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AIUTO RICERCA

Anteprima di stampa

Numero d'incarto: 90.1998.155

Data decisione, Autorità: 29.07.1999, TPT

Incarto n. 90.98.00155

Lugano 29 luglio 1999

In nome della Repubblica e Cantone del Ticino

Il Tribunale della pianificazione del territorio

composto dai giudici:

Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca

vicecancelliere

Tito Ponti

statuendo sul ricorso del 20 novembre 1998 di

C.E. F.lli __________ __________ /__________ __________ __________, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,

Contro

le risoluzioni 19 novembre 1997 e 28 ottobre 1998 del Consiglio di Stato in merito alla proposta di zona dei nuclei, di zona residenziale e di zona residenziale speciale soggetta a RT nel PR del comune di __________

viste le osservazioni 2 febbraio 1999 del Consiglio di Stato e 3 febbraio 1999 del Municipio di __________;

letti ed esaminati gli atti,

esperiti i necessari accertamenti;

r i t e n u t o

in fatto

a. La CE F.lli. __________ è proprietaria della part. n. __________RFD di __________, situata nella parte meridionale della località di “Castello”. Il fondo è costituito da un pendio a balze piuttosto ripido, compreso fra la strada cantonale a valle e quella comunale a monte. La sua superficie è di ca. 700 mq.

b. Nella sua seduta del 8 maggio 1995 il Consiglio comunale di __________ ha approvato il nuovo PR. Questo ha incluso il mappale n. __________ nella zona residenziale R2.

c. Con decisione 19 novembre 1997 (n. ) il Consiglio di Stato ha preannunciato di non voler approvare l’ampliamento della zona edificabile in località “ ” nella misura proposta dal comune.

Nel rispetto del diritto di essere sentiti, prima di pronunciarsi definitivamente, il Governo ha intimato questa decisione al Municipio e ai proprietari interessati, impartendo loro un termine di 60 giorni per l’inoltro di eventuali osservazioni.

d. Nella risoluzione 28 ottobre 1998 (n. __________) il Consiglio di Stato, preso atto delle osservazioni pervenute, ha confermato le indicazioni scaturite dalla precedente decisione, osservando come il previsto ampliamento della zona edificabile non sia compatibile con un corretto dimensionamento delle ZE di __________. Di conseguenza gli atti vengono rinviati al Comune affinché questi provveda a formulare una nuova proposta che escluda la zona edificabile ai sensi dell’art. 15 LPT.

f. Dissentendo da tale decisione la CE F.lli __________ é insorta dinanzi al TPT, chiedendone l’annullamento.

A sostegno della loro impugnativa essi osservano che la particella è situata dirimpetto ad una zona già largamente edificata, è dotata delle necessarie infrastrutture di urbanizzazione e si presta, per la posizione soleggiata e tranquilla, ad un’edificazione di qualità.

g. Nelle sue osservazioni il Municipio di __________ postula l’accoglimento del ricorso senza formulare particolari osservazioni

Da parte sua il Consiglio di Stato ribadisce le argomentazioni sviluppate nella decisione impugnata, chiedendone la reiezione.

h. In data 23 marzo 1999 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio. All’occasione le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.

c o n s i d e r a t o

in diritto

1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.

L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).

In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. c) LALPT.

Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.

2. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).

L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: “Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti”. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al Piano direttore (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al Comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).

Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti " (DTF 111 Ia 69-70, consid. 3d, rilievo nostro). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative (A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).

Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).

3. Scopi e principi della pianificazione

Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 22 quater Cost.)

La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili.

Si tratta di esigenze spesse volte contrastanti, di una realtà troppo complessa per poter essere gestita con formule riduttivamente rigide e schematiche.

In realtà solo un’attenta, oculata ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in giuoco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, dallo sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a).

In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.

4. Zone di utilizzazione

La pianificazione del territorio avviene segnatamente attraverso il piano di utilizzazione comunale (PR), il quale, giusta l’art. 14 LPT, disciplina l’uso ammissibile del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette.

Secondo l'art. 15 le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione che sono "già edificati in larga misura" (lett. a) o che saranno "prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni" (lett. b).

Quanto alle zone agricole comprendono, giusta l'art. 16 LPT: a) i terreni idonei all'utilizzazione agricola e all'orticoltura; b) i terreni che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura; con l'avvertenza che nella misura del possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue.

Infine l'art. 17 indica i valori, naturalistici o storico-culturali da proteggere con l'istituzione di apposite zone.

