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fi-1994-0014•Ecoteaux STEP connection fee upheld for agricultural landowners
fi-1994-0014Cantonal CourtMar 10, 1995Dismissed
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Four Ecoteaux landowners, represented by FRV, challenged communal decisions confirming a uniform STEP connection fee of CHF 2,500 per existing or potential dwelling under the new sewer regulation. They argued lack of equal treatment, disproportion, and claimed farmers should pay only upon sale or building permit. The tribunal held that the levy was a valid causal charge with a sufficient legal basis, that the commune's cost calculation respected the cost-coverage principle, and that using the number of dwellings in the PPA as the fee criterion was a permissible schematic method. It further held that no legal basis required a special deferment for agricultural owners. The appeals were dismissed and the communal decisions confirmed.
Art. 66 LVPEP, Art. 4 LIC et art. 5.1 ss REEE; taxe unique de raccordement à la STEP calculée par logement existant ou potentiel: base légale suffisante, couverture des coûts et équivalence. La contribution d’équipement en cause constitue une charge de préférence; le législateur communal peut recourir à un critère schématique, pour autant qu’il repose sur des motifs objectifs et n’aboutisse pas à un résultat insoutenable. L’assimilation des logements potentiels aux logements existants n’est pas arbitraire lorsque les droits à bâtir du PPA confèrent déjà une plus-value économiquement réalisable. En l’absence de base légale spéciale, aucun report d’exigibilité n’est dû en faveur des agriculteurs (consid. 3-4).
CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 mars 1995
sur le recours interjeté par Philippe Jan, Jean-Jacques Boudry, Charles-Henri Fonjallaz et Roger Favre , domiciliés à Ecoteaux, représentés par la Fédération Rurale vaudoise de mutualité et d'assurance sociales (FRV), Société rurale d'assurance de protection juridique, à Lausanne,
contre
les décisions de la Commission de recours de la commune d'Ecoteaux du 13 décembre 1993, concernant la taxe unique de raccordement à la STEP.
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. J.-P. Kaeslin et M. J. Koelliker, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert.
Vu les faits suivants:
A. Dans sa séance du 1er juillet 1986, le Conseil général de la commune d'Ecoteaux a adopté le réseau des canalisations et le projet de station d'épuration des eaux, puis en a approuvé le mode de financement.
B. Dans sa séance du 15 septembre 1992, le Conseil Général a adopté le plan partiel d'affectation du centre de la localité (PPA), ainsi que son règlement (RPPA); ces documents ont été approuvés par le Conseil d'Etat le 25 juin 1993.
C. Jean-Jacques Boudry, agriculteur exploitant un domaine de 23 hectares, est propriétaire de la parcelle N°205 du cadastre de la commune d'Ecoteaux, comprise dans le PPA précité et affectée en zone de constructions villageoises (art. 3 et chap. III RPPA); le bien-fonds du recourant s'est vu attribuer des droits à bâtir localisés sous la forme, d'une part, de deux aires d'implantation de constructions (art. 25 RPPA) et, d'autre part, sous la forme d'un périmètre de nouvelles constructions (art. 24 RPPA). Il n'est actuellement plus propriétaire que de la partie nord de sa parcelle N°205, à laquelle a été attribué l'un des droits à bâtir localisés sous la forme d'une aire d'implantation des constructions; les deux autres parties, qui représentent des fractions de l'ancienne parcelle N°205 et qui correspondent à l'attribution d'une aire d'implantation des constructions et d'un périmètre de nouvelles constructions, ont été vendues par le recourant dans le courant de l'année 1993.
Philippe Jan, agriculteur exploitant un domaine de 8 hectares, est propriétaire de la parcelle N°129 du cadastre de la commune d'Ecoteaux, également comprise dans le PPA précité et affectée en zone de constructions villageoises; le bien-fonds du recourant s'est vu attribuer un droit à bâtir localisé sous la forme d'une aire d'implantation des constructions.
