canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 19
avril 1995
sur le recours interjeté par la société Michel
DELEVAUX SA , à Prilly, dont le conseil est l'avocat Yves Hofstetter, à
Lausanne,
contre
la décision du Service des eaux et de la
protection de l'environnement du 28 mars 1994, lui impartissant un délai au
30 juin 1994 pour démolir un mur érigé sur le domaine public cantonal, à
Allaman, et remettre les lieux dans leur état antérieur.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
P. Richard, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt.
constate en fait :
A. La société
Michel Delévaux SA est propriétaire de la parcelle n° 203 du cadastre de la
Commune d'Allaman au lieu dit "A la Pêcherie". Ce bien-fonds de 306
mètres carrés, bâti d'une villa, est limité au sud par une bande de terrain de
trois mètres qui le sépare de la grève du lac Léman; cette bande de terrain
fait partie de la parcelle n° 204, propriété de la Commune d'Allaman, qui la
loue à la recourante. La parcelle n° 203 est frappée d'une servitude de
restriction au droit de bâtir en faveur de l'Etat de Vaud qui emporte
l'interdiction de construire à moins de trois mètres de la limite du lac.
La société
Michel Delévaux SA a obtenu le 11 mai 1993 du Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports l'autorisation d'utiliser le domaine public
pour la construction d'une passerelle d'embarquement et pour la pose d'un
corps-mort avec bouée d'amarrage. Un môle réalisé dans les années cinquante est
érigé sur la grève en face de la villa. Selon les explications de l'ancien
propriétaire de la parcelle n° 203, Pierre Giavina, il existait sur la grève un
enrochement en pierres sèches d'une hauteur d'une vingtaine de centimètres qui
rejoignait le môle et qui se prolonge encore actuellement à l'ouest au droit de
la parcelle n° 411. Ce mur était caché par la végétation qui le recouvrait.
Bien que contestée par le Service de l'aménagement du territoire, l'existence
d'un enrochement résulte d'un examen attentif des photographies des lieux
prises avant l'exécution des travaux litigieux et produites à l'audience de
jugement.
B. Les lieux en
cause sont compris à l'intérieur du périmètre du plan d'extension partiel
cantonal "Rives du lac" N° 402 approuvé par le Conseil d'Etat, avec
le règlement qui lui est lié (RPEP), le 6 mai 1983. A teneur de ce plan, qui a
abrogé l'ancien PEC N° 5, du 31 mars 1944, la parcelle n° 203 est colloquée en
zone de constructions destinée aux résidences secondaires et aux bâtiments
d'habitation et d'exploitation des pêcheurs. La parcelle communale qui la
sépare de la grève est classée en zone de verdure A inconstructible, plus
particulièrement destinée à accueillir un cheminement piétonnier public en ce
qui concerne le tronçon en cause (art. 23 RPEP). Pour le surplus, cette portion
du territoire communal est régie par le règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 17
juin 1977. Actuellement, un plan directeur des rives du lac Léman est à l'étude
qui prévoit la création d'un cheminement piétonnier sur la rive du lac, ainsi
que le maintien dans son état d'un site d'intérêt prioritaire pour les milieux
naturels.
C. Dans le cadre
de la réfection de la propriété entreprise en automne 1993, la société
recourante a érigé sur l'enrochement en pierres sèches existant un mur en béton
armé de quelque huitante centimètres sur une longueur de 12,50 mètres et a
prolongé ce dernier sur environ 3,50 mètres en angle droit en limite de
propriété est jusqu'au portail donnant l'accès à la parcelle communale. La
recourante a remblayé et engazonné la surface comprise entre le mur et la villa
et élagué de manière drastique le saule qui y était planté. Elle a également
aménagé trois marches d'escalier de part et d'autre du môle de manière à
permettre le passage du public sur la grève.
D. Ayant constaté
la présence du mur litigieux, la Municipalité d'Allaman a, par décision du 4
novembre 1993, imparti à la société Michel Delévaux SA un délai de cinq jours
pour procéder à la démolition intégrale de cet ouvrage et restituer la parcelle
communale dans son état originel. Elle réservait également une décision future relative
à l'élagage du saule implanté sur la propriété communale. La société Michel
Delévaux SA est intervenue le 9 novembre 1993 pour préciser que le mur
litigieux avait été réalisé sur le domaine public et qu'elle considérait la
mise en demeure communale comme inopérante.
