canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
24 mars
1992
sur le recours interjeté par Richard
Hill , à Coinsins, dont le conseil est Me Rémi Bonnard, avocat à Nyon,
contre
la décision de la Municipalité de Coinsins,
du 26 juin 1991, levant son opposition à un projet d'aménagement d'un terrain
de sports et loisirs.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
A. Chauvy, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt
constate en fait :
A. La Commune de
Coinsins est propriétaire, sur son territoire, de la parcelle cadastrée sous n°
103, sise au lieu dit "Au Grand Champ". Ce bien fonds de 1252 m2 en
nature de pré-champ, jouxte, le long de sa limite ouest, la parcelle n° 104
soumise au régime de la propriété par étage et sur laquelle est érigée une
villa de deux appartements. Richard Hill est copropriétaire de ce bien-fonds à
raison de 500/1000e. Son lot lui donne droit à la jouissance exclusive de la
partie est de la villa constituée d'un étage sur rez ainsi que de la portion de
jardin correspondante.
Ces deux
parcelles sont grevées d'une servitude de passage à pied et pour tout véhicule,
dont l'assiette est longitudinalement située de part et d'autre de leur limite
commune. Aménagée sous la forme d'un chemin goudronné, elle permet d'accéder,
depuis la route cantonale n° 12 e, au garage implanté au nord-est de la
parcelle n° 104.
B. Ces lieux sont
classés en zone de faible densité définie à l'art. 3.2 du réglement communal
sur les constructions et l'aménagement du territoire (RPE) approuvé par le
Conseil d'Etat le 8 avril 1987.
C. En été 1990, à
la suite du changement d'affectation d'une partie de la zone d'équipements
publics située à l'est de ces bien-fonds et de la vente du terrain
correspondant sur lequel se trouvait une place de jeux et de gymnastique
utilisée par l'établissement scolaire du village, la municipalité a décidé
d'aménager la parcelle n° 103. Son projet, élaboré en collaboration avec le
Service cantonal de l'éducation physique de la jeunesse, prévoyait, en
substance, l'aménagement d'un terrain gazonné de 15 mètres de large sur 27
mètres de long, utilisable notamment pour la pratique du football ou du
volley-ball, la construction d'une installation de saut en longueur composée
d'une aire d'élan asphaltée de 6 mètres sur 6 mètres et d'une fosse à sable de
même dimension ainsi que de divers engins tels qu'une passerelle à grimper, un
reck ou une poutre. La municipalité prévoyait également l'installation de deux
bancs publics. La place de jeux, entourée d'une clôture, serait accessible par
la pose de 3 portails.
La
municipalité a soumis ce projet d'aménagement à une "enquête
administrative" entre le 27 février et le 8 mars 1991 dont l'avis a paru
dans le Quotidien de la Côte. Simultanément, elle a cherché et obtenu
l'assentiment expresse des propriétaires des parcelles voisines, à l'exception
de Richard Hill qui a requis la mise à l'enquête publique du projet.
Soumis à
l'enquête publique du 7 au 27 juin 1991, le projet de la Commune a suscité le
dépôt d'une opposition de la part de Richard Hill. L'intéressé considérait que
l'aménagement d'un terrain de sport ne serait pas compatible avec le caractère
de la zone de faible densité telle que définie par le RPE. Il faisait valoir à
cet égard les inévitables nuisances provoquées par l'usage d'une telle
installation qui, selon lui, excéderont nécessairement les quelques jeux des
enfants des familles vivant dans le quartier.
Par décision
du 26 juin 1991, la municipalité a levé dite opposition. Ses arguments seront
repris plus loin dans la mesure utile.
D. En temps
utile, Richard Hill a interjeté recours contre cette décision et conclu à la
réforme de la décision attaquée en ce sens que son opposition au projet
litigieux est maintenue, le permis sollicité par la Commune lui étant refusé.
