canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 1er février 1993
sur le recours interjeté par CET
Distribution SA , dont le conseil est l'avocat Philippe Jaques, Pl.
Pépinet 1, 1002 Lausanne,
contre
la décision du 7 mai 1990 de la Commission
communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Etoy dans la cause la
divisant d'avec la Commune d'Etoy, dont le conseil est l'avocat Alexandre
Bonnard, Rue du Grand-Chêne 5, 1002 Lausanne.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. P. Journot, président
J. Koelliker, assesseur
J.-P. Kaeslin, assesseur
constate en fait :
A. Sur le
territoire de la Commune d'Etoy, au lieu dit "En Noyer-Girod", se
trouve une parcelle précédemment propriété de Béton-Bau SA. Elle portait à
l'origine une halle de fabrication, des dépôts et des ateliers dont la
construction avait débuté en 1969 et dont le volume atteignait environ 138'000
mètres cubes.
L'établissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et autres dommages (ci-dessous: ECA)
avait procédé à la "taxation" de ces bâtiments en mars 1972 et établi
une police d'assurance du 28 juin 1972 qui, sous la rubrique "motif de la
taxation", portait l'indication "neuf".
La police
d'assurance du 28 juin 1972 présente les chiffres suivants :
Taxation à l'indice 430 (1972): Fr. 4'123'560.--
Valeur d'assurance de base : Fr. 1'020'560.--
Le dossier
ne permet pas de savoir si des taxes d'adduction d'eau ou d'introduction à
l'égout ont été prélevées à cette époque.
B. Par la suite,
la parcelle décrite ci-dessus a été acquise par la recourante. Celle-ci a
obtenu un permis de construire n° 790 du 27 mai 1983 l'autorisant à procéder à
des transformations intérieures, à démolir un silo à béton, à poser des
citernes à carburants et à créer une place de lavage et une station diesel.
En annexe à
ce permis de construire, la Commune d'Etoy a notifié à la recourante une
facture "pour taxe d'introduction provisoire d'eau et égout" de Fr.
11'660.-- représentant respectivement 10 %o et 12 %o d'une valeur des travaux de Fr.
530'000.-- Ce montant a été payé par la recourante.
L'ECA à
procédé à une nouvelle taxation du bâtiment en juin 1984. La nouvelle police,
qui précise qu'elle remplace la précédente établie pour un montant de Fr.
1'020'560.-, porte sous la rubrique "motif de la taxation", la
mention "transformations". Les chiffres suivants résultent de cette
police établie le 15 juin 1984 :
Taxation à l'indice 700 : Fr. 13'745'200.--
Valeur d'assurance de base : Fr. 1'964'000.--
L'indice 700
était applicable aux années 1983, 1984 et 1985 (ROLV 1983 p. 6 et 439, 1984 p.
629).
C. La recourante
a entrepris de nouveaux travaux faisant l'objet d'un permis de construire n°
900 du 23 octobre 1986 l'autorisant à construire un entrepôt et un tunnel de
lavage pour camion. Ce permis de construire était accompagné d'une facture pour
"taxes provisoires d'introduction eau-égout" de Fr. 110'000.--
(respectivement 10 %o et 12 %o calculées sur une valeur des travaux de Fr. 5'000'000.--).
La
recourante a contesté cette facture par lettre du 7 janvier 1987 dans laquelle
elle exposait que la majeure partie des transformations de l'immeuble, devisée
à Fr. 5'345'400.--, portait sur des travaux intérieurs à exécuter dans sa halle
d'entreposage. Seule la création d'un tunnel de lavage, devisé à Fr.
820'000.--, constituerait un agrandissement relié aux égouts communaux. La
recourante ajoutait que précédemment, elle comptait en moyenne mille litres
d'eau pour le lavage d'un camion à l'extérieur de l'immeuble et que la création
du tunnel de lavage entraînerait une diminution de la consommation d'eau. Elle
offrait à titre transactionnel de payer les taxes au taux réduit de moitié
(respectivement 5 %o et 6 %o ) sur la valeur du nouveau tunnel de lavage, soit Fr. 8'910.- au
total.
La
recourante a payé à la commune la somme de Fr. 8'910.--.
La Commune a
maintenu sa facture de taxe provisoire et ouvert contre elle, dans une décision
du 6 février 1987, une voie de recours que la recourante a utilisée, mais avec
l'accord des parties, la Commission communale de recours a suspendu
l'instruction de ce recours jusqu'à connaissance de la taxation définitive de
l'ECA.
D. Dans
l'intervalle, la Commune avait adressé à la recourante un questionnaire préimprimé
du 4 mars 1987 rappelant la nouvelle taxation de l'ECA mentionnée sous lettre B
ci-dessus. Elle invitait la recourante à lui communiquer, pour le cas où
l'augmentation de la valeur incendie ne proviendrait pas entièrement de
transformations ou d'améliorations, le coût total des travaux exécutés ainsi
que le coût des travaux d'entretien compris dans ce montant. La recourante a
répondu le 16 mars 1987 en indiquant les chiffres suivants :
Coût total des travaux exécutés Fr. 964'000.--
Coût des travaux d'entretien compris
dans ce montant Fr. 439'000.--
Travaux de transformations Fr. 525'000
Elle
précisait que la différence entre le montant des transformations et
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie provenait d'une nouvelle
estimation de la halle à sa valeur à neuf au mois de juin 1984 et qu'elle
n'était pas la conséquence des travaux.