Charles-Henri Fonjallaz, agriculteur exploitant un domaine de 14 hectares, est notamment propriétaire des parcelles N°318 et N°140 du cadastre de la commune d'Ecoteaux, comprises dans le PPA précité et affectées, pour partie tout au moins, en zone de constructions villageoises; les bien-fonds du recourant se sont vus attribuer:
Roger Favre, agriculteur exploitant un domaine de 18 hectares, est notamment propriétaire des parcelles N°73 et N°78 du cadastre de la commune d'Ecoteaux, comprises dans le PPA précité et affectées, en partie tout au moins, en zone de constructions villageoises, les bien-fonds du recourant se sont vus attribuer des droits à bâtir localisés sous la forme:
sur la parcelle N°73: d'une aire d'implantation des constructions et d'un périmètre de nouvelles constructions, en plus d'un périmètre des constructions existantes;
sur la parcelle N°78: d'un périmètre de nouvelles constructions.
Quelle que soit la formule adoptée pour fixer ces droits à bâtir localisés, le PPA arrête le nombre maximum de logements qui peuvent y trouver place (sous réserve de la création d'un studio en supplément, voir art. 30 RPPA). Ainsi le droit à bâtir localisé de Jean-Jacques Boudry comporte aujourd'hui un quota de quatre logements potentiels sur le solde de la parcelle N°205, celui de Philippe Jan, quant à lui, en comporte six, ceux de Charles-Henri Fonjallaz comportent deux logements existants (parcelle N°140: un logement attribué au bâtiment N°33; parcelle N°318: un autre logement attribué au bâtiment N°34) et un quota de huit logements potentiels (parcelle N°140: deux logements attribués au bâtiment N°33; parcelle N°318: un logement attribué au bâtiment N°34 et cinq à l'aire d'implantation); enfin les droits à bâtir localisés de Roger Favre comportent deux logements existants (parcelle N°73) et un quota de neuf logements potentiels (huit logements attribués à la parcelle N°73 et un logement attribué à la parcelle N°78).
D. A la suite de l'adoption du PPA, la municipalité a mis en chantier le règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux (REEE), lequel a été adopté par le Conseil Général le 24 mai 1993, puis approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993. Ce dernier texte prévoit aux articles 5.1 ss le régime des taxes permettant le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux; la taxe unique de raccordement - ici litigieuse - est due par tous propriétaires de fonds, bâtis ou non, compris dans le PPA, mais aussi par tous propriétaires d'immeubles bâtis, sis hors du PPA, pour autant, dans ce dernier cas, que le raccordement aux installations collectives existe ou vienne à être exigé. Que le bien-fonds soit compris dans le PPA ou qu'il s'agisse d'un immeuble bâti raccordé sis hors PPA, la taxe unique de raccordement est fixée uniformément à Fr. 2'500.-- par logement existant et/ou potentiel (art. 5.2 al. 1 REEE); toute unité de logement non encore existante mais constructible selon le PPA, constitue un logement potentiel (art. 5.3 lit. b REEE). Enfin, selon l'art. 5.4 lit. a REEE, la taxe unique de raccordement est exigible des propriétaires de logements existants ou potentiels compris dans le PPA, dès l'entrée en vigueur du règlement.
E. Conformément audit règlement, les recourants Boudry, Jan, Fonjallaz et Favre ont chacun reçu une facture du 7 octobre 1993 pour un montant de Fr. 22'500.-- (parcelle N°205; neuf logements potentiels à Fr. 2'500.-- par logement), respectivement de Fr. 15'000.-- (parcelle N°129; six logements potentiels à Fr. 2'500.-- par logements), de Fr. 25'000.-- (parcelles N°140 et 318; deux logements existants: Fr. 5000.--; huit logements potentiels: Fr. 22'500.--) et de Fr. 27'500.-- (parcelles N°73 et 78; deux logements existants: Fr. 5000.--; neuf logements potentiels: Fr. 22'500.--), correspondant à la taxe unique de raccordement à la STEP.