A l'occasion
d'une séance sur place tenue le 22 décembre 1993 en présence d'une délégation
de la Commission d'étude du plan directeur des rives du lac Léman, de la
Municipalité d'Allaman, de l'administrateur de la société recourante et de son
conseil, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après,
le Service des eaux) a constaté que le mur érigé sans autorisation par la
société Michel Delévaux SA n'avait aucun rôle de défense contre l'érosion et
que les conditions d'octroi d'une concession qui aurait permis de régulariser
l'ouvrage n'étaient pas réalisées. C'est ainsi qu'il a ordonné en date du 23
décembre 1993 la démolition du mur et exigé la remise en état des lieux par
évacuation de la terre végétale mise en place derrière le mur. Il acceptait en
revanche l'installation d'un cordon d'enrochements formé d'une rangée de blocs
de granit enfouis partiellement dans le terrain naturel et ne dépassant pas le
profil de la berge de plus de trente centimètres à la limite du domaine public
du lac pour briser le mouvement des vagues. En cas d'acceptation de ces
conditions, il proposait d'établir une convention tripartite associant la
Commune d'Allaman, le département et la recourante, fixant les modalités
détaillées de la remise en état. Un délai au 15 janvier 1994, prolongé au 25
février 1994, était imparti aux parties concernées pour faire part de leurs
remarques ou oppositions éventuelles.
Dans sa
réponse du 30 décembre 1993, la Municipalité d'Allaman a ordonné à la société Michel
Delévaux SA "de démolir le muret construit sur le domaine public et de
rendre cette surface, ainsi qu'à la parcelle communale, leur aspect initial";
elle contestait pour le surplus l'utilité de la pose d'un enrochement et se
montrait défavorable au principe d'une convention à signer en ce sens. Par plis
des 14 janvier et 25 février 1994, la société recourante a accepté le principe
de la remise en état des lieux dans leur état antérieur; elle contestait en
revanche la nécessité de détruire l'entier du mur et de le remplacer par un
enrochement, proposant, dans sa dernière correspondance, de "descendre
la hauteur du mur jusqu'au niveau acceptable pour votre service, d'y mettre des
roches pour cacher le socle et d'évacuer la terre végétale".
Au vu des positions
respectives de la Municipalité d'Allaman et de la recourante, le département a
décidé de renoncer à la mise sur pied d'une convention tripartite et a, par
décision du 28 mars 1994, imparti à la société Michel Delévaux SA un délai au
30 juin 1994 pour procéder à la démolition du mur et de ses fondations, au
remplacement de ce mur par un cordon d'enrochement dans la mesure décrite dans
sa décision du 23 décembre 1993, à l'évacuation des remblais mis en place
derrière le mur et au reprofilage du terrain selon son état antérieur.
E. La société
Michel Delévaux SA s'est pourvue le 12 avril 1994 contre cette décision,
qu'elle estime disproportionnée; elle considère la proposition faite dans sa
lettre du 14 janvier 1994 de détruire le mur jusqu'à l'enrochement préexistant
comme suffisante à rétablir l'aspect esthétique des lieux. Elle conclut de ce
fait, avec dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce
sens que :
"a) la recourante démolit jusqu'à une
hauteur de 30 centimètres le mur construit en limite de la rive du Léman.
b) le dit mur aura l'aspect d'un cordon d'enrochement.
c) les remblais sis derrière le mur sont évacués et le terrain est reprofilé
selon l'état antérieur.
d) un délai de six mois dès décision définitive et exécutoire est imparti à la
recourante pour effectuer les dits travaux."
Elle conclut
subsidiairement à l'octroi d'une concession au sens de l'art. 26 de la loi
vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau
dépendant du domaine public (LVU) pour édifier un mur de 50 centimètres en
limite de la rive du Léman, ledit mur ayant le même aspect que le mur actuel
existant, dont simplement la hauteur sera rabaissée.
La
Municipalité d'Allaman s'est déterminée le 5 mai 1994 en concluant, avec
dépens, au rejet du pourvoi. Le Service des eaux et de la protection de
l'environnement et le Service de l'aménagement du territoire ont pris des
conclusions semblables dans leurs déterminations respectives des 30 mai et 24
juin 1994, le service intimé refusant d'entrer en matière sur l'octroi éventuel
d'une concession.
F. Par pli du 11
octobre 1994, la société recourante a produit un devis de l'entreprise Jean
Chiavazza SA, à Saint-Prex, établi le 20 septembre 1994 sur mandat de
l'entreprise Zschokke SA, fixant à Fr. 12'132.50 le coût de la démolition
totale du mur de soutènement et de ses fondations. Un lot de trois
photographies des lieux prises en cours de travaux de construction du mur était
joint à cet envoi.