E. Après
l'exécution de la deuxième série de travaux, l'ECA a procédé à une nouvelle
taxation le 22 juin 1989. L'avenant établi à cette occasion indique, sous la
rubrique "motif de la taxation" la mention
"agrandissement". On peut en outre déduire de ce document les
chiffres suivants :
Plus-value
due à la construction
du tunnel de lavage à l'indice 770 (1988) Fr.
199'800.--
Valeur
d'assurance de base
ancienne Fr.
1'964'000.--
F. Par lettre du
25 juillet 1989 valant nouvelle décision, la Commune a écrit ce qui suit à la
recourante :
"Suite à vos différents permis de
construire et votre opposition à la taxation provisoire du permis de construire
n° 900, nous vous proposons de reprendre tout le problème de votre bâtiment à
la base.
Considérant que les augmentations de valeur
sont dues à la fois aux diverses transformations et à une remise à la valeur à
neuf de l'ECA, et en application de la jurisprudence en la matière, nous vous
taxons au 50 % desdites augmentations."
A cette
lettre était joint un décompte ayant la teneur suivante :
"Taxation 1984 Fr.
1'964'000.--
./. Taxation antérieure Fr. 1'020'500.--
Fr.
943'500.--
Indice ECA 1984
943'500 x 700 Fr.
6'604'500.--
Taxation 1989 Fr.
1'989'950.--
./. taxation 1984 Fr. 1'964'000.--
Fr.
25'950.--
Indice ECA 1989
25'950 x 800 Fr.
207'600.--
Fr.
6'812'100.--
========
Taxes eau 10 %o Fr.
68'121.--
Taxes égouts 12 %o Fr. 81'745.20
Fr.
149'866,20
149'866.20 x 50 %
selon lettre ci-jointe Fr.
74'933.10
./. Taxes provisoires payées
eau-égouts, P.C. no 790 Fr.
11'660.--
./. Taxes provisoires payées
eau-égouts, P.C no 900 Fr.
8'910.--
Total : Fr.
54'363.10
G. Par lettre du
2 août 1989, le conseil de la recourante a fait observer qu'une nouvelle
taxation n'était pas possible en raison du recours déjà pendant mais qu'il
acceptait de reprendre "tout le problème à la base" et suggérait une
rencontre à cet effet. Il précisait que sa lettre devait être considérée comme
un recours dans l'hypothèse où celle de la Municipalité du 25 juillet 1989
constituerait une décision. Il sollicitait la jonction des deux recours ainsi
qu'un délai pour déposer un mémoire complémentaire. Ce dernier a été déposé le
7 mars 1990.
H. Dans
l'intervalle, la Commission communale de recours, par décision du 29 novembre
1989, avait classé sans frais le recours interjeté contre la décision de la
Municipalité du 6 février 1987 en considérant, au vu d'explications fournies
par la Municipalité, que la décision attaquée devait être considérée comme
annulée et le recours comme sans objet.
I. La
Commission communale de recours en matière d'impôt a statué par décision du 7
mai 1990 sur le recours dirigé contre la décision du 25 juillet 1989. Elle l'a
rejeté en considérant que "sur le fond la décision de taxation de la
Municipalité est conforme aux bases légales et réglementaires en la matière
ainsi qu'à la jurisprudence établie par la Commission cantonale de recours en
matière d'impôt, confirmée par le Tribunal fédéral".
J. Par acte
motivé du 30 mai 1990, la recourante s'est pourvue contre cette décision en
concluant avec dépens à son annulation et, principalement, à la constatation de
l'invalidité des deux règlements communaux litigieux ainsi qu'au remboursement
par la Commune de la somme de Fr. 20'570.-- avec intérêts et, subsidiairement,
au remboursement par la Commune de la somme de Fr. 4'352.80 avec intérêts.
La Commune a
déposé un mémoire-réponse du 27 avril 1990 concluant avec dépens au rejet du
recours.
Le
Département de l'intérieur, autorité de surveillance des communes, a déposé des
observations des 2 août et 26 septembre 1991 sur lesquelles la recourante et la
Commune se sont déterminées respectivement les 12 et 16 décembre 1991. Le
Service de l'Intérieur, qui se réfère à la jurisprudence de la commission cantonale
de recours en matière de taxes complémentaires, constate que la Municipalité a
accordé une réduction de la taxe de 50 % non prévue par le règlement; il
propose l'admission du recours et le renvoi du dossier à l'autorité de taxation
pour nouvelle décision. La recourante s'oppose à une reformatio in pejus et la
commune requiert qu'une décision soit rendue sans renvoi à l'autorité intimée.
La cause a
été transmise au Tribunal administratif en application de l'art. 62 LJPA.
Interpellé à
nouveau - dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au
sujet de l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la
jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de
l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28
février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des
bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai
1992.
La Commune a
été invitée a transmettre au Tribunal le solde de son dossier et le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
et considère en droit :
- L'art. 4 de
la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit :
" Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des
dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
a) L'art. 66
de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la LIC, un impôt
spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du
réseau d'égouts.
Le conseil
communal de la commune intimée a adopté un règlement communal sur les égouts du
3 juillet 1967, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa séance du 26 septembre
1967.