Dans le délai qui lui était imparti à cet effet, le recourant s'est acquitté
d'une avance de frais de Fr. 1000.-.
Par décision
présidentielle du 8 juillet 1991, l'effet suspensif a été accordé au pourvoi.
E. Le Tribunal
administratif a tenu audience à Coinsins le 18 novembre 1991. Etaient présents,
le conseil du recourant, ce dernier étant dispensé de comparution personnelle,
la municipalité au complet et son conseil ainsi qu'un représentant du Service
de lutte contre les nuisances. La municipalité a précisé que le terrain de
sport envisagé serait accessible, non seulement aux deux classes présentes dans
l'établissement scolaire de la commune, mais également au public. La présence
d'une clôture n'a pour but que d'empêcher les ballons de se perdre chez les
voisins, l'intention de la municipalité n'étant pas de restreindre l'usage
d'une telle place de jeux à certaines heures du jour voire à certains jours de
la semaine. Elle s'oppose donc à la pose d'un panneau indicatif d'horaires.
Tentée, la conciliation a échoué.
Le Tribunal
a entendu les explications du représentant du Service de lutte contre les
nuisances; selon lui, les bruits de comportement échapperaient à l'OPB.
Le Tribunal
a procédé à une visite des lieux en présence des parties et intéressés. Il a pu
constater que les fenêtres de la chambre à coucher du recourant donnaient
directement sur le terrain de la commune. Bien que cette dernière prévoie une
arborisation en bordure de terrain, il paraît également évident que les usagers
du parc auront une vue directe sur les fenêtres du recourant.
et considère en droit :
- Se pose en
premier lieu la qualité pour agir du recourant, membre d'une communauté de
propriétaires d'étages; celle-ci est propriétaire de la parcelle de base n° 104
du cadastre de Coinsins, le recourant étant quant à lui titulaire du feuillet
257, portant sur 500/1000e de dite parcelle. Richard Hill invoque à cet égard
un arrêt récent de la Commission cantonale de recours en matière de
constructions (ci-après: CCRC; arrêt Schweizer-Mast et csrts c/ Gland, du 28
juin 1990, publié sur ce point in RDAF 1991, p. 102 ss.).
a) L'espèce
citée par le recourant n'est toutefois pas décisive, dans la mesure où elle a
trait à l'hypothèse particulière d'un recours interjeté par un propriétaire
d'étages contre une autorisation de construire délivrée à la communauté des
propriétaires. Si elle a admis dans ce cas la qualité pour agir du propriétaire
d'étages, elle a aussi relevé que la majorité qualifiée de tous les
propriétaires était nécessaire pour la validité d'un recours, s'agissant aussi
bien de contester le refus d'un projet de construction de la communauté
elle-même qu'un permis de construire délivré à un tiers; cet arrêt mettait
notamment en doute le bien-fondé de la solution consistant à admettre la
recevabilité du recours déposé par un copropriétaire seul, retenue dans un
prononcé isolé (prononcé n° 3914 du 10 juillet 1981, Hoirs Gallay et csrts c/
Lausanne). Dans un arrêt récent, la CCRC a toutefois confirmé la qualité pour
agir des copropriétaires d'étages et elle est entrée en matière sur le recours
déposé par certains des copropriétaires quand bien même la communauté des propriétaires
d'étages n'avait, pour sa part, déposé aucun pourvoi (prononcé partiel n° 6843,
Jaeger et csrts c/ Lausanne, du 12 avril 1991; dans le même sens, arrêt du TA,
dans la même cause, du 16 décembre 1991).
b) La
qualité pour agir du recourant doit désormais être examinée au regard de l'art.
