di questo provvedimento.
Dapprima esamineremo in concreto l'attribuzione del grado III alle zone, segnatamente del Centro cittadino, il cui carattere misto è negato dal ricorrente.
9.1 Il Consiglio di Stato giustifica l'assegnazione del grado di sensibilità al rumore III alle zone del Centro con "la prevalente vocazione terziario-commerciale dell'area".
Il ricorrente controargomenta rilevando come, visto "l'eminente interesse pubblico al mantenimento dell'abitazione in città", il PR intenda arginarne lo spopolamento approntando "le premesse affinché la Città possa costituire un'alternativa rispetto alla residenza in periferia o in campagna." Città a misura d'uomo, questo l'obiettivo.
La zona, nota il ricorrente, è per la maggior parte pedonalizzata. Ora, "l'attribuzione del grado III ad una zona pedonalizzata senza attività moleste non tiene conto delle sue caratteristiche funzionali e compromette qualsiasi ulteriore serio obiettivo di contenimento delle immissioni/emissioni e di miglioramento della qualità della vita con adeguate misure di tutela della salute pubblica." A giudizio del ricorrente "in assenza di traffico veicolare, la presenza di commerci e di servizi non basta per portare ad un aumento significativo delle immissioni/emissioni che non possa essere gestito nell'ambito del grado di sensibilità II. Non deve bastare il rischio di schiamazzi per giustificare l'attribuzione di un grado di sensibilità più elevato."
Rileva poi come i rumori legati a quelle attività siano "limitati nel tempo lungo l'arco della giornata" e che importi "poter conservare uno strumento di controllo e di intervento per un contenimento delle immissioni/emissioni, in particolare durante le ore notturne a salvaguardia del riposo e della tranquillità del cittadino."
9.2 Occorre confutare la tesi che il Centro città (ma lo stesso vale per il PP2 di __________ __________) sia una zona senza attività moleste, tali non potendo essere considerati i commerci e servizi che vi si trovano.
L'assunto è errato. Il Centro, non diversamente da quello di molte altre città, si caratterizza per una grande mescolanza di attività. Quella abitativa è una tra le tante. Ora, se l'abitazione, gli uffici, i negozi non sono necessariamente aziende moleste, - ma già possono esserlo i numerosi esercizi pubblici -, la loro concentrazione e il via vai di persone che vi si recano e ne escono, si fermano a conversare per strada, la musica che esce dai locali, un improvviso abbaio di cani, tutta la congerie di strimpellatori, flautisti, tamburini, violoncellisti (quante "morte del cigno" di __________ - __________!), per tacere dei natalizi zampognari, animanti a turno i punti nodali, creano un tessuto acustico, un flusso sonoro più o meno indistinto, frammezzato di messaggi percepibili, che non interessano solo l'orecchio meccanico ma si trasmettono al cervello, chiedono di essere decifrati, involgono la coscienza e non solo l'udito e sono notoriamente fonte di disturbo. Questo disturbo non è solo questione di intensità sonora, è peraltro fluttuante, irregolare, con picchi alternati a talvolta lunghe remissioni, con un alto grado di imprevedibilità che tiene in allerta l'inconscio. Questo disturbo non lo si può, - perlomeno non ci si è ancora riusciti ad oggi -, costringere negli schemi valutativi elaborati dalla scienza e dalla sociologia. La sua misurazione in decibel non consente di valutarne l'impatto fisio-psicologico, di oggettivarne la molestia in termini comparabili al disturbo prodotto dalle altre fonti classiche (strada, ferrovia, aviazione, ecc.), le quali per la semplicità costanza e tipicità delle loro componenti foniche, la loro chiara emergenza nello scenario del rumore hanno potuto consentire un plausibile dosaggio tra la rilevazione della loro materialità fisica e l'attestazione del loro influsso negativo su una vasta e significativa campionatura di persone.
E' il caso dei rumori quotidiani prodotti dal trovarsi e muoversi assieme nei punti centrali di una città di una moltitudine di persone facenti capo a una vasta gamma di servizi e che sommati possono formare un paesaggio sonoro più o meno molesto. Sono i cosiddetti rumori di comportamento.
Pacifico che chi abita o opera immerso in un simile ambiente sonoro non può pretendere di ridurlo a livelli incompatibili col quel tipo di contesto urbano. Deve prendersi a carico una dose di rumore che non sarebbe esigibile da chi abiti in un quartiere residenziale. E' il prezzo da pagarsi per la convivialità urbana. Una sorta di contratto sociale, o meglio di patto urbano. La città ti dà tanto e tu accetti, rinunciando a sentirtene molestato, la contropartita dei disagi, rumore compreso.