Les art. 22
et 25 de ce règlement ont la teneur suivante :
Art. 22
"Taxe
d'égouts
Pour tout raccordement direct ou indirect d'embranchement au collecteur, il
est perçu:
a) une
taxe d'introduction de 12 %o de la valeur d'assurance incendie réelle (à
l'indice du jour) des bâtiments desservis, mais de Fr. 50.-- au minimum,
payable lors de l'octroi du permis d'introduction mentionné à l'article 4;
b) une
taxe annuelle de 0,5 %o de la valeur d'assurance incendie réelle des
bâtiments desservis payable le 31 décembre de chaque année;
c) les
ruraux ne mettant pas d'eau usée à l'égout ne seront taxés qu'à 0,25 %o de la
valeur d'assurance incendie réelle.
Si un bien-fonds est raccordé à un
collecteur de l'Etat le propriétaire n'est pas astreint aux taxes a), b) et
c) ci-dessus. En revanche, l'art. 24 lui est applicable.
Si le raccordement au collecteur public est
effectué dans les six premiers mois de l'année, la taxe annuelle est exigible
pour l'année entière, si elle a lieu dans les six derniers mois, elle est
réduite de la moitié."
Art. 25
"Transformations
d'immeubles
En cas de transformation, agrandissement,
reconstruction d'un bâtiment dont l'égout est déjà relié au collecteur
public, la taxe d'introduction et les taxes annuelles sont revisées et
déterminées selon la nouvelle valeur d'assurance incendie réelle, conformément
à l'article 22.
Si le bâtiment est pourvu d'installations
particulières d'épuration, celles-ci sont adaptées, le cas échéant, aux
caractéristiques nouvelles du bâtiment."
b) La loi du
30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes
sont tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte
contre le feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune
peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts
communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le
montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.
(...)."
Le Conseil
communal de la commune intimée a adopté un règlement du Service de distribution
d'eau du 8 mai 1967, approuvé par le Conseil d'Etat le 12 décembre 1967.
Les art. 41
à 43 de ce règlement ont la teneur suivante :
"art. 41 : La taxe unique fixée au moment
du raccordement direct ou indirect au réseau principal de distribution est
calculée au taux de 10 %o de la valeur d'assurance incendie selon l'indice en
cours des immeubles bâtis."
"art. 42 : Si un bâtiment est transformé
ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance incendie selon l'indice de
l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 10 %o ci-dessus."
"art. 43 : La Municipalité peut s'écarter
des chiffres prévus aux articles 41 et 42 lorsqu'elle fournit l'eau au-delà des
obligations légales de la commune, par exemple lorsqu'il s'agit de l'eau
industrielle."
- La recourante
fait état des diverses critiques dont l'utilisation de la valeur assurance
incendie pour le prélèvement des taxes communales a fait l'objet. Quand bien
même la recourante ne paraît pas s'en prendre au principe même de l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie, il convient de rappeler que sur ce point, la
jurisprudence de l'autorité cantonale de recours est constante depuis de
nombreuses années. Dans un arrêt P. (91/029) du 14 mars 1991, la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt a jugé ce qui suit :
"a) Le Tribunal fédéral a admis le
recours à des systèmes schématiques pour le calcul des contributions telles que
les taxes communales d'égouts, lorsqu'il n'est pas possible de déterminer
exactement l'avantage retiré du raccordement aux égouts et aux installations
d'épuration des eaux ou de la dépense correspondante engagée à cette fin par la
collectivité. Il a ainsi admis que la valeur d'assurance-incendie est un
critère aisément identifiable et d'application facile pour fixer les taxes de
raccordement aux réseaux d'eau et d'égout et qu'elle constitue généralement
aussi une référence éprouvée pour calculer la valeur de rendement d'un immeuble
et, partant, l'avantage qui résulte du raccordement pour le propriétaire (ATF
93 I 106, spéc. 115, résumé au JT 1969 I 85; ATF 109 Ia 325, JT 1985 I 613;
voir également ATF Schaeffer du 24 mai 1977, non publié mais résumé dans RDAF
1977 p. 402).
En dépit des critiques formulées par le
Tribunal administratif du canton d'Argovie (AGVE 1978 p. 159), le Tribunal
fédéral a confirmé sa jurisprudence en la matière en admettant le recours
formulé par une commune argovienne contre le refus de l'autorité cantonale de
recours de reconnaître un règlement se fondant exclusivement sur la valeur
d'assurance-incendie de l'immeuble (Zbl 1985, p. 107). Il a notamment déclaré
concevable de partir de l'idée que les immeubles dont la valeur
d'assurance-incendie est la plus élevée sont aussi ceux qui retirent des
équipements l'avantage économique le plus important. Le canton d'Argovie a
alors modifié sa pratique et il suit depuis lors la jurisprudence du Tribunal
fédéral en la matière (Zbl 1985, p. 407; voir également sur ces points Buffat,
op. cit. p. 184 ss).