37 LJPA, lequel était entré en vigueur avant le dépôt du recours. Il convient
ainsi de vérifier d'abord au regard de cette disposition la recevabilité
matérielle du pourvoi de Richard Hill. En cas de réponse positive à cette
question, il sera superflu de se demander au surplus si la vocation à recourir
résulte par ailleurs de la règle de l'art. 103 OJF, applicable devant le
Tribunal administratif lorsque la cause appelle l'application du droit fédéral;
cette disposition, qui fonde la qualité pour recourir sur un intérêt digne de
protection, recourt en effet à un critère plus large que l'art. 37 LJPA précité
qui parle d'"interêt protégé par la loi applicable". Au demeurant, le
Tribunal fédéral a jugé que le recours formé par un copropriétaire agissant
seul devant l'instance de recours cantonale en matière de planification locale
devait être déclaré recevable en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. a LAT (Zbl 1985,
p. 504); dans la mesure où cette règle correspond au contenu de l'art. 103 lit.
a OJF, la solution vaudrait bien évidemment aussi lorsque cette dernière
disposition est applicable devant la juridiction administrative cantonale.
c) En droit
public des constructions, on admet généralement l'existence d'un intérêt juridiquement
protégé du propriétaire recourant lorsque celui-ci invoque la violation de
règles qui n'ont pas pour seul but la protection de l'intérêt public, mais
aussi, voire de manière prépondérante, celle des voisins (ATF 115 Ib 461 cons.
e; 113 Ia 469 cons. 1; 112 Ia 89 cons. 1b; v. aussi André Grisel, Traité de
droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 710 et la jurisprudence citée).
La nature mixte des règles invoquées permet d'admettre qu'elles ont pour
fonction de compléter le droit privé fédéral régissant les rapports de
voisinage (art. 679 et 684 ss CC; l'art. 686 CC réserve d'ailleurs expressément
les règles du droit cantonal).
Il apparaît
dès lors logique - sous réserve de règles particulières de droit public qui
pourraient en disposer autrement (v. à ce propos, Imboden/Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bâle 1976, no 28 B II et III) - de
rechercher la solution donnée à ce problème en droit privé. La démarche de la
Commission cantonale de recours en matière de constructions n'était pas
différente lorsqu'elle vérifiait l'existence d'une décision formelle de
l'assemblée des copropriétaires d'étages tendant au dépôt ou à la ratification
d'un recours déposé par l'administrateur (sur ce point, v. prononcé
Schweizer-Mast déjà cité). Au demeurant, la qualité pour agir en droit privé
est définie par le cercle des personnes qui peuvent se prévaloir d'un intérêt
protégé par la norme applicable (v. dans ce sens, Pierre Moor, Droit
administratif II, p. 409 ss., ch. 5.6.1).
Or, il
ressort de la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en matière de droit
civil que le copropriétaire ordinaire peut, en son nom propre et sans le
concours des autres copropriétaires, ouvrir les actions fondées sur le droit de
propriété (ATF 95 II 397, pour l'action de l'art. 641 CC; il en va de même de
l'action déduite des art. 679 et 684 CC : v., sur ce point, Meier-Hayoz,
Commentaire bernois no 7 ad art. 648 CC et P.-H. Steinauer, Les droits réels
immobiliers, Berne 1987, no 1252 ss); cela découle de la règle de l'art. 648 CC
qui permet au copropriétaire de "veiller aux intérêts communs",
ce dans la mesure compatible avec le droit des autres copropriétaires,
disposition également applicable en matière de copropriété par étages (ATF 112
II 308; sur les actions ouvertes au propriétaire d'étages, v. Meier-Hayoz/Rey,
Commentaire bernois, no 67 ad art. 712 a CC). Les commentateurs relèvent encore
que l'art. 648 al. 1 CC serait applicable en outre par analogie, même en
l'absence d'une convention dans ce sens, en cas de propriété commune
(Meier-Hayoz, op. cit., no 11 ad art. 653 CC). Ces auteurs en déduisent, certes
sans approfondir la question, qu'il en va de même dans le contentieux
administratif de la construction (ibidem, no 7 ad art. 648 CC et no 11 ad art.