A ben guardare, il Centro città, ci si passi la metafora, è esso stesso una grande istallazione fissa, una fucina di suoni che si producono e si propagano al suo interno, non diversamente mutatis mutandis dei rumori interni alle abitazione (Innenlärm). Può essere ritenuto sensibilmente molesto solo superati livelli da valutarsi di volta in volta secondo l'esperienza e un giudizio per quanto possibile oggettivo, tenuto conto di quanto è ragionevolmente esigibile si abbia a sopportare nelle circostanze (zumutbar). Come chi prende dimora in un'abitazione collettiva deve subirsi i normali rumori prodotti dai coinquilini così, chi risiede o lavora in città, dalla compresente moltitudine di abitanti, pendolari, visitatori, passanti e dalle multiformi attività che vi si svolgono.
Certo ci vuole misura, ci sono dei rumori che possono e devono essere espunti o ridotti a dimensioni accettabili. La totale mancanza di ogni riguardo nei confronti del diritto altrui e in particolare di quello a un minimo di privacy, da difendersi da ogni ingiustificata intrusione specie di suoni semanticamente pregnanti (musica, parole) non può essere tollerata troppo facilmente e attribuita alla fatale costituzione della città.
E' un discorso difficile, che involge il grado di civiltà e di educazione di chi abita e frequenta la città e di chi ne regge le sorti.
9.3 Per tornare alla realtà luganese, una cosa è certa: la destinazione plurifunzionale (mista) del centro città richiede una difesa contro il rumore meno accentuata che nelle zone squisitamente residenziali dove sono escluse attività moleste e viene quindi attribuito il grado II.
L'attribuzione al Centro del grado di sensibilità III, previsto dall'art. 43 cpv. 1 OIF lett. c. per zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente per le zone miste destinate all'abitazione e alle aziende artigianali appare senz'altro appropriata e l'unica seriamente proponibile.
A nulla cambia se nel centro città non vi sono aziende "artigianali", la molestia è causata in misura analoga dall'effetto congiunto di attività poco o punto moleste messe in rete dalla presenza rumorosa di un gran numero di persone.
Se ne ha la controprova la sera quando la città si svuota e il silenzio si coniuga alla solitudine.
9.4 Va da sé che non si può misurare il rumore comportamentale sulla base di valori limite d'esposizione. Non ci sono tabelle per questo tipo di immissioni, come invece ci sono per il rumore stradale ecc. Il fatto è che non si conoscono i criteri che possano portare all'elaborazione di simili tabelle; Non esistono parametri sicuri per valutare l'effetto che quel rumore provoca sulla normalità delle persone, comprese quelle particolarmente sensibili (art. 15 e 13 cpv. 2 LPAmb). Come non si è potuto trovare un fattore di correzione (K) del livello sonoro che renda il rumore comportamentale comparabile a quello delle altri fonti (traffico stradale, ferroviario ecc.), così il carattere stocastico delle emissioni esclude che si possa calcolare statisticamente il livello medio di esposizione (Durchschnittswert), esso pure necessario per il confronto.
Il paesaggio sonoro è estremamente composito e varia da una situazione urbana all'altra (non è impossibile riconoscere attraverso la registrazione dei rumori del quartiere centrale di una città di quale città si tratti!), e vi sono quindi grandi difficoltà a ricondurlo a un denominatore comune significativo.
9.5 Malgrado ciò l'attribuzione del grado di sensibilità al rumore va fatta.
Esprime la volontà che il carico fonico non superi limiti compatibili con il tipo di zona e in particolare con la destinazione attribuitale dal PR.
Il fine è perseguibile anche se i limiti della compatibilità non possono essere predeterminati tabellarmente come per altre forme di rumore.
Il rumore effettivamente presente verrà valutato in base all'art. 40 cpv. 3 OIF ai cui sensi: "in mancanza di valori d'esposizione al rumore, l'autorità esecutiva valuta le immissioni foniche in base all'articolo 15 della legge."
E dunque "i valori limite delle immissioni …vanno stabiliti in modo che, secondo la scienza o l'esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino considerevolmente la popolazione (art. 15 LPAMb)."
In realtà non si stabiliscono valori limite astratti, da applicarsi ogni qualvolta a quel tipo di immissioni sonore nelle zone soggette al grado III, per poi valutare su quella base le immissioni effettivamente presenti.