Par l'intermédiaire de la FRV, ils ont recouru contre ladite taxation auprès de la Commission communale de recours par actes du 5 novembre 1993 (art. 45 ss de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, ci-après LIC; art. 6.4 REEE), aux motifs qu'une telle contribution constitue une charge de préférence, qu'elle est donc soumise au double principe de la couverture des coûts et de l'équivalence et que, sur la base de l'art. 4 de la Constitution, une différence devrait être faite en faveur des agriculteurs, en ce sens que la contribution aux frais d'équipement ne soit exigible qu'au moment de la vente du bien-fonds ou de la délivrance du permis de construire. Les recourants comprennent en outre mal comment la municipalité justifie de percevoir des contributions afférentes à la totalité des logements existants et potentiels, alors qu'il paraît douteux que la STEP actuelle soit à même d'en absorber la totalité des eaux usées. Outre le fait que sa parcelle N°73 ne comporte qu'un seul logement existant, Roger Favre ajoute encore que, étant propriétaire d'un troupeau comprenant au total quelque quarante têtes de bétail, qui constitue l'essentiel de son revenu, et eu égard au fait que la parcelle N°73, qui représente selon lui une surface de 17'168 m2, est indispensable à la survie de son domaine, il ne pourra pas valoriser ses terrains situés en zone constructible.
Jean-Jacques Boudry a reçu une facture corrigée du 15 novembre 1993 pour un montant de Fr. 10'000.--, correspondant à la taxe unique de raccordement calculée sur quatre logements potentiels seulement, le recourant n'étant en effet plus propriétaire des fractions de l'ancienne parcelle N°205, auxquelles avaient été initialement attribués cinq logements potentiels.
Par courriers des 6 et 10 décembre 1993, Jean-Jacques Boudry a recouru une nouvelle fois auprès de la Commission communale de recours, reprenant les moyens déjà invoqués à l'occasion de son recours du 5 novembre 1993.
F. Par décisions du 13 décembre 1993, la Commission communale de recours a confirmé les taxations respectives des recourants, constatant que, lors de l'établissement du PPA, les différents intéressés avaient été consultés à propos de la détermination et de la localisation des droits à bâtir; Jean-Jacques Boudry et Charles-Henri Fonjallaz n'avaient alors formulé aucune opposition au moment de la mise à l'enquête du projet de PPA; Philippe Jan, quant à lui, avait vu sa requête en modification du périmètre d'implantation rejetée par le Conseil d'Etat. La Commission précise encore que, toujours lors de l'établissement du PPA, la municipalité avait proposé à Roger Favre de réduire la zone constructible incluant ses bien-fonds et, par voie de conséquence, le nombre de logements y afférent, ce qu'il avait alors refusé, sans faire valoir la prépondérance de l'intérêt agricole; par ailleurs, une parcelle du domaine Favre a déjà été affectée à la construction d'une villa, propriété de André Favre, frère du recourant; selon la Commission, il est en outre cohérent d'admettre deux logements existants dans un bâtiment d'exploitation agricole dont l'avenir semble assuré; enfin, l'habitation du recourant, sise en zone village, n'est toujours pas conforme du point de vue de l'évacuation et de l'épuration des eaux usées et ce en dépit des diverses interventions de la municipalité.
Par ailleurs, la Commission expose encore dans ses décisions que les dépenses d'investissement liées à la réalisation du projet d'épuration s'élèvent à Fr. 562'632.-- (Banque Raiffeisen Fr. 504'142.--, station relevage du Fay Fr. 43'490.--, projet de dégrillage Fr. 15'000.--) et que la couverture des coûts correspond à la taxe de raccordement de Fr. 2'500.-- pour les deux cent quatorze logements définis dans le PPA, enfin, selon elle, le dimensionnement de la STEP correspond à une évolution moyenne de la population, des possibilités d'agrandissement étant prévues si nécessaire. La Commission conclut par l'affirmation selon laquelle le report de l'exigibilité de la taxe au moment de l'aliénation ou de la construction du bien-fonds considéré, serait contraire au principe de l'égalité de traitement.