653 CC et la jurisprudence citée). Cette conclusion doit également être
retenue, en définitive, dans le cadre de l'art. 37 LJPA; cela permet de faire
coïncider la légitimation active du copropriétaire ordinaire ou par étages dans
le cadre des actions fondées sur le droit privé, notamment le droit de
voisinage, avec la qualité pour agir de celui-ci dans le contentieux objectif
de droit public qui lui est complémentaire. S'agissant au surplus de
l'hypothèse de la propriété commune, la question, non litigieuse ici, de la
vocation à recourir du communiste, agissant seul et indépendamment d'un recours
des autres propriétaires en main commune, peut rester ouverte. Les remarques
qui précèdent ne valent cependant que pour les pourvois qui s'apparentent aux
actions du droit du voisinage, mais pas aux recours déposés par le
copropriétaire constructeur (il n'y a pas lieu de trancher ce point ici; sur
ces deux dernières questions, v. toutefois ATF 116 Ib 447, cons. 2).
d) Le
recours de Richard Hill est ainsi recevable.
- Le recourant
reproche au projet litigieux de ne pas être compatible avec le caractère et la
destination de la zone de faible densité. A cet égard, ses griefs portent sur
les nuisances sonores que provoquera l'utilisation de la place de jeux par les
enfants du voisinage, en particulier en dehors des heures de travail, soit le
soir et durant les journées de fin de semaine.
a) Le
problème du préjudice au voisinage fait l'objet d'un faisceau de normes, aussi
bien fédérales que cantonales et communales. Le Tribunal fédéral dans une
jurisprudence récente, décrit les rapports entre ces différentes règles de la
manière suivante (ATF non publié B. et csrts c/ commune de Lutry du 14 octobre
1991):
"La protection des personnes contre les
atteintes nuisibles ou incommodantes, notamment contre le bruit, est réglée par
la législation fédérale sur la protection de l'environnement (art. 1 al. 1
LPE). Celle-ci n'exclut la création de nouvelles installations ou exploitations
bruyantes que lorsque les immissions prévisibles dépassent, dans le voisinage,
certaines valeurs (art. 25 al. 1 LPE; ATF 116 Ib 167). Elle impose en outre la
limitation des émissions par des mesures concernant en particulier la
construction, l'équipement, le trafic et l'exploitation (art. 11 et 12 LPE; ATF
113 Ib 401 consid. b). Les dispositions cantonales ou communales concernant la
limitation des nuisances n'ont plus de portée propre dans les domaines réglés
par le droit fédéral (art. 2 Disp. trans. Cst.; ATF 116 Ib 179, 114 Ib 220
consid. a, 113 Ib 399). [...] En revanche, le droit fédéral de la protection de
l'environnement laisse subsister les prescriptions cantonales en matière de
protection de l'environnement qui ne font pas l'objet d'une réglementation
fédérale et conservent une portée propre. Il s'agit notamment des prescriptions
concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les règles
d'affectation du sol destinées à définir les caractéristiques d'un quartier ou
celles dont le but consiste à limiter les nuisances secondaires qui ne font pas
l'objet de la réglementation fédérale ou à préciser l'affectation de la zone en
excluant certains types d'activités gênantes....(ATF 115 Ib 383 ss, 114 Ib
222/223, D. c/ commune de Crissier du 15 août 1990)."
Le dernier
arrêt cité par cet extrait (publié aux ATF 116 Ia 491) avait trait à la
création d'un dancing, sur une parcelle colloquée en zone industrielle
"D"; la réglementation communale précisait que cette zone est
réservée aux entreprises dont le voisinage est compatible avec l'habitation, celles
qui créent un préjudice sensible au voisinage étant en revanche interdites. Le
Tribunal fédéral a jugé que la municipalité avait la faculté de refuser sur la
seule base du droit communal et indépendamment des règles de l'OPB, la création
d'un établissement de nuit dans cette zone.
