CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 octobre 1997
sur le recours interjeté par ARCO
ARCHITECTURE & CONSEILS SA et Philippe BLANCHOUD , représentés
par la Fiduciaire Lausannoise SA, av. de Rumine 25 à 1005 Lausanne
contre
la décision rendue le 28 mars 1996 par la Municipalité
de Cully , représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne (refus de
prolonger un permis de construire).
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Alain Matthey et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Cully,
dont le plan des zones date de 1983, a élaboré un plan partiel d'affectation
"En Ruvines-Dessus". D'après les explications de la commune, le
périmètre de ce plan comprenait deux parcelles précédemment classées en zone de
villas sur lesquelles le propriétaire Philippe Blanchoud avait manifesté le
désir de réaliser un ensemble d'habitations collectives.
Le 25 novembre 1992,
la commune a adressé à Philippe Blanchoud une facture de 6'290 fr. 45 munie du
libellé suivant : "plan de quartier En Ruvines, honoraires du bureau
Urbaplan avancés par la commune, selon factures annexées".
Par lettre du 26
novembre 1992, Philippe Blanchoud a retourné cette facture à la commune en
exposant que le plan de quartier n'était pas encore approuvé par le conseil
communal et le Conseil d'Etat et que le mandat confié par la commune à Urbaplan
avait également occasionné pour lui des frais d'architecture supplémentaires.
Le plan partiel
d'affectation a été approuvé par le Conseil d'Etat le 30 avril 1993. Par lettre
du 19 mai 1993, la commune en a informé Philippe Blanchoud en lui retournant la
facture d'honoraires, déclarant qu'il appartenait au propriétaire de les
assumer.
B. En août 1993, Arco
Architecture & Conseils SA a soumis à la commune un dossier préliminaire,
puis en décembre 1993 un dossier d'enquête concernant la construction
d'immeubles résidentiels. La commune a soumis le dossier au bureau Urbaplan
(Professeur Veuve).
L'enquête publique a
eu lieu du 17 décembre 1993 au 17 janvier 1994. Après diverses modifications
exigées par la commune, le permis de construire a été délivré le 23 mars 1994.
Ce document contient notamment la remarque suivante :
"Les taxes mentionnées sous ch. 9a et 9b,
ainsi que la taxe et les frais du présent permis, devront être payés à
réception de ce dernier".
Les chiffres 9a et 9b
concernent la perception d'un acompte sur la taxe de raccordement aux égouts et
au réseau de distribution d'eau, pour un montant de 44'220 fr. correspondant
à la moitié des taxes calculées sur le prix indiqué dans la demande de permis
de construire.
Le permis de
construire contient en outre les indications suivantes :
*"Taxes réglementaires : 7'370.--
Frais spéciaux (art. 72 LATC) 18'863.-- (voir
annexes)*
26'233.--
C. Le permis de construire
daté du 23 mars 1994 a été délivré à Philippe Blanchoud. Les travaux n'ont pas
commencé. La vente aux enchères de la parcelle a été annoncée par l'Office des
poursuites pour le 18 novembre 1994, mais elle a été annulée.
Le 26 juillet 1995, la
municipalité est intervenue auprès de Philippe Blanchoud en lui demandant de
faire faucher la parcelle envahie par les chardons et les ronces.
D. Par lettre du 18 mars
1996 contresignée par Philippe Blanchoud, Arco Architecture & Conseils SA a
demandé la prolongation du permis de construire. Cette demande n'est pas
motivée.
E. Par lettre du 28 mars
1996, la municipalité a écrit au requérant qu'elle n'était pas disposée à
entrer en matière pour le motif que le montant de 26'233 fr. n'avait pas été
payé. Elle précisait qu'elle était cependant prête à revoir sa position si ce
montant lui parvenait d'ici au 10 avril prochain au plus tard.
Cette lettre ne
contient pas d'indication des voies de recours.
F. Par lettre du 4 avril
1996 adressée à la municipalité, Fiduciaire Lausannoise SA, déclarant agir pour
Arco et Philippe Blanchoud, a déclaré recourir contre la décision de la
municipalité. Elle se référait à un entretien du même jour selon lequel la
municipalité devait la recevoir le 9 avril 1996 dans ses bureaux pour l'examen
de la situation et l'exposé des motifs du recours.
Cet entretien a eu
lieu le 9 avril 1996 et le même jour, la fiduciaire précitée a écrit à la
municipalité une lettre qu'elle termine en déclarant qu'elle sollicite de la
municipalité le renouvellement du permis de construire. Elle expose qu'il n'est
pas possible d'engager des discussions avec des établissements bancaires pour
la mise en place d'un crédit de construction sans avoir de permis de construire.