Si valuterà invece, con criteri per quanto possibili oggettivi, se, visto il tipo e le funzioni della zona, le immissioni concretamente esistenti possono essere ritenute sopportabili. In altre parole, se in quella zona l'esposizione a quel rumore è ragionevolmente esigibile (zumutbar).
Se a questo scopo non basteranno i lumi dell'esperienza, si chiederà ausilio alla scienza, ad es. facendo capo ai risultati delle ricerche compiute in altri paesi.
(cfr. DTF 123 II 327, in part. consid. 4d aa/bb pag. 333seg; v. parimenti DTF 123 II 74 in part. consid. 4c pag. 84 e 85 in alto consid. 5a).
9.6 Un punto dev'essere chiaro. Non è partendo dalla valutazione del livello acustico regnante nella zona che dev'essere stabilito il grado di sensibilità al rumore da attribuirle.
E' la pianificazione che determina le zone di utilizzazione, non la LPAmb o l'OIF.
E' solo se si vuole creare una nuova zona per edifici destinati al soggiorno prolungato di persone o mantenere edificabile a quello scopo una zona non ancora urbanizzata che il livello sonoro presente condiziona la soluzione pianificatoria; da escludersi se non sono possibili adeguate misure (art. 24 LPAmb).
In quest'ambito il comune gode di un'ampia autonomia (cfr. la più volte citata sentenza Rüschlikon consid. 3a, URP 1995 pag. 306). In concreto non ravvisiamo motivi per ritenere che ne abbia ecceduto i limiti.
Giustamente dunque il Consiglio di Stato ha approvato la soluzione avversata col presente ricorso che va respinto su questo punto.
9.7 Quanto abbiamo qui sopra esposto interessa essenzialmente quella parte delle zone del centro che è stata pedonalizzata e in cui non interviene la componente del rumore provocato dal traffico stradale.
Ne è invece colpita l'estensione del Centro storico dalla fine di via Nassa fino al quartiere del __________ __________. Lo stesso dicasi per il quartiere PP2 in località __________ __________. Esposta al rumore stradale è poi la fascia del Centro __________ che dà sul __________. In quei punti il grado di sensibilità al rumore ha un preciso riscontro nell'allegato dell'OIF e precisamente nell'allegato 3 dove sono indicati i valori limite d'esposizione al rumore del traffico stradale.
L'attribuzione del grado III è stata effettuata in questi comparti non in via di declassamento ma in funzione della destinazione mista assegnata alla zona del Centro dalla __________. I comparti in esame partecipano di questa destinazione e giustamente sono stati attribuiti al grado III.
La differenza con la rimanente zona è che oltre al rumore comportamentale vi regna anche il rumore stradale.
Particolarmente problematico appare il provvedimento dell'art. 43 cpv. 2 OIF ai cui sensi parti delle zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II possono essere declassate di un grado, se sono già esposte al rumore.
E' anzitutto assodata la realtà di questo carico. Già lo provava lo studio su cui si è basata l'adozione della variante.
Ne fornisce la più ampia conferma, attestando il superamento dei valori di immissione nei settori declassati, il catasto del rumore stradale, citato dal Consiglio di Stato nella risoluzione qui impugnata. Il documento, datato novembre 1997, è stato allestito per conto dell'Ufficio prevenzione rumori dallo Studio d'ingegneria __________ e __________. __________, con la consulenza di __________ __________ e ICFG, in applicazione degli art. 36 OIF (Obbligo della determinazione) e 37 OIF(Catasto dei rumori).
Tutti gli edifici risultati sensibili al rumore sono stati muniti di punti di calcolo, inseriti sulla facciata dell'edificio direttamente esposta alla fonte di rumore e all'occorrenza anche sulle facciate laterali. L'ubicazione dei punti è stata la più reale possibile, afferma la relazione tecnica, cercando di ricavare, per ogni piano, l'altezza corrispondente al centro della finestra. Si è pure tenuto conto del fenomeno delle riflessioni. Partendo dal presupposto che a tutte le zone del catasto si applica per la loro destinazione pianificatoria il grado di sensibilità al rumore II, è risultato che sull'insieme del comprensorio comunale preso in esame, "un'analisi quantitativa, cioè considerando solamente il numero di abitazioni esposte a valori d'immissione superiori ai limiti e senza tenere conto dell'entità del superamento dei limiti stessi, porta ai risultati seguenti": 499 case senza superamento del VLI (valore di immissione); 607 con superamento del VLI e 482 con superamento del VA(valore di allarme).