En l'espèce,
le recourant se borne à invoquer une violation du droit communal. Au vu de la
jurisprudence qui vient d'être exposée, celui-ci conserve une portée propre par
rapport au droit fédéral lorsqu'il poursuit des objectifs particuliers
d'urbanisme; tel est le cas des règles d'affectation du sol destinées à définir
les caractéristiques d'un quartier ou de celles dont le but consiste à limiter
les nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale
ou à préciser l'affectation de la zone en excluant certains types d'activités
gênantes (ATF 115 Ib 383 ss, 114 Ib 222/223, arrêt D. c/ Crissier du 15 août
1990 déjà cités).
Il en est
ainsi de l'art. 3.2 RPE qui prévoit que la zone de faible densité est destinée
à l'habitation à raison de deux logements maximum par bâtiment et qui en exclut
les activités non compatibles avec l'habitation. Dès lors que la réglementation
communale, tout au moins dans la zone concernée, dépasse les exigences posées
par la législation fédérale sur la protection de l'environnement et ses
ordonnances d'application, en particulier l'OPB, elle conserve une portée
propre en matière de préjudice au voisinage. En conséquence, il convient
d'examiner en premier lieu le problème sous cet aspect dès lors que, en cas
d'admission de ce moyen du recourant, il serait superflu de vérifier encore la
conformité du projet avec les règles du droit fédéral. Au demeurant, il n'est
pas certain que le recourant se satisfasse de la réglementation de l'OPB et en
particulier des valeurs-limites qu'elle prévoit.
b) Aux
termes de l'art. 3.2 RPE, "la zone de faible densité est destinée à
l'habitation à raison de deux logements au maximum par bâtiment et à des
activités compatibles avec l'habitation. Les bâtiments construits en ordre non
contigu doivent être implantés sur des parcelles de 1'200 m2 au minimum".
En tant
qu'ils recouvrent une notion juridique indéterminée, les termes de la
disposition précitée doivent faire l'objet d'une interprétation par l'autorité
municipale que le Tribunal revoit en principe avec un plein pouvoir d'examen,
dans le cadre du contrôle de la légalité de la décision attaquée (art. 36 lit.
a LJPA); toutefois, il ménage une certaine latitude de jugement à cette
autorité dans la mesure où le droit de l'aménagement du territoire appelle une
telle limitation du contrôle du juge ( arrêt AC-7486 du 12 mars 1992 Di Giorgio
et Penseyres c/ Morges, cons. 2 b et références citées). La notion d'activité
compatible avec l'habitation se rapproche de celle d'activité non gênante; il
faut retenir de la définition de la zone de faible densité qu'elle n'exclut pas
tout projet entraînant une certaine gêne pour le voisinage, mais bien seulement
les travaux de nature à entraîner un préjudice que le voisinage n'est pas
susceptible de supporter sans sacrifice excessif (CCRC Jean Parisod c/ Baulmes,
du 24 août 1990, n° 6680 et références citées).
En
l'occurrence, il s'agit d'examiner si l'autorité a procédé à une interprétation
correcte de son règlement en estimant que le projet litigieuse entre dans la
notion d'activité compatible avec l'habitation. En d'autres termes, il convient
de déterminer dans quelle mesure la gêne pouvant résulter de la présence d'une
place de jeux en zone de faible densité est susceptible d'être supportée par
les propriétaires voisins sans sacrifice excessif. A cet égard, il faut relever
que le recourant ne craint pas tant les nuisances dues à l'usage du terrain de
sport durant les heures d'école que celles découlant de son utilisation en
dehors de ces heures, soit le soir et les jours de fin de semaine (samedi et
dimanche).
En ce qui
concerne la compatibilité d'activités avec l'habitation, la Commission s'est
montrée restrictive à l'égard de celles qui s'exercent en plein air et en
dehors des heures normales d'activité des habitants du quartier; c'est ainsi
qu'elle a refusé un projet de place de pétanque (CCRC n° 3806, du 30 octobre
1980, Dubois c/ Aubonne in RDAF 1980 p. 388; le prononcé CCRC n° 4818 du 23
octobre 1985, Kimmeier c/ Belmont, invoqué par la municipalité, n'est à cet
égard pas déterminant puisqu'il avait trait à un jardin d'enfants exploité
durant les journées de semaine uniquement).