La Commission de céans a également admis que
le critère de la valeur assurance-incendie était approprié pour déterminer
l'assiette des taxes de raccordement à l'égout et au service d'épuration ou
encore à celui de distribution de l'eau, et ce aussi bien lors du raccordement
initial qu'ultérieurement, si des modifications de la valeur de l'immeuble
interviennent par suite de transformations, agrandissement ou reconstruction
(ATF Schaeffer précité; CCRI F. Du Ch., du 9.5.1985, confirmé notamment par
CCRI J. Po., du 5.6.1985; R. Re., du 23.7.1985; A. Ta., du 15.8.1985; B. Br.,
du 9.6.1986; Y. Pi., du 17.7.1986; Or., du 25.9.1986 publié dans RDAF 1988, p.
286 et qui a fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt du
14 mai 1987; P. Po., du 11.10.1990; D. Bi., du 6.12.1990).
Enfin, on notera également que le législateur
cantonal a entériné l'utilisation de la valeur ECA à des fins contributives par
son refus d'entrer en matière sur une proposition du Conseil d'Etat qui
tendait à contraindre les communes à abandonner dans un délai de trois ans la
référence à la valeur ECA comme critère de taxation, tant en ce qui concerne
les taxes uniques de raccordement que les taxes complémentaires, pour la
remplacer par des critères tels que le volume ECA, la surface de la parcelle,
la consommation d'eau ou l'équivalent-habitant au choix de l'autorité communale
(BGC 1989, février 1989, p. 1451-1478)."
Le Tribunal
administratif s'en remet à cette jurisprudence, qui a été citée par le Conseil
d'Etat dans l'exposé des motifs d'un projet de loi dont il sera question plus
loin (BGC septembre 1991, p. 1581).
- La recourante
s'en prend plus particulièrement à l'influence qu'aurait exercée sur le calcul
des taxes litigieuses le passage d'un système d'assurance contre l'incendie basé
sur la valeur actuelle à un système fondé sur la valeur à neuf.
a) L'assurance
des bâtiments organisée par la loi vaudoise concernant l'assurance des
bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les éléments naturels (ci-dessous
: LAIE) est fondée sur une taxation à laquelle procède ou fait procéder
l'établissement cantonal d'assurance correspondant (ci-dessous : ECA; art. 19
LAIE). Lors de l'adoption de la loi le 17 novembre 1952, l'art. 22 LAIE
prévoyait ce qui suit:
"Chaque bâtiment ou partie de bâtiment
est taxé à sa valeur de construction.
On entend par valeur de construction le coût,
au moment de la taxation, d'un bâtiment semblable édifié sur le même
emplacement, compte tenu du degré de vétusté, de l'état d'entretien, de l'usure
et des vices de constructions"
L'ancien
art. 10bis LAIE introduit par la loi du 18 mai 1959 prévoyait que l'ECA
pouvait assurer à titre complémentaire et par convention facultative spéciale
la valeur à neuf dépassant la valeur de remplacement des objets assurés au
moment du sinistre.
La loi du 23
septembre 1980, entrée en vigueur le 1er janvier 1981, a abrogé l'art. 10 bis
LAIE , modifié l'art. 22 LAIE et introduit l'art. 22a LAIE. Les art. 22 et 22 a
LAIE ont désormais la teneur suivante :
"art. 22 : L'établissement assure en
principe les bâtiments à la valeur à neuf.
On entend par valeur à neuf d'un bien
immobilier le coût, au moment de la taxation, d'un bâtiment semblable mais
neuf, édifié sur le même emplacement."
"art. 22 a : L'établissement et l'assuré
peuvent convenir d'assurer les biens immobiliers à la valeur actuelle.
On entend pas valeur actuelle d'un bien
immobilier le coût, au moment de la taxation, d'un bâtiment semblable édifié
sur le même emplacement, compte tenu du degré de vétusté, de l'état d'entretien
et l'usure."
Il est donc
bien exact que la manière dont la valeur d'assurance incendie est déterminée
par l'ECA à défaut de convention contraire a été modifiée dès la 1er janvier
1981 d'une manière qui aboutit à une augmentation de la somme assurée.
b) La recourante
fait valoir que les deux règlements communaux litigieux, approuvés par le
Conseil d'Etat en 1967, se réfèrent tous deux à l'art. 22 LAIE dans sa
rédaction initiale de 1952. Elle cite de nombreux extraits du bulletin du Grand
Conseil concernant la loi du 23 septembre 1980 qui a remplacé l'assurance à la
valeur actuelle par l'assurance de la valeur à neuf. Elle relève, en citant le
rapport du Conseil d'Etat sur diverses interventions parlementaires critiquant
l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives (BGC
février 1989 p. 1458), que "la généralisation de l'assurance valeur à neuf
auprès de l'ECA a eu pour effet une augmentation considérable de ces taxes,
sans modifications des avantages retirés par les contribuables". La
recourante prétend que cette augmentation des taxes constitue une modification
indirecte des règlements communaux et que faute d'avoir reçu à nouveau
l'approbation du Conseil d'Etat selon l'art. 4 LIC après l'entrée en vigueur du
nouvel art. 22 LAIE, les règlements communaux litigieux ne seraient plus
conformes au principe de la légalité et par conséquent invalides.
De son côté,
la commune intimée, qui ne paraît pas contester que l'augmentation de la valeur
d'assurance incendie des bâtiments litigieux serait en partie imputable au
passage au système de la valeur à neuf, fait cependant valoir que le Grand
Conseil n'a précisément pas suivi les propositions du Conseil d'Etat invoquées
par la recourante.
