CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 8 octobre 1998
sur le recours formé par la Société d'Art
Public et la Ligue suisse du patrimoine national , représentées par
l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne
contre
la décision rendue le 6 novembre 1997 par le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT,
actuellement Département des infrastructures), rejetant la requête en réexamen
déposée contre la décision du Conseil communal de Begnins , du 5 mars
1995, écartant leur opposition au projet de plan partiel d'affectation "A
la Collombière".
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. B. Dufour et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J.-C.
Weill.
Vu les faits suivants:
A. Les hoirs de Louis
Mennet sont propriétaires de la parcelle no 214 de la Commune de Begnins; ce
bien-fonds de 24'845 m² est situé au lieu-dit "A la Collombière". En
1991, la Commune de Begnins a acquis un droit de superficie portant sur une
partie de la parcelle no 214.
Les lieux font partie
de la zone viticole, à teneur du plan d'affectation communal légalisé le 19
décembre 1984. La région de La Côte constitue l'objet no 1201 de l'inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels (IFP); Begnins, considéré en
tant que village, figure par ailleurs à l'inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (ISOS).
B. Le 28 juin 1994, le
Conseil communal de Begnins a accordé à la municipalité un crédit de 2'600'000
fr. destiné à financer la construction d'un abri public de protection civile au
lieu-dit "A la Collombière". Le projet de construction a été mis à
l'enquête publique en juillet-août 1994 : il n'a suscité aucune opposition.
C. Du 15 novembre au 15
décembre 1994 a été mis à l'enquête un projet de plan partiel d'affectation
tendant à l'extension de la zone d'utilité publique au lieu-dit à "A la
Collombière" : à teneur du règlement accompagnant ce projet de PPA, la
zone d'utilité publique "A la Collombière" aurait pour fonction de
permettre la création d'un abri public de protection civile. Cinq oppositions
ont été formées : l'une d'entre elles émanait de la Société d'Art Public (SAP),
section vaudoise de la Ligue suisse du patrimoine national (LSP). Le 5 mars
1995, le conseil communal a levé les oppositions et a adopté le projet de PPA
ainsi que son règlement.
D. La SAP a déféré cette
décision au DTPAT : en substance, elle redoutait une atteinte à un secteur
sensible et digne de protection. Durant le cours de cette procédure, soit plus
précisément le 24 septembre 1997, le Conseil d'Etat a donné son accord à la
soustraction de la zone viticole d'une fraction (1'850 m²) de la parcelle no
214, sans compensation. Le 6 novembre 1997, le DTPAT a rejeté le recours formé
par la SAP.
E. Par acte du 20 novembre
1997, agissant pour elle-même et pour celui de la LSP, la SAP a saisi le
Tribunal administratif : les recourantes concluent principalement à
l'annulation de la décision attaquée, subsidiairement à ce que le DTPAT soit
invité à revoir cette décision d'adoption en la refusant à la suite de la
décision du Tribunal administratif. La Commune de Begnins propose le rejet du
pourvoi. Le tribunal a tenu audience le 12 février 1998, en présence de
délégués des recourantes assistés de leur conseil, ainsi que de la municipalité
in corpore assistée de son conseil; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
I. Recevabilité
- Seule autorité à s'être
associée à la procédure, la Commune de Begnins s'en remet à justice quant à la
recevabilité du recours; formellement, elle conclut à son rejet. La qualité
pour agir des recourantes ne va cependant pas de soi : c'est la raison pour
laquelle le tribunal procédera d'office à sa vérification.
A teneur de l'art. 37
de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne
physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (al. 1er). Sont
réservées les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou
autorités à recourir (al. 2 lit. a) ainsi que les dispositions du droit fédéral
(al. 2 lit. b).