Implantée à
proximité directe de la villa du recourant, la place de jeux projetée serait
ouverte au public, en dehors des heures d'utilisation scolaire, sans qu'aucune
limitation d'horaire ne soit prévue. A cet élément s'ajoute le fait que tant
par la nature des activités qui s'y dérouleraient (on peut penser notamment à
des jeux de ballons, de poursuites ou autres jeux de plein air) que par la
nature même des utilisateurs (en majorité des enfants ou des adolescents) une
utilisation même normale des lieux ne saurait être envisageable sans être
accompagnée de nombreux cris ou autres manifestations sonores (trafic de
vélomoteurs notamment), sans compter d'éventuels débordements inévitables. Dans
la mesure où elle altérerait sensiblement la qualité de vie d'un quartier dont
les caractéristiques essentielles sont liées à la tranquillité du voisinage, il
faut constater qu'une telle utilisation apporterait aux propriétaires voisins
une gêne telle que l'on ne saurait la leur imposer. En cela, le projet
litigieux n'est pas compatible avec le caractère et la destination de la zone
concernée.
L'existence
d'une zone d'équipements publics sur le territoire communal, dont la nature et
la surface permettraient la création d'une place de jeux, comme c'est le cas en
l'espèce, n'est pas décisive en soi (v. en ce sens CCRC n° 4818 du 23 octobre
1985 Kimmeier c/ Belmont); elle justifie toutefois une application plus stricte
du règlement communal dans l'affectation concrète des biens-fonds. La CCRC
s'était d'ailleurs prononcée dans ce sens dans le cas d'une commune dont le
plan d'extension prévoyait des zones spécifiquement affectées à des
constructions bien déterminées (RDAF 1985 p. 319, zones d'utilité publique ou
zones d'équipements sportifs, par exemple).
c) La
municipalité invoque encore l'art. 9.6 RPE selon lequel les petits bâtiments,
constructions ou installations d'utilité publique ou nécessaires aux services
publics peuvent être implantés sur tout le territoire communal moyennant
l'obtention d'un permis de construire. Toutefois, force est de constater que la
place de jeux projetée ne saurait être qualifiée de "petit bâtiment"
ou de "petite construction" et, quand bien même son caractère
d'installation d'utilité publique n'est pas mis en cause, ses dimensions (1'200
m2) en font un ouvrage trop important pour entrer dans les catégories visées
par l'art. 9.6 RPE.
d) En
définitive, le Tribunal juge que la place de jeux et de loisirs projetée par la
commune n'est pas conforme au caractère et à la destination de la zone de
faible densité telle que définie à l'art. 3.2 RPE; il considère également qu'il
n'est pas possible de déroger à cette disposition en tant que l'objet du litige
n'entre pas dans les catégories visées par l'art. 9.6 RPE. En conséquence, la
décision attaquée doit être annulée et le permis de construire refusé.
- Le recours
devant être admis, il convient d'allouer des dépens à la partie recourante qui
a consulté un homme de loi à raison de Fr. 1000.-. L'arrêt est rendu sans frais
ni émolument, le dépôt de garantie effectué par le recourant lui étant
restitué.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
admis.
II. La décision rendue
le 26 juin 1991 par la Municipalité de Coinsins levant l'opposition de Richard
Hill à l'aménagement d'une place de jeux et de loisirs est annulée.
III. L'arrêt est rendu
sans frais.
IV. La Commune de Coinsins
est la débitrice du recourant Richard Hill de la somme de Fr. 1'000 (mille
francs) à titre de dépens.
Lausanne, le 24 mars 1992
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président : Le
greffier :