Queste le zone prescritte dal diritto federale; i Cantoni possono tuttavia prevederne delle altre (art. 18 LPT). Nel Canton Ticino l'art. 28 cpv. 2 lett. a LALPT dà facoltà al comune di "precisare la destinazione delle zone edificabili destinate all'abitazione e al lavoro prevedendo segnatamente zone per residenze esclusivamente o parzialmente primarie o secondarie, zone industriali o artigianali con adeguati servizi. All'interno delle zone possono essere previsti ulteriori vincoli o agevolazioni per particolari forme di utilizzazione quali quelle destinate al turismo o allo svago".

Occorre tener presente che la definizione delle diverse zone ha essenzialmente valenza negativa. Se il difetto di elementi costitutivi di una zona esclude che le si attribuisca un determinato comparto, la loro presenza non lo comporta necessariamente. Non è infrequente che un comprensorio risponda alla definizione legale di più zone, si presti sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenga valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto della conformità con altre destinazioni.

In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in simili casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 ss consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 ss consid. 5b, 118 Ib 344 ss consid. 4a).

Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.

Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti, non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.

5. Zona edificabile

Gli insorgenti postulano l’inclusione del loro fondo in zona edificabile osservando come questo possieda già tutti i requisiti legali per farne parte (idoneità, urbanizzazione, preesistente ampia edificazione,..). Di fronte a questi incontestabili requisisti, anche le considerazioni espresse dal CdS sull’eccessivo dimensionamento del piano non sarebbero decisive per decretarne lo stralcio dal comparto edificabile.

Da parte sua il Consiglio di Stato si oppone all’attribuzione del fondo alla ZE osservando come il comparto sia tuttora quasi del tutto libero da costruzioni, ed è separato dalla zona più densamente edificata da una netta delimitazione quale la strada cantonale, per cui non è sostenibile l’esistenza di una preesistente ampia edificazione ai sensi dell’art. 15 LPT.

5.1. Il fondo n. __________ RF è situato all’estremità meridionale del comparto di “__________ ”, vale a dire nella sezione più vicina al nucleo di __________ e immediatamente a monte del comparto largamente edificato di “__________ ”, dal quale lo separa il tracciato della strada cantonale. Sul suo lato meridionale confina con una particella già edificata (f.n. __________RF).

Forma, con i vicini f.n. __________, __________e __________un piccolo comprensorio delimitato a valle dalla cantonale, a monte dalla strada comunale, a nord da una lingua boschiva e a sud dal confine con la zona nucleo di __________ (zona Chiesa e cimitero).

Ciò premesso, se ci limitiamo a considerare questo ristretto comprensorio (in tutto circa 5300 mq) non è irragionevole considerarlo (come a fatto il Consiglio di Stato) come una “fascia verde” con funzione di stacco tra il grosso dell’area edificata a est e a sud e il vicino bosco a nord e nord-ovest. Le differenze morfologiche con la sottostante area di “__________ ”, tutta in piano, e soprattutto la netta delimitazione costituita dalla strada cantonale, propendono per la scelta governativa. Fa ugualmente difetto il requisito della preesistente ampia edificazione dell’art. 15 lett. a) LPT, dal momento che in tutto il comparto sorge un’unica costruzione (la già citata casa sul mappale n. __________), situata perdipiù in posizione decentrata, quasi al limite della zona nucleo di __________ (cfr. planimetria in atti).

5.2. Fin qui le argomentazioni a suffragio della tesi governativa di escludere il fondo degli insorgenti (e altri 3 nelle immediate vicinanze) dal comprensorio edificabile.

Esistono tuttavia a nostro parere degli argomenti più che validi a sostegno dell’attribuzione dei fondi alla zona edificabile, decisa in un primo tempo dal Comune e qui postulata dai proprietari della zona.

Un primo, evidente, punto è costituito dall’idoneità della zona all’edificazione; come ben si é potuto constatare durante il sopralluogo, i fondi, costituiti da prati in declivio, sono tutti situati in posizione panoramica e tranquilla e godono di ottima insolazione. Il loro accesso è garantito a monte e a valle dalla cantonale e dalla strada comunale che porta al Municipio di __________; dispongono inoltre delle necessarie opere di urbanizzazione. Si tratta insomma di terreni ideali per un’edificazione residenziale di qualità.

A prescindere dal requisito dell’idoneità, soddisfatto in specie, è però soprattutto tramite un attenta lettura del territorio allargata all’intero comprensorio formato delle località di “__________ ”, “__________ ” e della zona nucleo (in pratica tutta la zona “alta” del comune di __________) che traspare l’opportunità di includere questi fondi in zona edificabile.