L'argument
que la recourante prétend tirer du principe de la légalité ne résiste pas à
l'examen. En effet, le recours à la valeur d'assurance incendie suppose en soi
que le montant de la taxe est déterminé par référence à l'évaluation d'un tiers
- l'ECA -, qui détermine l'assiette de la taxe d'une manière qui
subit des variations propres aux règles de l'assurance incendie, mais
indépendantes de l'intervention de l'autorité communale. En outre, les travaux
législatifs que la recourante cite elle-même montrent que les conséquences de
l'introduction de l'assurance incendie à la valeur à neuf sur la perception des
taxes communales n'avaient pas échappé au législateur qui a modifié la loi sur
l'assurance incendie en 1980. Au contraire, il résulte de la décision prise à
cette époque que le problème de la perception des taxes communales était
destiné à être réglé ultérieurement (BGC septembre 1980 p. 1584, cité par la
recourante). On ne saurait donc soutenir que la validité des règlements
communaux litigieux serait subordonnée à un nouvelle approbation du Conseil d'Etat
alors que le législateur cantonal lui-même a volontairement renoncé à modifier
le système de perception des taxes communales au moment de la modification de
la loi sur l'assurance incendie.
c) Au demeurant,
les deux parties paraissent perdre de vue que les bâtiments de la recourant ont
été taxés en 1972 alors qu'ils venaient d'être construits, ainsi que le montre
la mention "neuf" figurant sur la police d'assurance de l'époque
comme motif de taxation. Ces bâtiments ont donc toujours été assurés à leur valeur
à neuf. Au reste, la police établie en 1984 - à la valeur à neuf désormais
applicable en tous les cas - montre bien bien qu'elle remplaçait simplement
celle de 1972 en raison des transformations intervenues dans l'intervalle. Il
est donc de toute manière inexact de soutenir que la valeur d'assurance
incendie des bâtiments litigieux en l'espèce aurait augmenté artificiellement
en raison du remplacement d'une assurance à la valeur actuelle par une
assurance à la valeur à neuf.
-
Pour le
surplus, la recourante ne critique pas l'augmentation de fait des taxes
communales qui peut résulter de l'augmentation de l'indice annuel utilisé par
l'ECA. Elle admet que cette augmentation, contrairement au passage à la valeur
à neuf, est prévisible pour le contribuable (déterminations du 16 décembre
1991, p. 4). Il conviendra toutefois d'y revenir en raison de la jurisprudence
de l'ancienne commission de recours qui sera évoquée plus loin.
-
Dans son
argumentation subsidiaire, la recourante admet que selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la valeur d'assurance incendie constitue généralement une
référence éprouvée pour déterminer la valeur d'un bâtiment et, partant,
l'importance de l'avantage que constitue le raccordement de l'immeuble pour son
propriétaire. Elle soutient toutefois qu'il s'agit d'une
"présomption" réfragable dont il faudrait s'écarter lorsque
l'augmentation de la valeur d'assurance est imputable à la fois au passage à la
valeur à neuf et à des transformations. Elle en déduit que la commune devrait
ne prélever la taxe que sur le coût effectif de la partie des travaux qui a
engendré une plus-value, du moins pour les travaux ayant fait l'objet du permis
de construire n° 790 du 27 mai 1983. Elle semble en revanche admettre le calcul
de la commune pour les travaux ayant fait l'objet du permis de construire n°
900 du 23 octobre 1986, probablement parce que l'augmentation de la valeur
d'assurance incendie consécutive à ces travaux-là et retenue par la commune
(Fr. 207'600.-, voir la lettre F des faits ci-dessus) est inférieure au montant
des travaux à plus-value que la recourante a elle-même admis pour ces mêmes
travaux (Fr. 820'000.-, voir la lettre C des faits ci-dessus).
a) Selon la
jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt, rendue
peu avant son remplacement par le Tribunal administratif, les taxes de
raccordement communales perçues sur la base de la valeur d'assurance incendie
sont des charges de préférence dont le prélèvement est justifié par la
plus-value souvent importante que l'équipement réalisé par la collectivité
publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds privés. La
plus-value se concrétisant au moment de la construction de bâtiments, la valeur
d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer l'ampleur de
l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les
transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation
de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont
bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution
complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de
l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur
la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un
émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est
certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est
moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe
d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance
entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne
s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence
doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt
B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du
14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence
antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît perdre
de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se définit
pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la taxe).
b) Selon la
recourante, les taxes litigieuses devraient être calculées sur la base du coût
des travaux ayant engendré une plus-value. Cette solution n'est pas conforme au
texte des règlements communaux applicables. En effet, d'après leur texte, tant
l'art. 25 al. 1 du règlement communal sur les égouts que l'art. 42 du règlement
communal du service de distribution d'eau subordonnent le prélèvement d'une
taxe complémentaire à l'exécution de transformations ou d'un agrandissement,
mais ils ne font pas dépendre le montant de la taxe du coût de ces travaux. Le
montant de la taxe dépend au contraire de l'augmentation de la valeur
d'assurance incendie.
Au reste, le
recours au critère du coût des travaux serait en soi contraire au système des
charges de préférences prélevées en fonction de l'avantage tiré du
raccordement, avantage qui se mesure d'après la valeur de l'immeuble et non
d'après son prix de revient.
Le recours
doit donc en principe être rejeté.