Soit dit en passant,
on a quelque peine à saisir à cet égard le fil de la décision attaquée. En
effet, si le DTPAT a reconnu la qualité pour intervenir de la SAP en vertu de
l'art. 90 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS), il l'a en revanche expressément
déniée au regard de l'art. 37 al. 1er LJPA, de l'art. 55 al. 1er de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE) et de
l'art. 12 al. 1er de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de
la nature et du paysage (LPN); l'autorité intimée a pourtant abordé sur le fond
les divers moyens tirés par la SAP de cette même LPN, mettant notamment en
oeuvre la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage
(CFPN).
a) Selon la
jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt AC 95/289 du 29 mai 1996,
confirmé dans son principe par ATF du 28 mai 1997; voir aussi RDAF 1996 p. 485
consid. 1), les associations à but idéal n'ont désormais plus qualité pour
recourir à forme de l'art. 37 al. 1er LJPA; du moins lorsque - comme en
l'espèce - elles ne procèdent pas dans l'intérêt d'un grand nombre de leurs
membres qui auraient eux-mêmes qualité pour agir individuellement. Le recours
doit donc être déclaré irrecevable au regard de l'art. 37 al. 1er LJPA, que les
recourantes n'invoquent d'ailleurs pas.
b) A plusieurs
reprises déjà (voir notamment ATF 120 I b 34; voir aussi TA, arrêt AC 97/049 du
24 juillet 1998 et les citations), le tribunal a admis la légitimation active
de la SAP sur la base de l'art. 90 LPNMS : cette disposition - applicable par
le biais de l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA - habilite notamment à recourir les
associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent
à la protection de la nature, des monuments et des sites. Les recourantes
craignent que, si le PPA entrait en force, l'abri projeté ne porte atteinte au
caractère des lieux et ne défigure le paysage : indiscutablement, l'art. 90
LPNMS permet d'entrer en matière sur une argumentation de cette nature.
Toutefois, lorsque la qualité pour agir doit être admise sur la base de la
disposition précitée, elle se limite alors à la sauvegarde des intérêts
inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites; en
revanche, elle ne s'étend pas à d'autres intérêts publics (voir notamment RDAF
1996, p. 485 consid. 6b).
c) A teneur de l'art.
55 al. 1er LPE, la qualité pour recourir des organisations est limitée aux
décisions relatives à la planification, à la construction ou à la modification
d'installations fixes soumises à étude d'impact sur l'environnement selon
l'art. 9 LPE. C'est donc à juste titre que les recourantes ne se prévalent pas
de la disposition précitée : en effet, le plan incriminé ne comporte aucune
construction ou installation qui tomberaient sous le coup de l'ordonnance du 19
octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement.
d) Il reste à vérifier
si les recourantes peuvent fonder leur légitimation active sur l'art. 12 al.
1er LPN (voir art. 37 al. 2 lit. b LJPA). Cette disposition confère aux
organisations d'importance nationale reconnues la qualité pour recourir contre
les décisions du canton ou des autorités fédérales ouvrant la voie du recours
de droit administratif au Tribunal fédéral.
aa) La LSP est
indiscutablement une association d'importance nationale au sens de l'art. 12
al. 1er LPN. Cette qualité - qui d'ailleurs lui avait toujours été reconnue
auparavant - vient d'être confirmée par l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à
la désignation des organisations de protection de l'environnement habilitées à
recourir, dont la modification du 15 juin 1998 est entrée en vigueur le 1er
juillet 1998 (voir ROLF 1998 p. 1570); l'habilitation de la LSP s'étend à la
SAP, qui en est la section cantonale (voir ATF 118 Ib 296 consid. 2; voir
toutefois ATF 123 II 293).
bb) Le droit de
recours des organisations contre des décisions cantonales en vertu de l'art. 12
al. 1er LPN existe uniquement si elles ont été prises dans le cadre de
l'accomplissement de tâches de la Confédération (voir notamment Zufferey,
Commentaire LPN, Zurich, 1997, art. 2, no 4 ch. 1). A teneur de l'art. 2 LPN,
on entend notamment par accomplissement de tâches de la Confédération
l'élaboration de projets, la construction et la modification d'ouvrages et
d'installations par la Confédération, ses instituts et ses établissements (lit.
a), l'octroi de concessions et d'autorisations (lit. b) et l'allocation de
subventions pour des mesures de planification ainsi que pour des installations
et des ouvrages (lit. c).
Les plans
d'affectation généraux ne tombent en principe pas sous le coup de l'art. 2 LPN
: en effet, l'aménagement du territoire en tant que tel n'est pas une tâche
fédérale, mais un domaine de compétence cantonale autonome. Et même si les
prescriptions d'un plan d'affectation doivent s'appliquer à des terrains
compris dans le périmètre d'un objet figurant à un inventaire fédéral, les
autorités cantonales qui l'adoptent n'accomplissent pas pour autant une tâche
de la Confédération : les règles pertinentes relèvent en effet du droit
cantonal, les cantons ne recevant à cet égard aucun mandat du législateur
fédéral. La planification générale devient tout au plus une tâche de la
Confédération lorsqu'elle englobe des objets dont le droit fédéral confie
expressément la protection aux cantons : ainsi en va-t-il par exemple des
secteurs comprenant un biotope ou un site marécageux reconnus d'importance
nationale, régionale ou locale (voir notamment Zufferey, op. cit., no 28 et les
citations).