G. Le tribunal a
tenu audience à Allaman le 31 octobre 1994 en présence de Michel Delévaux,
accompagné de l'architecte Daniel Fuchs et assisté de son conseil, de
représentants du service intimé et du Service de l'aménagement du territoire,
ainsi que de deux représentants de la municipalité, assistés de l'avocat
Alexandre Bonnard. Le tribunal a effectué une visite des lieux en présence des
parties et entendu le précédent propriétaire de la parcelle n° 203, M. Pierre
Giavina, en qualité de témoin. A cette occasion, le tribunal a constaté qu'un
muret en pierres sèches d'une hauteur d'une vingtaine de centimètres existait
sur la parcelle voisine n° 411, qui était précédemment rattachée la parcelle n°
203, et qu'aucun signe d'érosion n'était visible sur cette portion de grève; il
a également constaté la présence de deux escaliers flanquant le môle existant
de manière à permettre le passage du public; le service intimé a précisé que
ces ouvrages devaient également être compris dans l'ordre de démolition
litigieux.
Considère en droit :
- a) Le mur litigieux
est érigé dans son intégralité sur la grève du lac Léman. Or, dans le canton de
Vaud, les grèves du lac font partie des biens dépendant du domaine public au
sens des art. 138a de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton
de Vaud du Code civil suisse et 6 al. 1 de la loi du 23 mai 1972 sur le
registre foncier. Le propriétaire qui entend construire sur la grève d'un lac
doit requérir l'autorisation préalable du département (art. 12 al. 1 lit. a de
la loi vaudoise du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine
public et 2 LVU) qui est délivrée sous la forme d'une autorisation à bien
plaire ou, selon l'importance de la construction, d'une concession (voir en ce
sens, art. 4 LVU et 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des
lacs et sur les plans riverains; LM). Elle est précédée d'une enquête publique
administrative qui donne l'occasion aux tiers de faire des oppositions (art. 25
LVU; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p.
51 ss). En l'espèce, vu les dimensions de l'ouvrage et son impact sur
l'environnement naturel du site, celui-ci ne peut être assimilé à une
construction de très faible importance au sens de l'art. 4 al. 2 LVU et faire
l'objet d'une simple autorisation à bien plaire, au terme d'une procédure
simplifiée. C'est donc bien une concession que la recourante devait demander
avant de procéder aux travaux aujourd'hui contestés. En plus d'une concession
pour usage privatif du domaine public, les travaux litigieux nécessitaient un
permis de construire communal, ainsi qu'une autorisation du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports en tant qu'ils postulent
des terrassements sur une parcelle classée hors des zones à bâtir, en vertu des
art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et 81 al. 1 LATC.
En érigeant
sans autorisation le mur litigieux et en remblayant le terrain communal, la
recourante a donc violé les règles précitées exigeant une autorisation
municipale et cantonale précédée d'une enquête publique et une concession. La
recourante ne le conteste d'ailleurs pas. La seule violation des dispositions
de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet
cependant pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait
l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF
1992, 488; 1979, 231). En pareil cas, le principe de proportionnalité commande
d'examiner si les travaux litigieux, bien qu'irréguliers en la forme, respectent
le droit de fond auquel cas l'ordre de démolition serait caduc (sur tous ces
points, Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2è éd., Payot Lausanne
1988, p. 201). Il convient dès lors d'examiner si les conditions d'octroi d'une
concession, respectivement de l'autorisation spéciale requise en matière de
constructions hors des zones à bâtir sont réunies; dans cette hypothèse,
l'obligation de démolir le mur litigieux et de remettre les lieux dans leur
état antérieur serait caduque.
b)
L'autorité compétente dispose d'un important pouvoir d'appréciation en matière
d'utilisation commune accrue du domaine public. De son côté, l'administré ne
peut pas faire valoir un droit subjectif à se voir délivrer l'autorisation
sollicitée. Tout au plus peut-il exiger de l'autorité qu'elle tienne compte de
ses libertés constitutionnelles, qu'elle mette en balance suivant des critères
objectifs et pertinents ses intérêts privés et ceux de la collectivité et
qu'elle prenne en considération le principe de la proportionnalité (ATF 108 Ia
137; v. ég. André Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 556 et
Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, p. 304). Appelé à revoir une telle
décision, le Tribunal administratif observe une certaine retenue lorsque sont
en causes des questions techniques ou relevant de circonstances locales (en ce
sens, arrêts AC 91/255, du 8 juin 1993 et AC 93/061, du 28 décembre 1993).