Considerando tutti gli edifici inglobati nel catasto (1566 unità), e confrontati gli stessi con il numero degli edifici dove i valori dell'OIF sono superati, si hanno le seguenti proporzioni: numero di edifici sensibili al rumore con valori > VLI, 607 = 39%; con valori > VA-2, 482 = 31%.
"Lungo le principali arterie di Lugano, fanno eccezione solo alcuni tratti stradali, tutti gli edifici a ridosso della strada presentano un superamento del VA-2. Il superamento del VLI notturno è sempre superiore a quello diurno; il valore estremo del superamento si situa attorno a 16-17 dB (diurno) e ai 18-19 dB (notturno)." Considerando le medie si ha un superamento dei VLI di ca. 7.5 dB rispettivamente ca. 8.9 dB.
Le misure di risanamento da intraprendere riguardano sia il risanamento degli impianti sia l'isolamento acustico degli edifici. A livello di impianti non vi sono molte possibilità all'infuori di una riduzione di velocità e/o utilizzo di asfalto fonoassorbente. La limitazione del traffico potrebbe però far registrare un miglioramento sensibile sul numero di superamenti di VA-2 "solo in caso di una riduzione delle vetture nell'ordine del 50%".
Questa la situazione, riprodotta puntualmente nella rappresentazione grafica (Planimetria 1 : 2000) per il settore 4 (dei 6 in cui il catasto ha suddiviso il territorio comunale), comprendente le zone qui in discussione.
Il metodo impiegato è quello elaborato dall'EMPA per la determinazione dei rumori del traffico stradale. Per il calcolo è stato usato il programma SLIP (3.0) sviluppato sulla base del suddetto metodo ed approvato dall'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP).
Con la precisazione, nella relazione tecnica, che il metodo SLIP "richiede l'acquisizione della topografia e della geometria degli edifici, degli ostacoli e delle fonti presenti sul territorio comunale. Partendo dalla digitazione del piano catastale, questi elementi vengono inseriti nel progetto di studio sfruttando la fotogrammetria aerea."
Il TPT non ha motivo per dubitare della serietà e completezza delle rilevazioni catastali. Non occorrono nuove perizie.
Perché il declassamento non si traduca in mera capitolazione di fronte al rumore, bisogna ricorrervi solo quando motivi imperiosi lo impongono.
Bisogna far prova di misura, avverte la giurisprudenza, rispettare certe condizioni (cfr. DTF 115 Ib 456 consid. 4 pag. 465 e, con particolare attenzione all'autonomia comunale, DTF 23.3.1995 in re Comune di __________, URP 1995 pag. 303 seg).
Di regola i gradi di sensibilità al rumore vanno attribuiti secondo le disposizioni dell'art. 43 cpv. 1 OIF. La giurisprudenza riconosce loro la valenza di principi attributivi generali (generelles Zuordnungsprinzip; cfr. DTF 117 Ib 125 consid. 4c pag. 129) cui le autorità devono di principio attenersi.
Stabilendo il grado di sensibilità al rumore da attribuire a determinati tipi di zone, l'art. 43 cpv. 1 OIF fissa una linea direttrice (__________) di per sé vincolante.
Va tenuto presente che è attraverso l'attribuzione dei gradi di sensibilità che la protezione contro il rumore viene connessa con la pianificazione del territorio e assurge così a importante strumento della medesima (cfr. surricordata sentenza in re __________, con riferimento a __________ __________, "Die Auswirkungen der Lärmschutz-Verordnung auf die Nutzungsplanung", pag. 145 seg.).
Il provvedimento diviene così un atto pianificatorio che concretizza, precisa e completa materialmente, in misura rilevante, l'ordinamento di determinate zone di utilizzazione. La parte dell'ordinamento pianificatorio retta dal diritto federale (protezione contro il rumore) dev'essere messa in sintonia, coordinata e armonizzata con quella dipendente dal diritto cantonale (cfr. Heinz Aemissegger, Aktuelle Fragen des Lärmschutzsrechts in der Rechtssprechung des Bundesgerichts, URP 1994 pag. 445).
12.1 Con questa finalità non si concilia il declassamento.
Con esso, infatti, una zona di PR si vede attribuire un grado di sensibilità che non corrisponde alla sua destinazione pianificatoria.