Indépendamment de ces
principes applicables aux plans d'affectation généraux, il peut y avoir
d'autres cas de tâches fédérales en matière de planification. Sont par exemple
de telles tâches les plans de protection spécifiques dont la Confédération a
confié l'élaboration et l'adoption aux cantons en vertu du pouvoir de
délégation que lui confère la législation applicable, comme les plans des zones
de protection des eaux ou encore les plans forestiers (voir notamment Zufferey,
op. cit., no 26 et les citations); il en va également ainsi des plans
d'affectation spéciaux dont le contenu est à ce point détaillé et contraignant
qu'ils sont assimilables à des décisions au sens de l'art. 5 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (voir notamment Zufferey,
op. cit., no 27 et les citations).
cc) La construction
d'abris est certes imposée aux communes par la législation fédérale sur la
protection civile; mais cela ne signifie pas encore que la décision attaquée
tombe ipso facto sous le coup de l'art. 2 LPN. Ainsi le périmètre du PPA
incriminé n'englobe-t-il aucun objet que le canton aurait impérativement été
chargé de protéger; et le fait que le village de Begnins figure à l'ISOS et la
région de La Côte à l'IFP n'est pas en soi constitutif d'une tâche fédérale.
Par ailleurs, le plan critiqué ne revêt aucune fonction de protection
spécifique; quant aux quelques règles très générales qui l'accompagnent, elles
ont un contenu beaucoup trop vague pour qu'il soit question d'assimiler ce plan
à une décision.
En réalité, la mesure
de planification critiquée est exclusivement dictée par des impératifs
d'aménagement du territoire local : en légalisant un plan spécial, la Commune
de Begnins s'est conformée à la jurisprudence selon laquelle l'implantation
d'un abri de protection civile en zone inconstructible ne saurait être autorisée
par le biais de l'art. 24 LAT (voir sur ce point RDAF 1993 p. 208 consid. 3c;
voir dans le même sens ATF 124 II 391). Toutefois, le fait qu'ait été suivie
cette procédure plutôt que celle de l'autorisation exceptionnelle ne saurait en
soi priver les recourantes de leur droit d'intervenir : en effet, quand bien
même elles ne s'en prévalent pas expressément, le motif que l'art. 24 LAT
aurait dû être appliqué permet à une association reconnue d'attaquer un plan
par la voie du recours de droit administratif (voir ATF 123 II 289).
e) En définitive, le
tribunal entrera en matière sur les moyens que les recourantes tirent de la
LPN. Il examinera également le pourvoi sous l'angle de l'art. 90 LPNMS, mais
dans les limites rappelées sous lit. b ci-dessus.
- Les recourantes se
plaignent d'une fausse application de l'art. 53 al. 3 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Dans
sa teneur antérieure à la décision attaquée, la disposition précitée prévoyait
que les zones agricoles et viticoles ne pouvaient être modifiées avant un délai
de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Conseil d'Etat, sauf dérogations
exceptionnelles accordées par celui-ci; et si en vertu de la novelle du 4
février 1998 entrée en vigueur le 7 avril 1998 c'est désormais au Département
des infrastructures qu'il appartient de statuer sur les dérogations à
l'intangibilité des zones agricoles et viticoles, la pratique de la solution
des conflits de loi intertemporels par rattachement à la date de la décision
attaquée (voir notamment ATF du 28 mai 1997 déjà cité, consid. 4) ne permet pas
de tenir compte de cette modification, postérieure au 6 novembre 1997. Or, en
vertu de l'art. 4 al. 2 LJPA, le Tribunal administratif n'est pas compétent pour
se saisir d'un recours dirigé contre une décision du Conseil d'Etat : aussi le
moyen pris de l'art. 53 al. 3 LATC n'est-il pas recevable devant lui.