Elle ajoute que Arco est disposée à prendre en charge les émoluments relatifs
au permis et que pour ce qui concerne la facture du bureau d'étude Veuve, ses
clients proposent qu'elle soit prise en compte par le crédit de construction
lors de l'ouverture de ce dernier. Cette lettre décrit en outre longuement les
différentes étapes de la réalisation à venir du projet, s'agissant du
financement, du recours à l'aide fédérale et de la création d'une société
anonyme en vue de vendre les immeubles construits en PPE.
G. La municipalité a
transmis les dernières correspondances ci-dessus au Tribunal administratif avec
une lettre dans laquelle elle précise qu'aucun mémoire n'ayant été déposé dans
les dix jours suivant la déclaration de recours, ce dernier devenait sans
objet.
Les recourants se sont
acquittés d'une avance de frais de 1'500 fr. La commune a conclu au rejet du
recours par mémoire de son conseil du 10 juin 1996.
Le conseil de la
commune est intervenu par lettres, de même que les recourants par téléphone,
pour réclamer le jugement. Les parties ont encore été interpellées et invitées
à produire de pièces. La commune s'est déterminée le 12 septembre 1997 et le
recourant par un mémoire expédié le 19 septembre 1997. Comme annoncé aux
parties, le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
-
Philippe Blanchoud
étant propriétaire de la parcelle où devrait s'ériger le projet dont le permis
de construire est litigieux, il n'est pas contesté qu'il a qualité pour
recourir, qu'on se réfère à l'ancienne ou à la nouvelle teneur de l'art. 37
LJPA. Dans ces conditions, il est inutile d'examiner si Arco Architecture &
Conseils SA, dont il est difficile de dire si elle intervient en tant que telle
ou comme mandataire de Philippe Blanchoud, devrait se voir accorder ou non la
qualité pour recourir.
-
Dans la teneur qu'il
avait jusqu'au 30 avril 1996, l'art. 31 LJPA prévoyait que le recours
s'exerçait par une déclaration de recours déposée dans les dix jours dès la
notification de la décision attaquée, puis par le dépôt, dans les vingt jours
dès la même date, d'un mémoire motivé. Tout en s'en remettant à justice, la
commune met en doute la recevabilité des recours en contestant que la lettre du
bureau Arco puisse être considérée comme un mémoire. On observera tout d'abord
que la décision attaquée a été notifiée sans indication des voies de recours,
ce qui devrait entraîner l'application de la jurisprudence selon laquelle une
notification irrégulière ne doit pas engendrer de préjudice pour le justiciable
(v. en dernier lieu ATF 123 II 231, consid. 8 b). Peu importe de toute manière
car il n'est pas contesté que la lettre du bureau Arco du 4 avril 1996
constitue une déclaration de recours valable au sens de l'ancien art. 31 LJPA.
Quant à la lettre de Fiduciaire Lausannoise SA du 9 avril 1996, elle a été
déposée dans le délai de vingt jours prévus par cette disposition et elle se
termine par une phrase qui est clairement une conclusion tendant au
renouvellement du permis de construire. Le corps de cette lettre expose la
position du recourant sur la question des émoluments litigieux et décrit les
conditions juridiques et financières dans lesquelles le projet devrait être
réalisé. Ce serait faire preuve d'un formalisme excessif que de considérer
comme le voudrait la commune qu'il ne s'agit là que d'une demande de réexamen
assortie de propositions. Le recours ayant été validé par un mémoire conforme
aux exigences de l'art. 31 LJPA, il est recevable à la forme.
-
Dans la teneur que lui
a donné la novelle du 22 juin 1993, entrée en vigueur le 1er septembre 1993 vu
la publication intervenue dans la Feuille des avis officiels du 31 août 1993,
l'art. 118 LATC prévoit ce qui suit :
"Le permis de construire est périmé si,
dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité
d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si,
sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les
délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics
peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol
ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire."
Le permis de
construire litigieux, délivré le 23 mars 1994, est soumis à cette disposition
dans sa nouvelle teneur. Eût-il été délivré sous l'empire de l'ancienne teneur
de cette disposition, qu'il aurait bénéficié, comme l'expose la commune, d'une
durée de validité automatiquement portée à deux ans en vertu de la disposition
transitoire de la novelle du 22 juin 1993.
La limitation de la
durée de validité du permis de construire est fondée, outre sur des
considérations de sécurité du droit, sur la nécessité d'empêcher qu'un
propriétaire, craignant que la réglementation régissant son fonds ne devienne
plus restrictive, ne demande un permis de construire sans même avoir
l'intention d'en concrétiser l'objet avant longtemps (Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, 2ème éd. 1988, p. 222). En somme, il s'agit
d'éviter qu'un permis de construire ne fasse échec à une modification
législative au-delà d'une certaine durée (arrêt AC 91/391 du 12 juillet 1993).