L'OIF ha stabilito che in zone con quel tipo di destinazione il rumore crea disturbo o molestia a partire da una certa soglia. Il PR assegna quella destinazione alla zona ma fissa una soglia più elevata, corrispondente secondo l'OIF a destinazioni meno sensibili al rumore. Vi è quindi divaricazione, e non la postulata armonizzazione, tra pianificazione del territorio e protezione dell'ambiente.
Ora, se dev'esserci concordanza tra destinazione e grado di sensibilità al rumore e però l'eccessivo carico sonoro non la consente, logica vuole che o si riduca tale carico con appropriate misure di risanamento o si attribuisca alla zona una destinazione diversa, rispetto alla quale grado di sensibilità al rumore e livello sonoro corrispondano.
Il declassamento non può essere che un provvedimento estremo, entrare in considerazione solo se il risanamento è impotente a ottenere la voluta concordanza epperò motivi pianificatori stringenti impongono di mantenere la discussa destinazione.
Da un lato non ha senso voler istituire una zona residenziale e attribuirle il grado di sensibilità al rumore II se poi il livello sonoro è incompatibile con quella destinazione e col relativo grado e provvedimenti risanatori non consentono di rispettarne i valori limite. Dall'altro il declassamento non fa che mascherare questa impotenza. Di fronte all'alternativa di cambiare destinazione alla zona o di attribuirle un grado di sensibilità che non ha riscontro nella realtà (e che non può essere rispettato con misure di cui si pronostica a priori l'insuccesso) si innalza la soglia del rumore ammissibile.
E' più realistico. Ma anche rinunciatario.
12.2 Le conseguenze sono di due ordini.
Non dimentichiamo che col declassamento si assegna il grado III alla zona, pur mantenendone la destinazione residenziale e quindi la maggiore vulnerabilità al rumore. Per costruire si devono rispettare i valori di immissione che per effetto del declassamento sono del grado III, ossia di 5 dB(A) più alti, e quindi più facili da rispettare. Ne beneficiano i promotori a discapito dell'ambiente e di chi ci vive.
Ma, soprattutto, si renderanno superflue, o meno impegnative e onerose, le misure di risanamento cui sono tenuti i proprietari degli impianti fissi (v. strade). Si eviterà eventualmente di dover sostituire il manto stradale con un rivestimento fonoassorbente, di ridurre la velocità a 30 km/h, di creare delle chicanes, di cambiare il parco degli automezzi pubblici (sostituzione con mezzi meno rumorosi), ecc. E così l'inquinamento fonico continuerà come prima e anzi potrà ancora crescere (se non si sono superati gli stessi valori limite del grado superiore). I timori espressi dal ricorrente sono fondati.
Ecco perché, si torna a dire, il provvedimento non può che avere carattere eccezionale ed essere ammesso solo dopo che si siano prese, senza ottenere il risultato sperato, le misure volte a riportare il livello sonoro sotto i valori limite regolamentari, rispettivamente se non è seriamente ipotizzabile, date le circostanze, che simili misure possano conseguirlo.
"Bisogna previamente esaminare la possibilità di ridurre il rumore attraverso il risanamento delle fonti emittenti o mutare destinazione alla zona", avverte __________ Nef, op. cit. pag. 254. Non diversamente __________ -__________ __________, in "Restrictios en matière de construction et d'affectation résultant de la législation sur l'environnement - La protection contro le bruit," URP1998/5 pag. 397: "On ne peut procéder à un déclassement qu'après avoir examiné les possibilités d'entreprendre un assainissement, cas échéant d'accorder des allégements."
E' precisamente quanto postula il Tribunale federale, sempre nella sentenza __________: "prima di un eventuale declassamento bisogna chiarire se e in quale misura l'impianto emittente può essere sanato o ottenere facilitazioni (cfr. Neff, op. cit. pag. 155 seg.). Ciò si evince dalla concezione sistematica del diritto federale della protezione dell'ambiente, quale risulta dai combinati disposti degli art. 11 cpv. 2 e 3 e 16 e seg. LPAmb."
Il Tribunale federale ricorda inoltre, approvandone il principio, la prassi del governo zurighese che ammette il declassamento solo in casi eccezionali, quale ultima fase di in un processo articolato in cui risanamento - facilitazioni - carico fonico preesistente - declassamento devono rispettare di regola quella sequenza. E dunque "bisogna anzitutto adottare, indipendentemente dal carico fonico, le misure di risanamento possibili dal punto di vista tecnico e dell'esercizio nonché sopportabili sotto il profilo economico e che non contrastino con gli interessi della natura e del paesaggio, della sicurezza e della difesa nazionale (art. 13 seg. OIF). Nello stesso tempo queste misure sono da adattare al valore di immissione conforme alla zona (cioè senza declassamento). Bisogna evitare che il declassamento abbia per effetto di liberare i proprietari degli impianti fissi dall'obbligo del risanamento" (trad. e grassetto ns.)."