II. Fond
- Les art. 56 ss LATC
régissent la procédure de légalisation des plans d'affectation. La première
instance de recours est habilitée à statuer tant en légalité qu'en opportunité,
et jouit d'un libre pouvoir d'examen (voir art. 60a al. 2 LATC). La situation
se présente différemment devant le Tribunal administratif puisque, aux termes
de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoqués devant lui que la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore
l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier
point, le droit cantonal se borne à désigner le Tribunal administratif comme
deuxième instance de recours et à renvoyer, sans plus amples précisions, aux
art. 31 ss LJPA. Autrement dit, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif
est limité dans ce domaine à la légalité.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère
comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol.
I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression
est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte
accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des
motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également
être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et
97/049 du 24 juillet 1998).
- a) L'art. 3 al. 1er LPN
impose aux autorités fédérales et cantonales - dans l'accomplissement des
tâches de la Confédération - de prendre soin de ménager l'aspect
caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les
curiosités naturelles ainsi que les monuments historiques et, lorsque l'intérêt
général prévaut, d'en préserver l'intégrité; l'art. 6 LPN institue une
protection accrue pour les objets d'importance nationale portés à un inventaire
fédéral et, lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la
Confédération, prévoit que la règle suivant laquelle un objet doit être
conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre
d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance
nationale également, s'opposent à cette conservation. Mais ni l'art. 3 LPN ni
même l'art. 6 al. 2 LPN n'instaurent un régime de protection absolue :
l'autorité doit en effet, dans chaque cas, procéder à une pesée des intérêts en
présence. Dans le cas particulier s'affrontent l'intérêt public à doter la
Commune de Begnins - par le biais de la mesure critiquée - d'un abri public de
protection civile et celui, public lui aussi, à protéger le paysage.
b) aa) Les recourantes
soutiennent que la recherche de sites alternatifs, propres à préserver un
secteur particulièrement sensible, n'a pas été démontrée à satisfaction de
droit. Sur ce point, elles n'ont pas tort : en effet, après l'acquisition d'un
droit de superficie portant sur une partie de la parcelle n° 214, les autorités
communales n'avaient en réalité plus d'autre solution que de faire étudier un
plan partiel d'affectation "A la Collombière" et nulle part ailleurs.
En d'autres circonstances, elles auraient du reste pu s'exposer à certains
risques en commençant par acquérir un droit de superficie, en faisant ensuite
élaborer un projet détaillé d'abri et, en dernière étape seulement, en mettant
à l'enquête publique une mesure de planification; mais, comme on va le voir,
cette façon de faire n'aura en définitive pas porté à conséquence.
bb) Mise en oeuvre par
l'autorité intimée, la CFPN s'était déterminée une première fois en date du 14
mai 1996 : après avoir confirmé le caractère sensible - consacré tant par l'ISOS
que par la réglementation communale (voir considérant 5 ci-après) - du site en
cause, elle avait regretté la portée très générale du règlement du PPA comme
aussi les imperfections du projet d'abri, sans toutefois exclure qu'une
solution améliorée puisse permettre de limiter l'impact sur le site. Appelée
par l'autorité intimée à reprendre position, la CFPN s'est exprimée comme suit
en date du 27 juin 1997 :
"...
La Commune de Begnins propose aujourd'hui un
projet modifié. Le seul élément visible en émergence est une cheminée
d'aération d'une hauteur hors sol de deux mètres environ.
Un examen du dossier de plans révisés confirme
que la nouvelle construction est totalement enterrée. Les trois objections
principales formulées à l'égard du projet précédent concernant les effets de
terrasse, les émergences et mouvements de terrain ainsi que les raccords peu
harmonieux côté chemin de la Favre sont dès lors écartées. Les rampes d'accès
pour véhicules sont abandonnées, seul un accès pour piétons étant maintenu.
L'impact visuel du projet dans le site est dès lors considéra-blement réduit.
Au vu de ce qui précède, nous constatons qu'une
suite favorable a ainsi été donnée aux demandes exprimées dans le préavis de la
commission du 14 mai 1996. Dès lors, nous préavisons favorablement le nouveau
projet de construction présenté, dont l'impact dans le site reste dans des
limites tout à fait acceptables."