Pour ce qui concerne trois des recourants, la Commission a encore défini des modalités individuelles de paiement, consistant, pour Philippe Jan, en sept annuités (la première échéant au 31 décembre 1994 et la dernière échéant au 31 décembre 2000), avec un intérêt fixe annuel de Fr. 450.-- sur sept ans, pour Charles-Henri Fonjallaz, en un premier versement de Fr. 5000.-- (échéant au 28 février 1994, sans intérêt), suivi de quatre annuités (la première échéant au 31 décembre 1994 et la dernière échéant au 31 décembre 1997), avec un intérêt fixe annuel de Fr. 450.-- pour les quatre ans et pour Roger Favre, en un premier versement de Fr. 2500.--, suivi de sept annuités (la première échéant au 31 décembre 1994 et la dernière échéant au 31 décembre 2000), avec un intérêt fixe annuel de Fr. 750.-- sur sept ans; le solde étant exigible, en cas de vente du terrain, dans les trente jours à compter de la transaction.
G. Par actes du 14 janvier 1994, les recourants ont porté les décisions précitées par devant le Tribunal de céans, contestant la compétence de la Commission communale de recours et, notamment, le respect des principes de la couverture des coûts, de l'équivalence et de l'égalité de traitement, en ce que le règlement, pour ce qui concerne ces deux derniers principes, ne prévoit pas de régime particulier applicable à l'exigibilité de la taxe pour les agriculteurs; les recourants concluent à ce que la contribution litigieuse ne peut leur être réclamée qu'au jour de la vente de leur bien-fonds ou de la délivrance d'un permis de construire.
H. La municipalité s'est déterminée par courrier du 10 mars 1994, dans lequel elle expose en substance que, au cours de l'élaboration du PPA, les agriculteurs concernés ont été réunis lors d'une séance d'information du 8 juin 1991, à l'occasion de laquelle ils ont pu s'exprimer à propos des logements existants ou potentiels et ont à l'unanimité décidé de maintenir leurs terrains respectifs en zone constructible (voir également courrier de la municipalité au Groupement d'entrepreneurs d'Ecoteaux, parmi lesquels figurent plusieurs recourants, du 24 juillet 1992). Elle a encore ajouté que:
"compte tenu que le PPA représente le 60 % de la population raccordée à la STEP, il est normal que cette tranche de la population finance ces installations, puisque l'autre 40 % de la population hors zone finance le 100 % de son épuration individuelle".
La municipalité a enfin précisé que, selon elle, par logement potentiel, il faut entendre un "droit juridique pour construire, que ce droit soit utilisé ou non", et a attiré l'attention du Tribunal sur le fait que, depuis la construction du réseau et de la STEP, plusieurs agriculteurs ont vendu du terrain, et la municipalité de conclure au rejet des recours.
Dans un courrier du 31 mars 1994 au tribunal, la municipalité s'est en outre expliquée sur la différence entre son calcul et celui de la Commission communale de recours comme suit:
"Pour la station de relevage du Fay, la Commission n'a pas déduit les subventions cantonale et fédérale, puisque la Commune ne les avait pas reçues. Dans le décompte de la Municipalité, le projet de dégrillage ne figure pas, puisqu'il ne s'agit que d'un projet dont la demande va être faite cette année (1994) au canton".
La Commission communale de recours s'est déterminée par un courrier du 14 mars 1994, déclarant approuver pleinement le point de vue de la municipalité.
Prié de donner son avis sur les questions soulevées par les recourants, le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur, s'est à son tour déterminé dans un courrier du 2 mai 1994, dont le contenu sera repris plus loin dans la mesure utile.
I. Par courrier du 23 mars 1994 au Tribunal de céans, Charles-Henri Fonjallaz et Roger Favre se sont déclarés être favorables à ce que leur parcelle N°318, respectivement N°73, soient soustraites à la zone à bâtir.
Par courriers du 31 mars 1994 la municipalité s'est déterminée à ce propos comme suit (voir également courrier de la municipalité au Groupe d'entrepreneurs d'Ecoteaux, parmi lesquels figurent les deux recourants précités, du 24 juillet 1992):
"Lors de l'établissement de PPA, M. Fonjallaz était alors municipal, donc au courant de toute la procédure, mais n'a jamais manifesté l'intention de dézoner ses parcelles. En conséquence, la Municipalité n'entre pas en matière pour le dézonement de la parcelle mentionnée, ceci pour une raison supplémentaire: le financement de la STEP a été calculé sur la base de l'ensemble du PPA. C'est pourquoi nous ne pouvons plus faire marche arrière, ce qui créerait un précédent, situation peu favorable dans le cadre de la gestion d'une commune".