12.3 V'è poi un altro aspetto che va considerato: il declassamento non va fatto se il superamento dei valori di esposizione è di poco conto. Giusto il richiamo in proposito del ricorrente.
Il provvedimento ha carattere eccezionale e va usato solo là dove la situazione è a tal segno compromessa da non consentire ragionevolmente il mantenimento del grado previsto dall'OIF per quel tipo di zona.
Nella sentenza __________ il Tribunale federale riferisce, approvandola nella sostanza, la prassi del canton __________ che procede al declassamento solo se le immissioni superano il valore limite di 6-7 dB(A), prima del risanamento (o se questo non è possibile) e di 5 dB(A), dopo risanamento.
Se si declassa già quando le immissioni superano da 1 a 4 dB(A) i valori limite del grado di sensibilità conforme alla zona (per es. II) si rende possibile l'emissione di nuovo rumore fino a raggiungere i nuovi, più alti valori limite del grado superiore (III). Così, se col grado II il superamento è di 9 dB(A) e col risanamento si può ridurlo di 4 dB(A), ne residuano 5 e il declassamento si potrà fare. Se si riduce di 5 si scende a 4 che non bastano a giustificarlo.
Scopo: evitare di disincentivare gli sforzi volti al risanamento.
12.4 Circa infine i motivi per cui nella ponderazione degli interessi la bilancia possa pendere a favore del declassamento è spesso citata l'esigenza di frenare la fuga di abitanti dai centri urbani (o dal nucleo dei villaggi), sloggiati dalla trasformazione in uffici e negozi delle abitazioni, qualora in considerazione del rumore eccedente i valori del grado II il comune rinunci alla destinazione residenziale e istituisca al suo posto una zona mista.
"Se i comuni, avverte il citato DTF 117 Ib 125 consid. 4c pag. 129, si premurano di mantenere l'attuale spazio abitativo nel loro nucleo o centro città, l'OIF non deve farvi ostacolo."
In tal senso pure Neff (op., cit. pag. 155).
13.1 A complicare il giudizio interviene il carattere transitorio che la decisione impugnata attribuisce al provvedimento. "Tale disposto, vi si afferma, assume comunque una valenza transitoria nell'attesa di essere verificato ed adeguato con quelle che saranno le misure di risanamento ambientale che scaturiranno dall'attuazione del PTL e del PTA. Così facendo alle fasce lungo gli assi stradali, per le quali viene riconfermata un'importante funzione residenziale potrà essere attributo il grado II in conformità anche con la Direttiva del CdS di prossima adozione che nei suoi assunti ripropone le indicazioni della scheda 5.10 del PD attualmente abrogata (grassetto ns.)."
Il Consiglio comunale ha dato mandato al Municipio di sviluppare un piano di risanamento ambientale nelle zone declassate "individuando gli obiettivi da raggiungere con il PTL in riferimento ai gradi di sensibilità". I previsti declassamenti sono stati approvati, "visto che gli stessi dovranno comunque essere rivisti in un futuro prossimo alla luce delle misure poste in atto con il PTL. In questo modo si dovrà poter riportare il grado II in quelle aree dove dal profilo pianificatorio viene confermata la destinazione e vocazione residenziale."
Più specificamente In relazione al Viale __________ il Consiglio di Stato ribadisce di aver avallato "in via transitoria" la scelta del comune. "Infatti la stessa dovrà essere sottoposta ad una nuova verifica ed ad una ridefinizione in seguito all'attuazione del PTL ed in conformità con la Direttiva del CdS sull'attribuzione dei GdS … di prossima adozione. In questo modo si dovrà quindi in un prossimo futuro attribuire il grado II alle zone dove i contenuti residenziali sono confermati ed auspicati a livello pianificatorio".
13.2 Questo modo di procedere non può trovare adesione.
Il declassamento non può essere applicato a titolo transitorio nell'attesa di un nuovo ordinamento pianificatorio che potrebbe modificare l'assetto attuale e ridurre con ciò il carico fonico nelle zone interessate (ad es. nuovo piano viario con dirottamento del flusso dei traffici e abbassamento del carico fonico nelle zone liberate).