Sans se considérer
comme lié par ce préavis, le tribunal le fait sien; ce d'autant qu'il se trouve
corroboré par les mesures d'instruction auxquelles il a procédé. Or, à
l'audience, la municipalité s'est engagée à faire exécuter les travaux de
construction de l'abri conformément aux plans qu'elle a fait établir en 1996
modifiant ceux ayant fait l'objet de l'enquête publique de 1994, suite aux
remarques de la CFPN : dans ces conditions, on saisit mal pour quelles raisons
les recourantes persistent à redouter que les autorités communales n'abusent du
contenu - trop vague selon elles - du règlement du PPA.
cc) C'est également à
tort que les recourantes dénoncent le plan en tant qu'il permettrait des
injections de béton affleurant à la surface du sol. La LPN se borne en effet à
prohiber les atteintes excessives à un site protégé, quelle qu'en soit la
nature; d'ailleurs, si la thèse des recourantes trouvait un quelconque appui
dans la loi, la CFPN n'aurait pas manqué de se prononcer contre le principe
même d'un abri de protection civile en ces lieux, ce qu'elle n'a pas fait.
L'inconsistance de l'argument apparaît également à la lecture d'un arrêt (ATF
115 I b 311 = JT 1991 I 584) pourtant cité par les recourantes elles-mêmes à
l'audience : dans cette espèce en effet, la commune et les associations
recourantes demandaient précisément qu'une ligne électrique à haute tension soit
mise en terre, au nom de la protection de la nature et du paysage.
dd) A l'audience, les
recourantes ont plaidé qu'une étude complémentaire serait encore nécessaire. Il
est vrai que l'art. 7 LPN pose le principe d'une expertise obligatoire de la
CFPN s'il se révèle que l'accomplissement d'une tâche de la Confédération
pourrait porter atteinte à un objet inscrit dans un inventaire fédéral : le but
de cette mesure est d'indiquer pourquoi et comment l'objet devrait être
conservé intact ou en tout cas ménagé le plus possible. Mais force est de
constater que les exigences de la disposition précitée ont été pleinement
respectées puisque la CFPN a été sollicitée à deux reprises et que, en dernière
analyse, elle a préavisé favorablement.
c) En résumé, les
moyens que les recourantes tirent de la LPN se révèlent mal fondés.
- L'art. 91 du règlement
du plan d'extension communal (RPE) dispose que les parties hachurées figurant
sur le plan général d'affectation indiquent des secteurs dignes de protection
où seules sont admissibles, à des conditions très restrictives, des
constructions de minime importance. Les recourantes soulignent que les lieux
sont précisément soumis à la disposition précitée, ce en quoi elles ont raison;
en revanche, c'est en vain qu'elles cherchent à en tirer argument.
Comme on l'a vu
(considérant 1 lit.d/cc), la construction d'un abri de protection civile hors
des zones à bâtir exige l'élaboration d'un plan spécial : le principe d'une
telle mesure ne saurait donc être remis en cause. Cela étant, du moins à défaut
comme en l'espèce d'un renvoi exprès dans ce sens, la réglementation ordinaire
n'a plus cours là où un PPA - obéissant à la même procédure de légalisation
qu'un plan général d'affectation - se substitue à elle; en d'autres termes, le
périmètre du plan échappe au champ d'application dans l'espace de l'art. 91
RPE. A cela s'ajoute que le règlement du PPA respecte le souci du législateur
communal de protéger le caractère des lieux : seules en effet les constructions
souterraines sont autorisées dans la nouvelle zone d'utilité publique, un soin
tout particulier devant au surplus être apporté aux éléments visibles, aux
aménagements extérieurs, au remodelage du sol ainsi qu'aux plantations.
III. Frais et dépens
- Les considérants qui
précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours, en tant que recevable.
Vu le sort du pourvoi, il se justifie de mettre à la charge des recourantes,
solidairement entre elles, un émolument de justice arrêté à 2'500 francs. La
Commune de Begnins, qui obtient gain de cause, était assistée : les recourantes
lui verseront donc, à titre de dépens, un montant de 1'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le
recours est rejeté en tant que recevable.
II. Un
émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourantes Société d'Art Public et Ligue suisse pour la protection
du patrimoine national, solidairement entre elles.
III. Les
recourantes Société d'Art Public et Ligue suisse pour la protection du
patrimoine national sont les débitrices solidaires de la Commune de Begnins de
la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
pe/ft/Lausanne, le 8 octobre 1998
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
En tant qu'il applique le droit fédéral, le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art.
103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)