Au sujet de l'art. 118 al. 3 LATC, qui permet le retrait du permis de
construire si l'exécution ne se poursuit pas sans motifs suffisants, la
jurisprudence de la Commission de recours paraissait exclure que des motifs
financiers puissent être considérés comme suffisants (RDAF 1983, p. 383). Le
Tribunal administratif a toutefois déjà eu l'occasion de constater que
lorsqu'il s'est agi de modifier la loi en prolongeant la durée de validité des
permis de un à deux ans, ce sont précisément les difficultés rencontrées par
les promoteurs pour réunir le financement nécessaire à leurs projets qui ont
pesé de manière importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le
délai de péremption. Les motifs financiers figurent ainsi parmi les
circonstances de nature à justifier une prolongation de permis de construire en
application de l'art. 118 al. 2 LATC (arrêt AC 94/277 du 28 avril 1995, RDAF
1995 p. 366, spéc. p. 370).
En l'espèce,
l'autorité intimée justifie sa décision de refus, du moins dans sa réponse au
recours, par le fait que le propriétaire et bénéficiaire du permis serait
devenu insolvable dans l'intervalle. Le fait que la parcelle ait failli être
vendue aux enchères par l'Office des poursuites en novembre 1994 peut sans
doute constituer un indice de cette insolvabilité mais il est douteux, compte
tenu des travaux préparatoires de la novelle du 22 juin 1993, que des
difficultés financières, apparemment passagères d'ailleurs suffisent à
justifier tout refus de prolonger un permis de construire. Au reste, il résulte
de l'art. 104 al. 4 LATC que si le permis de construire est personnel, il n'en
est pas moins cessible, la municipalité devant être avisée sans délai en cas de
changement de titulaire. Dès lors, lorsqu'une parcelle paraît devoir être
vendue aux enchères forcées, la décision de retirer le permis de construire ne
devrait pas être prise sans un examen attentif des conséquences de cette
décision non seulement sur la valeur de la parcelle, mais aussi sur la
situation d'un éventuel acquéreur dont l'intervention pourrait le cas échéant
faire disparaître les difficultés financières qui ont retardé le commencement
des travaux. En l'espèce, on peut sans doute reprocher au recourant de ne pas
avoir motivé du tout la demande de prolongation du permis de construire, mais
force est de constater d'un autre côté que la municipalité, tout en invoquant
l'insolvabilité du recourant de manière générale, s'est abstenue dans sa
réponse d'examiner les éléments nouveaux apportés par le recourant quant aux
conditions financières et juridiques dans lesquelles il entend poursuivre
l'exécution du projet. Sur cet aspect, l'autorité intimée ne s'est pas
prononcée de manière approfondie.
- La décision attaquée,
du moins dans sa motivation initiale, est exclusivement fondée sur le fait que
le recourant resterait débiteur de la commune de quelque 26'000 fr.
Comme le Tribunal
administratif l'a déjà constaté dans l'arrêt même qu'invoque l'autorité intimée
(AC 94/0277 du 28 avril 1995, RDAF 1995 p. 366, déjà cité), le permis de
construire, tout au moins s'il s'agit de l'autorisation ordinaire de l'art. 22
al. 2 LAT, constitue une autorisation de police à laquelle l'administré a droit
pour autant qu'il remplisse les conditions posées par les textes applicables.