Come molto pertinentemente è espresso nelle succitate direttive della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua, ratificate dal Consiglio di Stato, "Il declassamento è legato principalmente all'esigenza di poter edificare in zone irrimediabilmente esposte a rumore eccessivo dove non esista alternativa alcuna per limitare le immissioni di rumore, né tramite misure pianificatorie, né mediante il risanamento dell'impianto inquinante."
Questa affermazione sintetizza efficacemente quanto abbiamo sopra esposto e non può che trovarci assenzienti.
Non si può prima declassare e poi se tutto va bene risanare; prima si risani e poi, se ciò non dà il risultato scontato, si declassi. Come extrema ratio. Non come provvedimento in qualche sorta provvisionale ma di segno contrario, che prima ammette il più e poi esige il meno, quando il più può aver pregiudicato la situazione e vanificare l'esigenza del meno.
13.3 Queste riflessioni valgono naturalmente solo se il declassamento non si giustifichi già oggi, ma solo, nell'ottica del Consiglio di Stato, quale stato di transizione verso la soluzione finale del grande processo pianificatorio in corso (PTL ecc.).
Occorre esaminare in proposito se il correttivo apportato dall'art. 14bis NAPR può rendere ammissibile il declassamento nel caso di specie.
Secondo il disposto, nelle zone interessate dal provvedimento "sono ammesse unicamente attività ed impianti fissi (strade escluse) non molesti ai sensi dell'OIF", mentre "nuovi edifici con locali sensibili al rumore sottostanno alle prescrizioni dell'art. 31 OIF."
E' comprensibile che la Città di __________ non intenda risanare oggi una situazione che è in via di radicale revisione (PTL ?). In pratica l'unico provvedimento ritenuto di qualche efficacia dagli autori del Catasto dei rumori è la sostituzione del manto stradale con un rivestimento fonoassorbente.
I costi sono elevati e si capisce che il comune non voglia por mano all'intervento prima di sapere cosa succederà col piano viario.
Con il declassamento munito del correttivo dell'art. 14bis NAPR si vuole evitare l'assunzione di provvedimenti risanatori non strettamente necessari e nello stesso tempo impedire che la situazione degradi ulteriormente.
14.1 Mettiamo a confronto questa soluzione con l'attribuzione del grado II secondo le nuove, favorevoli, direttive cantonali.
A. si attribuisce il grado II, ma si concedono largamente le facilitazioni dell'art. 31 OIF per la costruzione o modifica di edifici con locali sensibili al rumore, ammettendo generosamente l'interesse preponderante e concedendo altrettanto generosamente il consenso dell'autorità cantonale, nel caso in cui, pur disponendo i locali sensibili al rumore sul lato dell'edificio opposto al rumore o adottando misure costruttive o di sistemazione, i valori di immissione non siano rispettati. Applicazione larga dell'art. 31 cpv. 2 OIF. La condizione è che si siano adottati tutti i provvedimenti atti a ridurre sostanzialmente le immissioni acustiche nei locali sensibili al rumore. Questo per i proprietari di immobili. Per il Comune e il Cantone (proprietari di impianti fissi: essenzialmente strade) lo studio di importanti modifiche del piano viario in via di elaborazione potrà ev. essere ritenuto tra i motivi giustificanti le facilitazioni dell'art. 14 OIF. In aggiunta agli altri.
B. si applica il grado III e i valori limite di esposizione si elevano di 5 dB(A) L'art. 14bis ammette unicamente attività e impianti fissi (strade escluse) non molesti ai sensi dell'OIF. Si ha dunque il grado di sensibilità III ma le attività poco moleste, tipiche per le zone cui va attribuito questo grado, non sono ammesse. E' un temperamento all'applicazione a freddo del declassamento. Come si dirà, non basta.
14.2 Vediamo anzitutto la differenza tra i due scenari in punto all'obbligo di risanare. Non lo si esclude in B. ma si attende l'attuazione del PTL.
Il risanamento è in qualche modo sospeso in attesa di conoscere l'assetto definitivo del regime viario e l'eventuale revisione dell'azzonamento, per le loro eventuali conseguenze sul livello acustico. Di ciò abbiamo detto sopra.
Da notare peraltro che le facilitazioni previste dall'art. 14 OIF relativizzano sensibilmente i vantaggi di questa soluzione per i proprietari di impianti fissi, che comunque possono aspettarsi ad essere largamente agevolati.