"Lors de l'établissement de PPA, M. Favre a été convoqué par la Municipalité pour un entretien au cours duquel il n'a par manifesté le désir de dézoner sa parcelle. En conséquence, la Municipalité n'entre pas en matière pour le dézonement de la parcelle mentionnée, ceci pour une raison supplémentaire: le financement de la STEP a été calculé sur la base de l'ensemble du PPA. C'est pourquoi nous ne pouvons plus faire marche arrière, ce qui créerait un précédent, situation peu favorable dans le cadre de la gestion d'une commune".
J. Les quatre recours étant dirigés contre des décisions fondées sur les mêmes principes et les parties invoquant sensiblement les mêmes moyens, le Juge instructeur du Tribunal administratif, en accord avec les parties, a joint les recours Boudry et Jan par une décision du 24 mars 1994, puis, au terme de l'instruction, a également joint aux causes précitées les recours Fonjallaz et Favre par décision du 3 novembre 1994.
K. Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire du 19 mai 1994, dans lequel ils ont déclaré ne plus contester la compétence de la Commission communale de recours. Pour le surplus, les moyens invoqués seront repris dans la mesure utile.
La municipalité s'est encore déterminée dans un courrier du 8 juin 1994, dans lequel elle expose en substance que seuls cinq bâtiments, sis hors PPA, donc en zone agricole (art. 5.1 al. 2 lit. b REEE), sont compris dans le nombre de logements existants et que, si elle n'avait pas pu couvrir la construction des installations d'épuration au moyen de la taxe litigieuse, elle aurait dû augmenter le taux d'impôt de dix points; cette hausse aurait alors été supportée par tous les contribuables, alors que seuls 60 % d'entre eux sont raccordés.
La municipalité s'est exprimée une dernière fois dans un courrier du 4 juillet 1994, aux termes duquel elle explique que la STEP est dimensionnée pour traiter les eaux de l'ensemble des logements existants et d'une partie des logements potentiels et que, la taxe étant unique, d'éventuels investissements futurs ne seront pas facturés ultérieurement. Concernant Roger Favre, elle explique encore que:
"Dans le bâtiment 128a se situent un logement existant et un logement potentiel. En effet, dans la ferme habitée depuis toujours par deux familles, il y a la possibilité de créer un deuxième logement. En conclusion, il y a un logement existant dans le bâtiment 128a, soit Fr. 2500.-- et dix logements potentiels pour un montant de Fr. 25'000.-- qui se répartissent de manière suivante: un dans le bâtiment 128a, huit sur la parcelle N°73 et un sur la parcelle N°78."
L. Le Tribunal administratif a statué sans tenir audience.
Considérant en droit :
b) Concernant les propriétaires dont le bien-fonds, bâti ou non, est compris dans le PPA, les art. 5.1 ss REEE prévoient le paiement d'une "contribution aux frais de construction des installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux usées", qualifiée de taxe unique de raccordement et fixée uniformément à Fr. 2'500.-- par logement existant ou potentiel. De son côté, la LVPEP, à son art. 66 al. 1, prévoit la perception d'une taxe communale, soit une contribution causale (le législateur utilise en outre, mais à tort, le mot "impôt": Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 166). En l'espèce, la cause réside dans les ouvrages réalisés par la collectivité et dans les services publics mis à la disposition des propriétaires fonciers concernés; par voie de conséquence, ces derniers sont assujettis au paiement d'une taxe (au sens large) en échange de cette prestation particulière de la collectivité et de la plus-value immobilière ou de l'avantage économique qui en résulte (voir d'ailleurs la formulation de l'art. 4 LIC).
On distingue notamment parmi les taxes causales, les émoluments ou taxes(stricto sensu), des charges de préférences ou contributions. Chaque prestation pécuniaire doit cependant être qualifiée pour elle-même, sa dénomination n'est donc pas déterminante (ATF 106 Ia 241 ss = JT 1982 I 486 ss); en conséquence, il s'agit d'établir si l'art. 5.1 REEE définit une charge de préférence ou un émolument.
c) Les émoluments sont dus en échange d'une prestation déterminée (une intervention de l'administration; la mise à disposition d'une installation publique); ils doivent donc logiquement ne pas excéder, en principe, la valeur objective de celle-ci (principe de l'équivalence).