La località di “__________ ”, situata immediatamente a valle della strada cantonale, dirimpetto il fondo degli insorgenti, ha conosciuto negli ultimi anni un notevole sviluppo edilizio; dalla rappresentazione grafica in atti si deduce che gran parte dei mappali sono occupati da villette unifamiliari o bifamigliari, e durante il sopralluogo si è potuto constatare l’attività di altri cantieri nella zona. E’ indubbiamente un’area molto appetibile per l’insediamento, a tal punto che, se il trend edilizio degli ultimi anno venisse confermato anche in futuro (ma non vi sono al momento indicazioni contrarie), rischia di raggiungere già nei prossimi anni un grado di saturazione più o meno elevato. Né vi sarebbero a questo punto altre alternative valide nei dintorni, dato che nella zona nucleo di __________ (quella designata in azzurro sulla planimetria) non è permesso l’insediamento di altre costruzioni (o lo è solo in misura estremamente limitata).

In simile evenienza, come visto non poi tanto remota o fantasiosa, la zona “alta” del paese (ad esclusione quindi della frazione di ) risulterebbe paradossalmente a corto di terreni edificabili, benché il nuovo piano regolatore di __________ risulta più che abbondantemente dimensionato sotto questo profilo. Va a questo proposito segnalato che il conclamato sovradimensionamento del nuovo PR non è dovuto tanto all’estensione delle zone edificabili nelle località di “ ” e “__________ ” (estensioni che il CdS per questo motivo non ha accettato), quanto alla presenza nelle zona “bassa” del paese di vaste aree edificabili non ancora sfruttate, alcune di pertinenza già del vecchio PR. Ci si riferisce in particolare alla comparto residenziale a “edificazione raggruppata soggetta a RT” a est del nucleo di __________ e alle zone residenziali speciali soggette a RT a nord e nord-ovest dello stesso nucleo. Il fatto stesso che queste specifiche zone, già incluse nel perimetro edificabile del precedente PR, siano rimaste sinora inutilizzate dovrebbe far riflettere il legislatore comunale sull’opportunità di mantenerle tali, vista la loro scarsa appetibilità (a scapito di altre molto più interessanti), e spingerlo se del caso ad adottare i necessari correttivi nel corso dell’esistenza di questo PR (10-15 anni).

5.3. In definitiva, l’attribuzione alla zona edificabile dei fondi n. __________ (Eredi __________) __________, __________ e __________alla zona edificabile risponde ad un chiaro interesse pubblico e non lede i principi fondamentali della pianificazione del territorio. Questo piccolo comparto si configura come una modesta estensione delle zone edificabili situate immediatamente a ovest (loc. __________) e sud (zona nucleo), risultandone legato funzionalmente, anche se non morfologicamente. Le ragioni che sottendono all’inclusione in zona edificabili elencate al paragrafo precedente prevalgono senz’altro su quelle legate alla conservazione di territorio agricolo, vista la scarsa idoneità agricola dei terreni, limitata tuttalpiù ad operazioni sporadiche di sfalcio. L’esiguità dei terreni e la loro forte pendenza non giocano certo a favore di questa tesi, e va anche ricordato che il CdS aveva decretato lo stralcio di quest’area dalla zona edificabile più per ragioni di dimensionamento del PR che per la loro funzione agricola.

6. Assodato il principio dell’attribuzione del comparto alla zona edificabile, resta da esaminare se i criteri di edificazione previsti originariamente dal Comune siano compatibili con un uso razionale del suolo e la tutela paesaggistica. In sede di sopralluogo sono infatti emerse, per bocca degli stessi rappresentanti del Municipio di __________, alcune perplessità su questo specifico punto.

La normativa approvata dal Consiglio comunale di __________ prevedeva in questa zona la possibilità di costruire sino a 3 piani. Considerata la particolare posizione panoramica del comparto, che domina la sottostante zona di “__________ ”, sarebbe tuttavia più ragionevole limitare l’altezza massima degli edifici a 2 piani e assoggettare l’edificazione della zona a un Piano di quartiere (PQ) o quantomeno a un Piano particolareggiato (PP).

E’ d’altronde questa la soluzione ventilata in sede di udienza.

7. Alla luce di queste considerazioni il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata è annullata nelle misura in cui non approva l’estensione della zona residenziale in località “__________ ” limitatamente ai mapp. n. __________, __________, __________e __________RFD. Gli atti vengono tuttavia rinviati al Comune affinché provveda all’allestimento di un piano particolareggiato o di un Piano di quartiere che regoli in modo dettagliato le possibilità edificatorie del comparto.

Vista la particolarità del caso, si prescinde dall’assegnazione di tasse di giustizia e spese.

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia

1. Il ricorso é accolto nel senso dei considerandi.

2. Non si prelevano né spese né tasse di giudizio.

3. Intimazione: - __________ __________, __________, per la CE __________.

---

• Municipio di _____
• Consiglio di Stato, ______
• Sezione pianificazione urbanistica, _________

Tribunale della pianificazione del territorio

Il presidente Il segretario

Ultimo aggiornamento: 02.07.2026

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