Se poi è prevedibile che con la nuova pianificazione il rumore rientri nei valori limite del grado II prima che scada il termine dell'art. 17 OIF, si può addirittura soprassedere al risanamento (art. 13 cpv, 4 lett., b OIF).
14.3 Più importante è il margine supplementare di 5 dB(A) di cui dispone chi intende costruire edifici con locali sensibili al rumore. Le condizioni restrittive dell'art. 31 cpv. 1 OIF scatteranno solo quando il rumore avrà raggiunto quel più alto livello. Ora, l'art. 14bis NAPR non porta rimedio a questo fatto; vieta (nuove) attività moleste, non nuove abitazioni. E, come giustamente osserva il ricorrente, non fa che dichiarare applicabile l'art. 31 OIF il che avverrà col grado attribuito alla zona declassata, ossia col grado III,
Vi è dunque il deficit di protezione ambientale rispetto al grado II che abbiamo rilevato nei precedenti considerandi.
Nell'attesa che il PTL riduca il carico fonico entro i valori limite del grado II si possono edificare costruzioni che non ne rispettano le disposizioni e il ritorno alla normalità non potrà più porvi rimedio.
Vi è dunque una differenza sensibile tra le due soluzioni e non è indifferente che si adotti l'una piuttosto che l'altra.
In definitiva, solo l'adozione del grado II rispetta l'ordinanza e quindi il diritto federale.
I motivi per prescindervi non sono stringenti e non giustificano il declassamento che di conseguenza non doveva essere approvato dal Consiglio di Stato.
Su questo punto il ricorso va dunque accolto. La decisione impugnata dev'essere annullata laddove approva il declassamento previsto dalle contestate varianti. Quali siano le zone interessate risulta dai piani delle destinazione e gradi di sensibilità 1:2000.
Visto l'esito del giudizio le condizioni poste al ritiro sono manifestamente adempiute. La domanda è quindi da ritenersi caduta.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
§) di conseguenza la decisione impugnata é annullata nella misura in cui approva il declassamento delle zone contrassegnate come "zone di declassamento secondo l'art. 43 OIF" nelle rappresentazioni grafiche delle varianti di PR;.
Le spese di giudizio di 1'600.-- fr. sono a carico del ricorrente nella misura di fr. 800.--. Il Comune verserà fr. 1'500.-- di ripetibili.
Intimazione: - Avv. __________ __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal was admissible and the appellant had standing
The appeal was timely and the appellant had standing as a prior appellant under cantonal planning law.
Jurisdiction lay with the TPT under Art. 26 quater LOG and Art. 38 LALPT; the appellant was entitled to appeal under Art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT.
Whether the State Council violated municipal autonomy by refusing approval of the zoning-plan variant
No autonomous prerogative was violated by the review itself; the State Council has full review powers, subject to respect for municipal discretion.
Municipal autonomy exists in planning, but the cantonal approval authority must ensure compliance with federal planning law and may refuse approval where the solution conflicts with fundamental planning principles.
Whether assigning noise sensitivity grade III to the city centre and comparable mixed-use sectors was lawful
Yes. Mixed-use city-centre areas may properly be assigned sensitivity grade III because the combined behavioural and activity-related noise makes grade II too strict.
The court held that city centres with residential, commercial, service and public uses are not equivalent to purely residential areas; grade III is the appropriate general assignment for such mixed zones under art. 43 cpv. 1 OIF.
Whether declassifying already noise-exposed residential zones from grade II to III under art. 43 cpv. 2 OIF was permissible
No. Declassification is an exceptional measure and may not replace priority source-reduction and rehabilitation measures, nor be used merely temporarily or for minor exceedances.
The court found that declassification must be ultima ratio: first assess and implement feasible remediation or, if needed, easements; only if that fails and strong planning reasons persist may declassification be considered. Here the noise burden did not justify bypassing the normal grade-II rule.
Whether the State Council's approval of the declassified zones had to be annulled
Yes, to the extent the approval covered the zones marked as declassification areas in the plan graphics.
Because the declassification lacked the required exceptional justification and would weaken environmental protection while postponing remediation, the approval was incompatible with federal noise-protection law.
Whether the appellant's complaint about violation of the right to be heard remained relevant
No. The appellant withdrew the objection after being given access to the municipal response and an opportunity to comment.
The procedural defect was cured in the appeal proceedings and the withdrawal rendered the request unnecessary.
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