- Pour calculer
la taxe litigieuse, la décision attaquée a réduit de 50 % le taux prévu par le
règlement communal. Le Département de l'Intérieur expose dans ses
déterminations du 2 août 1990 que la Municipalité n'est pas compétente pour
déroger aux dispositions dûment adoptées par le Conseil communal. Quant à la
recourante, elle s'est déterminée en s'opposant expressément à ce que la
décision attaquée soit modifiée en sa défaveur.
Le Tribunal
administratif a déjà jugé à de nombreuses reprises qu'en l'absence d'une
disposition légale expresse, il n'est pas habilité à modifier la décision
attaquée dans un sens défavorable au recourant (Tribunal administratif, arrêts
CR 91/137 du 09.10.1991; CR 91/182 du 03.02.1992; CR 91/310 du 22.05.1992; CR
91/502 du 13 août 1992). Comme il l'a jugé dans un arrêt récent rendu en
matière fiscale (FI 91/017 du 20 août 1992), le Tribunal administratif n'est
pas le supérieur hiérarchique des autorités administratives dont les décisions
peuvent lui être déférées. Il n'exerce aucun pouvoir de surveillance sur elles
et n'a pas à intervenir d'office pour rectifier d'éventuelles erreurs ou
garantir l'application correcte et intégrale du droit. Certes, le Tribunal
administratif applique le droit sans être limité par les moyens des parties
(art. 53 LJPA), ce qui lui permet de faire droit aux conclusions d'une partie
en adoptant des motifs différents de ceux qu'elle invoquait, mais cette règle
ne signifie pas qu'il puisse statuer au-delà des conclusions présentées en
procédure; en effet, le principe jura novit curia ne fait pas du juge
une autorité de surveillance (Gigy, Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983 p.
211 in fine). Ainsi, Le Tribunal administratif est lié par les conclusions des
parties et ne saurait par exemple allouer à l'autorité intimée plus que ce
qu'elle demande lorsqu'elle conclut au maintien de sa décision. Si le
législateur avait entendu que le Tribunal administratif puisse, en vue
d'assurer la concrétisation intégrale du droit objectif, imposer aux parties
une solution qu'aucune d'elles ne réclame, il n'aurait pas prévu que le
recourant peut mettre fin à la procédure en retirant son recours (art. 52 al. 1
LJPA). En effet, le retrait du recours permet au recourant agissant seul de
faire échapper la décision litigieuse au contrôle judiciaire (sous réserve de
la réglementation spéciale contraire de l'art. 110 AIFD). On notera d'ailleurs
que dans les cas où le législateur a jugé nécessaire de garantir l'application
uniforme du droit, il l'a fait en investissant une autorité administrative de
la compétence de recourir contre les décisions rendues (voir par exemple les
art. 34 al. 2 LAT, 20 et 21 LFAIE, 24 al. 5 LCR et 107 AIFD; en outre art. 103
lit. b OJF).
L'interdiction
de la reformatio in pejus, qui est le propre des juridictions indépendantes
telles que les tribunaux administratifs cantonaux (ATF 102 Ib 282, spéc. p.
289; voir également ATF 112 Ia 206 et 113 Ib 219), connaît toutefois en matière
de contributions publiques une exception que le droit fédéral consacre à l'art.
114 al. 1 OJF (v. encore, pour la procédure de réclamation et de recours en
matière d'impôt fédéral direct, les art. 104 et 110 AIFD). Il faut toutefois
relever que le Tribunal fédéral, qui a d'ailleurs qualifié la reformatio in pejus
de "procédé discutable" (ATF 102 Ib 290), ne fait usage de cette
disposition que lorsque l'erreur est manifeste et la correction d'importance;
il s'en abstient dans les questions d'appréciation (ATF 105 Ib 359; voir encore
Grisel, op. cit. p. 935, qui expose que même en matière fiscale, la reformatio
in pejus ne devrait être admise qu'au détriment d'une partie de mauvaise foi).
En droit
cantonal, aucune disposition de la LJPA n'autorise le Tribunal administratif à
modifier la décision attaquée au détriment du recourant, mais le nouvel art.
104 de la loi sur les impôts directs cantonaux (LI), adopté simultanément,
prévoit expressément à son dernier alinéa que le Tribunal administratif peut
aller au-delà des conclusions des parties, à l'avantage ou au détriment de
celles-ci. Il faut donc admettre que le législateur vaudois a résolu la
question, précédemment tranchée de manière diverse (voir l'examen de la
pratique des anciennes commissions de recours dans l'arrêt précité, FI 91/017
du 20 août 1992) en se ralliant au principe général qui prohibe la reformatio
in pejus et ne l'admet qu'exceptionnellement en matière fiscale. Telle semble
d'ailleurs avoir été la pratique implicite de l'ancienne commission cantonale
de recours en matière d'impôt (voir par exemple Menuiserie X, du 25 juin 1979,
RDAF 1980 p. 276, spéc. p. 279 principio, en matière de taxe communale; Y. Ch.
du 5 janvier 1989, en matière d'amende cantonale; Mi. du 23 août 1991, en
matière d'impôt cantonal sur les gains immobiliers)
En l'espèce,
le litige porte sur une taxe communale régie par la loi sur les impôts
communaux dont l'art. 47a prévoit que les dispositions de la loi sur les impôts
directs cantonaux (LI) relatives au droit de recours s'appliquent par analogie.