Le permis de construire ne peut être assorti de clauses accessoires que dans la
mesure où une base légale le prévoit. La municipalité expose que selon la
pratique constante des municipalités, le constructeur aurait dû être invité à
retirer le permis contre paiement des frais. On signalera au passage que cette
pratique pose précisément un problème de légalité, tout comme celle qui
consiste à subordonner la délivrance du permis au paiement d'un acompte sur la
taxe d'épuration (à défaut de disposition spéciale prévoyant un acompte, la
taxe n'est en général due qu'au moment de l'exécution du raccordement, voir ATF
103 Ia 26, Commission cantonale de recours, arrêt FI 88/031 du 14 août 1990
dans la cause Lutry c/ D.; TA, arrêt FI 93/180 du 4 avril 1995), de même que
celle qui consiste à subordonner la délivrance du permis à la cession d'une
certaine surface de terrain. Il n'est cependant pas nécessaire de juger ici
cette question de légalité dès lors que de toute manière, le recourant a en
l'espèce obtenu la délivrance du permis de construire et que l'absence de
paiement d'une somme déterminée n'est invoquée par l'autorité intimée que comme
motif de refuser la prolongation de permis. Sur ce point, force est de
constater que le non paiement d'une somme due à la corporation publique ne
justifie le retrait d'une autorisation de police que si une disposition légale
le prévoit. Ainsi en va-t-il, en vertu de l'art. 16 al. 4 LCR, du retrait du
permis de circulation et des plaques en cas de non paiement des impôts ou des
taxes de circulation. En l'absence d'une telle base légale, le refus municipal
relève du détournement de pouvoir (voir dans le même sens, au sujet du refus du
permis de construire fondé sur l'art. 77 LATC en vue d'imposer une proportion
déterminée de logements subventionnés, RDAF 1996 p. 476, spéc. p. 482). En
effet, pour les créances privées comme pour les créances de droit public,
l'exécution forcée doit suivre les voies aménagées par la loi fédérale sur la
poursuite pour dettes et la faillite; tout autre mode d'exécution forcée est
inadmissible, notamment celui qui consisterait dans la rétention de pièces
officielles (Imboden-Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, II, no
50 p. 301 s.). En particulier, les créances en paiement d'émolument échues ne
sauraient être recouvrées à l'aide de moyens relevant de la police des
constructions (Imboden-Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrecht-sprechung,
Ergänzungsband 1990, no 50 p. 159)
En résumé, faute de
base légale, le refus de prolonger le permis de construire ne saurait être
fondé sur le fait que le titulaire de cette autorisation est en demeure de
s'acquitter d'une dette (dont l'existence n'a pas à être examinée ici) envers
l'autorité de délivrance du permis.
Vu ce qui précède, la
décision attaquée doit être annulée. Il n'y a en revanche pas lieu que le
Tribunal administratif statue directement sur l'octroi ou le refus de la
prolongation du permis. Quand bien même, comme l'admet la commune dans sa
réponse, la décision sur ce point ne saurait être discrétionnaire, le Tribunal
administratif ne saurait d'emblée substituer sa propre appréciation à celle que
la municipalité devra effectuer pour appliquer l'art. 118 al. 2 LATC.
- Les parties ont été
interpellées sur la question de savoir si la prolongation litigieuse était
censée valoir dès l'échéance du permis, soit dès mars 1996 apparemment, auquel
cas la cause pourrait s'avérer aujourd'hui sans objet, ou si elle était censée
valoir pour un an dès son octroi éventuel, le permis de construire étant réputé
suspendu durant la procédure de recours (l'avis adressé aux parties citait RDAF
1984 p. 152). Le recourant soutient dans son mémoire du 19 septembre 1997 en se
référant à cette jurisprudence (et à RDAF 1950 p. 40) que la présente procédure
suspend la péremption du permis de construire. L'autorité intimée ne paraît pas
le contester dans ses déterminations mais elle observe que le recours ne
pourrait être tenu pour sans objet que si l'on tirait de l'absence d'effet
suspensif (non requis) la conclusion que le permis est définitivement périmé
depuis le 23 mars 1997.
L'art. 118 al. 1 LATC
fait courir le délai de deux ans dès la date du permis et non dès son entrée en
force. Il n'est cependant pas contestable que conformément à la jurisprudence
citée ci-dessus (voir également l'arrêt AC 93/230 du 2 juillet 1997), la durée
de validité du permis ne saurait courir pendant une période où la procédure
empêche le constructeur d'en faire usage, par exemple parce que l'effet
suspensif a été accordé au recours dirigé contre l'octroi du permis. En
l'espèce, la demande de prolongation que le recourant avait déposée avant
l'échéance du permis a été rejetée et le recourant n'a ni requis ni obtenu des
mesures provisionnelles qui seules auraient éventuellement pu le mettre en
mesure d'utiliser l'autorisation de construire litigieuse pendant la durée de
la procédure. Il en résulte que si la prolongation requise est finalement
accordée, elle courra non dès l'échéance précédente du permis, mais dès
l'octroi de la prolongation.
- Le recours étant ainsi
partiellement admis, l'arrêt sera, vu la nouvelle teneur de l'art. 55 al. 2
LJPA, rendu aux frais de la commune, qui n'a pas droit à des dépens. En
revanche, le recourant, qui agit par l'intermédiaire de mandataires
professionnels et par conséquent rémunérés, a droit à des dépens à la charge de
la commune.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
partiellement admis.
II. La décision
attaquée est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour complément
d'instruction et nouvelle décision.
III. Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de Cully.
IV. La somme de 500
(cinq cents) francs est allouée au recourant à titre de dépens à la charge de
la commune.
ft/Lausanne, le 14 octobre 1997
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