Dans le cas
particulier, le Service des eaux a exclu toute possibilité de régulariser
l'ouvrage litigieux par l'octroi d'une concession, que ce soit dans son état
actuel ou dans une version réduite à une hauteur de cinquante centimètres. Il
se prévaut essentiellement de l'entrave constituée par l'ouvrage au cheminement
piétonnier prévu par le futur plan directeur cantonal des rives du lac Léman et
de l'atteinte à l'esthétique des rives.
c) Ces
arguments sont pertinents. La collectivité publique doit en effet veiller à
préserver l'usage commun du domaine public, avec lequel l'ouvrage contesté
entre en conflit. Elle doit aussi tenir compte des autres intérêts publics en
cause, tels que la protection de la nature et du paysage. Il est indéniable que
le passage du public se trouvera affecté par l'ouvrage litigieux. L'enrochement
en pierres sèches préexistant permettait aisément au public de passer sur
l'entier de la grève. Tel n'est plus le cas actuellement avec le mur litigieux
qui, par sa hauteur et sa prolongation en angle droit en limite de propriété
est, ferme l'accès au public d'une partie de la grève en le contraignant à
longer le mur et à passer par le môle. Même s'il est praticable, le passage sur
la grève n'offre, dans les conditions actuelles, aucune protection contre
l'érosion ni aucune sécurité par mauvais temps. Or, les rives doivent demeurer
en tout temps accessibles au public, indépendamment des effets de l'érosion et
de la variation du niveau des eaux. En ce sens, le mur litigieux représente
incontestablement un obstacle au passage du public que le plan directeur des
rives tend précisément à préserver. En outre, le mur n'a aucune fonction
protectrice contre l'érosion qui permettrait de justifier l'octroi d'une
concession au sens de l'art. 16 al. 2 LM. Comme l'inspection locale l'a
démontré, la grève ne présente aucun signe d'érosion sur les parcelles voisines
et notamment sur la parcelle voisine n° 411, qui est exposée dans les mêmes
conditions que celle de la recourante. Enfin, le matériau utilisé confère à
l'ouvrage un impact visuel désastreux qui est renforcé par la hauteur et qui
dépare à l'évidence le site en violation de l'interdiction faite à l'art. 13
al. 2 LM. Pour les raisons qui précèdent, on ne saurait reprocher à l'autorité
intimée d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'octroyer à la
recourante une concession pour l'ouvrage en cause, fût-il réduit dans ces
dimensions. Ce dernier n'étant pas susceptible d'être régularisé par l'octroi
d'une concession, point n'est besoin d'examiner si le recourant aurait pu
obtenir l'autorisation exceptionnelle hors des zones à bâtir au sens de l'art.
24 LAT pour procéder aux terrassements et au remblayage de la parcelle
communale classée en zone de verdure. Se pose dès lors la question de la remise
en état des lieux, expressément requise par l'autorité intimée et la
municipalité.
- La non-conformité
d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas dans
tous les cas, un ordre de démolition en application des art. 105 et 130 al. 2
et 3 LATC. Cette question doit être examinée en application des principes de
droit constitutionnel, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi.
Plus précisément, l'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les
infractions à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas
de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des
intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et arrêts cités).
La recourante
ne conteste pas le principe même de l'ordre de démolition et de remise en état
qui lui a été signifié. Le point qui divise les parties est l'étendue de
l'ordre de démolition. Selon la recourante, l'enlèvement du mur en béton
jusqu'à l'enrochement en pierres sèches préexistant serait suffisant à rétablir
l'aspect esthétique des lieux sans porter excessivement atteinte à ses
intérêts. L'autorité intimée va plus loin en exigeant également la disparition
du socle en béton.
a) On
observera, d'une manière générale, qu'il y a un intérêt public évident à ne pas
tolérer des constructions édifiées de manière illicite sur le domaine public.
Par ailleurs, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir,
respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent
à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public
sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (ATF 115 Ib
148, JT 1991 I 450; ATF 114 Ib 320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT).
Le mur litigieux présente des dimensions qui ne sont pas négligeables dans un
secteur qui est soustrait à la construction. Il apparaît comme une sérieuse
entorse de ces règles. L'ouvrage litigieux porte également une atteinte
sensible à l'esthétique des rives du lac puisqu'à l'enrochement initial
relativement discret, la recourante a substitué un mur en béton d'une hauteur
et d'une longueur qui le rendent visible loin à la ronde. Les rives du lac
présentent une valeur particulière pour le paysage qui méritent une protection
sévère que lui reconnaissent d'ailleurs tant le plan directeur des rives du lac
Léman en cours d'adoption que l'art. 13 LM. De ce point de vue, l'intérêt
public à sa disparition se révèle particulièrement important. Enfin, l'aménagement
d'un passage public le long des rives du lac praticable en tout temps répond
également à un intérêt public important.