Cela rend applicable aux taxes communales l'art. 104 LI qui, sous le titre
marginal "procédure de recours", contient précisément à son dernier
alinéa la règle qui permet au Tribunal administratif de statuer au delà des
conclusions des parties. Le Tribunal administratif peut donc en principe non
seulement rejeter le recours mais encore réformer la décision de l'autorité de
première instance en défaveur de la recourante.
- Il faut
toutefois rechercher si la recourante invoque des moyens qui pourraient
conduire le Tribunal administratif à admettre une solution s'écartant du texte
des règlements communaux - comme l'autorité intimée l'a fait - à la suite d'un
contrôle de la légalité ou la constitutionnalité des règlements communaux ou de
leur application (voir sur ce contrôle que la jurisprudence récente de la
commission cantonale de recours avait étendu au contrôle de la
constitutionnalité des lois cantonales: RDAF 1989 p. 449 et les références
citées).
Sur ce
point, il faut relever que la commune intimée avait invité la recourante à lui communiquer
le coût total des travaux exécutés ainsi que le coût des travaux d'entretien
compris dans ce montant pour le cas où l'augmentation de la valeur incendie ne
proviendrait pas entièrement de transformations ou d'améliorations. Le fait que
cette demande de renseignements ait été formulée à l'aide d'un questionnaire
préimprimé pourrait constituer l'indice d'une pratique allant dans le sens de
ce que demande la recourante nonobstant le texte clair du règlement. Toutefois,
la recourante ne soutient pas qu'une telle pratique existerait de manière
régulière au point qu'elle pourrait elle-même en revendiquer le bénéfice en
invoquant le principe de l'égalité dans l'illégalité, applicable également en
matière fiscale (voir, sur ce principe, l'arrêt FI 87/044 du 23 septembre 1992
ainsi que les développements approfondis de l'arrêt FI 91/041 du 23 janvier
1992).
Dès lors,
s'il faut examiner la possibilité de renoncer à modifier la décision attaquée
au détriment de la recourante, il convient plutôt de le faire en se référant à
la jurisprudence de la commission cantonale de recours invoquée par le Service
de l'Intérieur. Toutefois, cette jurisprudence mérite un réexamen auquel le
Tribunal administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour
(FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).
- La Commission
cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un principe
jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que si une
taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance incendie
calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des
"distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune
prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la taxe
initiale (RDAF 1986 p. 298). Il s'agit d'une jurisprudence qu'en l'espèce, la
recourante elle-même qualifie de maladroite, dont la commune intimée conteste
qu'elle puisse rendre invalide tous les règlements communaux se référant à la
valeur d'assurance incendie et dont le Département de l'Intérieur, dans ses
déterminations, s'abstient de préciser quelle solution elle entraînerait en
l'espèce.
En
substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un
immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune
perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie
à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées
comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la
valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des
transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire,
justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles
estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion"
inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de
l'augmentation de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les
polices d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est imputable à des
transformations ou à un réajustement (c'est-à-dire à la correction de
l'estimation d'un bâtiment précédemment sous-assuré), la commission cantonale
de recours avait choisi la solution - paradoxale de son propre aveu -
consistant à exiger l'introduction dans le règlement communal d'un taux réduit
pour toutes les taxes complémentaires. La commission de recours avait précisé
que cette solution s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de
l'assurance de la valeur à neuf en 1980.
Cette
jurisprudence, instaurée par un arrêt D. c/ Bex du 9 mai 1985, a été appliquée
dans une dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/
Bex du 5 juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/
Blonay, du 15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du
11 avril 1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin
1986; P. c/ Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt
récent, l'a rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer
le bien-fondé et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant
frappées par la prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991).
Quant au Tribunal administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à
ce réexamen, notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé
qu'en vertu du règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en
cause dans l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement
d'une taxe complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la
critique en cas de construction nouvelle après démolition d'un immeuble
existant; le Tribunal administratif a toutefois précisé, dans la réponse au
recours de droit public interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de
procéder au réexamen de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours.
Il faut
encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours
de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se
plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a
rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en
considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la
commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question
car, comme la recourante l'observe en l'espèce elle-même à juste titre, la
Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de recours
que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire seulement,
s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de traitement.
Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait une taxe
complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur d'assurance
incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une taxation nouvelle à
la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et cette taxe découlait
d'un règlement communal prévoyant qu'elle était "également due lors d'une
revision pure et simple de l'ancienne valeur d'assurance jugée insuffisante".
Cette situation diffère passablement de celle de la présente cause (où les
règlements applicables subordonnent la taxe complémentaire à des
transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi que de celles qu'ont
jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.
- On pourrait
tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission
cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou
éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité
judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements
communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la
valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans
travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet,
la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large
pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a
et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents,
la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de
respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur
communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge
constitutionnel lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme
communale (CCRI, B. et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6
décembre 1990, RDAF 1991 p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même
(Tribunal administratif, FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces
conditions, il n'est pas impossible que dans la jurisprudence instaurée en
1985, la Commission cantonale de recours ait outrepassé ces limites et méconnu
en outre le fait que, tout comme le Tribunal administratif, elle ne disposait
que d'un pouvoir d'examen limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui
correspond sur ce point à l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour
les recours administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé
d'appliquer en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons.