b) L'offre
faite par la recourante de démolir le mur jusqu'à une hauteur de trente
centimètres et de lui donner l'aspect d'un cordon d'enrochement permettrait
certes de rétablir l'esthétique des lieux, mais elle postulerait le maintien
d'un élément de construction artificiel qui ne peut être légalisé par la voie
d'une concession, sur un site dont le plan directeur des rives du lac Léman
entend conserver intact le caractère naturel. En comparaison des intérêts
publics décrits ci-dessus plaidant en faveur de la disparition intégrale de
l'ouvrage, seul un intérêt privé particulièrement important pourrait s'opposer
à la démolition intégrale de l'ouvrage. Tel pourrait notamment être le cas si
la recourante était de bonne foi et que cette exigence l'exposait à des frais
disproportionnés à l'intérêt public en cause. Ces conditions ne sont pas
réunies en l'espèce. La société recourante ne pouvait en effet pas ignorer,
pour avoir dû demander une telle autorisation pour la réalisation d'un corps
mort et d'une passerelle, que l'autorisation du département était indispensable
pour procéder aux travaux incriminés et qu'elle n'était pas accordée automatiquement.
Elle a agi avec d'autant plus de légèreté qu'elle construisait sur le fonds
d'autrui, ce qui suffit à exclure sa bonne foi. Enfin, si l'on déduit du
montant de Fr. 12'000.-- indiqué dans le devis produit par la recourante les
frais que la recourante a accepté d'engager pour l'enlèvement de la partie non
contestée du mur (frais d'installation du chantier, transports des matériaux
démolis, location des bennes de stockage, réfection et mise en ordre de la
berge), le surcoût dû à l'enlèvement des fondations du mur reste relativement
modéré. A titre de comparaison, on relèvera que le Tribunal fédéral a confirmé
un ordre de démolition portant sur une somme de l'ordre de Fr. 100'000.-- (ATF
non publié R. c/Lausanne, du 25 février 1992). Dans ces conditions, aucune
raison ne s'oppose à la démolition intégrale de l'ouvrage.
c) Le rejet
du recours sur ce point implique également l'évacuation des remblais mis en
place derrière le mur et le reprofilage du terrain selon l'état antérieur,
mesures auxquelles la recourante ne s'opposait d'ailleurs pas. La décision
attaquée doit être confirmée sur ce point également. Le service intimé a exigé
en remplacement du mur litigieux la mise en place d'un enrochement formé d'une
rangée de blocs de granit d'un volume d'environ 200 litres par pièce enfouis
partiellement dans le terrain naturel et ne dépassant pas le profil de la berge
de plus de 30 centimètres. Cet aménagement peut également être maintenu en tant
qu'il assure une continuité avec le muret en pierres sèches existant sur la
parcelle voisine, propriété de Pierre Giavina. Dans la mesure où les éléments
de l'enrochement en pierres sèches préexistant peuvent être récupérés sans
dommage et qu'ils puissent effectivement assurer le rôle de protection contre
l'érosion dévolu à l'enrochement exigé par le département, il pourra être
renoncé à cette exigence. Si tel devait ne pas être le cas, cette exigence
devra également être respectée. Moyennant cette précision, la décision attaquée
doit être intégralement confirmée.
d) La
société recourante a sollicité un délai de six mois pour s'exécuter. Un tel
délai est manifestement exagéré s'agissant de travaux certes importants, mais
qui ne présentent pas de difficultés techniques particulières. Un délai de deux
mois dès la notification du présent arrêt sera imparti à la recourante pour
procéder à la démolition du mur érigé sur le domaine public et à la remise en
état des lieux dans la mesure décrite ci-dessus. A défaut d'une exécution dans
ces délais, l'autorité sera fondée à procéder aux travaux par substitution.
- Les
considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours formé par la société
Michel Delévaux SA. Vu l'issue du pourvoi, il sied de mettre un émolument de
Fr. 2'000.-- à la charge de la recourante déboutée qui versera un montant de
Fr. 1'500.- à la Municipalité d'Allaman à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
rejeté.
II. La décision rendue
le 28 mars 1994 par le Service des eaux et de la protection de l'environnement
est maintenue.
III. Un délai au 20 juin
1995 est imparti à la société Michel Delévaux SA pour se soumettre à l'ordre de
démolition du 23 décembre 1993 sous menace des peines d'arrêts et d'amende
prévues à l'art. 292 CPS.
IV. Un émolument de Fr.
2'000.- (deux milles francs) est mis à la charge de la société Michel Delévaux
SA.
V. La société Michel
Delévaux SA est la débitrice de la Commune d'Allaman d'un montant de Fr.
1'500.- (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 avril 1995
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président : Le
greffier :