1e p. 453). Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur
d'assurance incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la
volonté du propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il
appartienne à l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite
elle-même schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16
% seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence)
qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur
d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment
précédemment sous-assuré.
Au reste, on
peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité
de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite
parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective,
s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un
indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe
initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs
d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient
perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à
la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les
nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière
déterminante pour toutes les constructions nouvelles.
Ce qui
précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un
nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée
ci-dessus.
- On ne saurait
procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal
dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien
droit:
En réponse à
diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat
avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de
dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs
taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas
nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la
valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà,
il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal
nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée
au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des
difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre
1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son
intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans,
l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le
Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC
février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention
parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un
projet de loi dont l'exposé des motifs, après avoir cité dans sa partie
reproduite au considérant 2 ci-dessus l'arrêt P. du 14 mars 1991 qui se
référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil, concluait qu'il n'y
avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il
fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant,
"pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et
selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du
Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi
sur les impôts communaux:
Art. 4a
"Base de calcul
Si
les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le
calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de
distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions
suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles."
Art. 36a
"Valeur ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la
demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments
situés sur leur territoire."
Ce projet de
loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant
amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier
alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre
1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser
aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes
d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur
d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite
par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO
du 29 novembre 1991).
Ces
nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28
février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie
des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no
19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).
Quant à la
jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un
taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans
le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte
(BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans
les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la
pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la
valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas
dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en
revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles
dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC
septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le
problème comme réglé.
Il ressort
de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la
loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement
douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une
place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne
voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de recours
pourrait être maintenue. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux réduit
pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des règlements
communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil d'Etat du 28
février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de l'Intérieur. Toutefois,
ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner l'application aux communes,
ne le lient pas dans l'exercice du contrôle juridictionnel des décisions de
taxation communales.
- L'application
du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes complémentaires
impliquerait le renvoi de la cause à l'autorité communale pour qu'elle modifie
non pas directement sa décision de taxation, mais préalablement le règlement
communal lui-même, dont les nouvelles dispositions devraient avoir effet
rétroactif (sur les difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B. c/
Cheseaux du 14 mars 1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue.
Toutefois, compte tenu des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du
réexamen auquel le Tribunal vient de procéder, on ne saurait s'écarter du
règlement dûment adopté par le législateur communal sans vérifier au préalable
si l'application à la recourante du taux non réduit prévu par le règlement pour
le calcul de la taxe complémentaire entraîne des conséquences inéquitables au
point qu'elles pourraient paraître violer concrètement un principe
constitutionnel.
A cet égard,
le Tribunal constate qu'en l'espèce, l'application intégrale du règlement communal
est tantôt défavorable, tantôt favorable à la recourante. C'est la raison pour
laquelle celle-ci ne conteste pas le montant de la taxe afférente à la deuxième
série de travaux effectués (voir ci-dessus considérant 5 au début). En outre,
aucun élément du dossier ne permet de penser que la recourante se trouverait
dans le cas - envisagé par l'ancienne jurisprudence - du propriétaire d'un
bâtiment sous-assuré contraint de s'acquitter d'une taxe complémentaire
calculée sur une valeur d'assurance affectée d'un indice plus élevé qu'au
moment de la taxe précédente. Comme par ailleurs la perception d'une taxe
complémentaire à la suite de travaux n'a jamais été mise en cause, ni dans son
principe ni dans la modalité consistant à la calculer en tenant compte de
l'indice annuel de la valeur d'assurance incendie (ci-dessus considérant 4), il
n'y a pas lieu de s'écarter de l'application rigoureuse du texte clair du
règlement communal.
Il convient
donc non seulement de rejeter le recours, mais de fixer les taxes conformément
aux règlements communaux applicables. A juste titre, la commune intimée expose
que le principe de l'économie de la procédure s'oppose à ce que la cause soit
renvoyée à l'autorité communale car cela provoquerait un nouveau recours. Les
chiffres servant de base au calcul de la taxe n'étant pas contestés, il y a
lieu de réformer directement la décision attaquée en doublant le montant de la
taxe et en laissant à la Commune le soin d'exécuter le présent arrêt en
adressant à la recourante un décompte tenant compte des versements effectués.
- Déboutée, la
recourante sera chargée des frais. Elle n'a pas droit à des dépens, qui seront
en revanche accordés à la commune intimée, qui a consulté un avocat pour
procéder devant l'autorité cantonale de recours.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est
rejeté.
II. La décision du 7 mai
1990 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la Commune
d'Etoy est réformée en ce sens que
a) la taxe d'introduction à l'égout est fixée à Fr. 81'745,20 (huitante et un
mille sept cent quarante cinq francs et 20 cts)
b) la taxe de raccordement au réseau d'eau est fixée à Fr. 68'121.- (soixante
huit mille cent vingt et un francs).
III. Un émolument de Fr.
3000.- est mis à la charge de la recourante.
IV. La recourante versera
à la commune intimée la somme de Fr. 2000.- à titre de dépens.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié aux parties
par l'intermédiaire de leurs conseils et communiqué au Département de
l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.