Quant aux charges de préférence, ce sont des contributions destinées à compenser l'avantage économique qui résulte pour certains administrés de la création d'une installation publique ou d'une autre activité assumée par la collectivité; elles doivent donc être calculées en premier lieu en fonction de la plus-value retirée par l'administré ou le propriétaire foncier intéressé (sur toutes ces questions, voir André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, pp. 604 ss et 608 ss; Buffat, op. cit., pp. 32 ss, sp. pp. 50, 116; RDAF 1991, pp. 163, 165 et 166; prononcé non publié de la CCRI, P. SA c/ commune de R. du 14 mars 1991, consid. 3). En définitive, deux conditions définissent la charge de préférence: l'assujetti retire en premier lieu un avantage particulier des installations publiques, il en bénéficie plus que les autres administrés; en second lieu, cet avantage est de nature économique, il consiste dans l'accroissement de la valeur d'un bien, une plus-value immobilière notamment. Par ailleurs, peu importe que l'utilisation économique du bien-fonds soit virtuelle ou réalisable; en tous les cas, il n'est pas nécessaire que cet usage soit immédiat. En d'autres termes, si la possibilité de raccordement existe, les contributions correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à leur perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a pas été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par le propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241 ss = JT 1982 I 486 ss et arrêts cités; v. ég. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, p. 244; Buffat, ibidem, pp. 42, 46, 48; A. Grisel, ibidem, p. 609; Pierre Moor, Droit administratif III. pp. 314 ss; Revue fiscale 1986, p. 316; ZBI 1980, p. 179; 1979, p. 68).
d) En l'espèce, la taxe unique prévue par l'art. 5.1 REEE doit être qualifiée de charge de préférence, ce que les recourants ne contestent d'ailleurs pas (voir dans le même sens, prononcé non publié CCRI, Hôtel S. SA c/ commune de B. du 21 novembre 1983, consid. 3 et jurisprudence citée; prononcé n. p. CCRI, P. SA c/ commune de R. du 14 mars 1991, consid. 3b); il ne fait aucun doute que, d'une part, les assujettis bénéficient plus des avantages desdites installations collectives que les propriétaires dont les bien-fonds ne sont pas compris dans le PPA et qui assument le coût de leur propre épuration individuelle, voire que les contribuables non propriétaires, et que, d'autre part, cet avantage est de nature économique, puisqu'il consiste en une plus-value immobilière.
a) Selon l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT):
"Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d'aménagement".
Parmi ces avantages figurent les plus-values d'équipement, savoir:
"Les avantages qu'assurent au propriétaire la construction de routes ou de conduites permettant l'amenée d'eau, de gaz ou d'électricité ou de canalisations" (DFJP/OFAT, ibidem, p. 119 ch. 13).
L'art. 19 al. 2 LAT précise, à propos de l'équipement, que "le droit cantonal règle la participation financière des propriétaires fonciers"; l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP) prévoit également ce qui suit, pour ce qui concerne les zones affectées à la construction de logements proprement dits (sur cette notion voir art. 2 al. 1 LCAP) :
"Les collectivités de droit public compétentes selon de droit cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions équitables aux frais d'équipement général. Ces contributions sont exigibles à bref délai après l'achèvement des installations d'équipement. Les frais de raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers".
Par "contribution", la LCAP entend, outre des "taxes d'utilisation", des "frais d'équipement" qui répondent à la définition donnée aux charges de préférences (pour plus de détails, voir FF 1973 II 680).
Force est de constater que les règles de droit fédéral précitées se limitent à prescrire le principe de la participation financière des propriétaires fonciers; en revanche, la résolution concrète des questions matérielles relèvent pour l'essentiel du droit cantonal. En effet, d'une part l'art. 19 al. 2 LAT confère aux cantons un mandat législatif qui leur laisse une grande marge de manoeuvre (DFJP/OFAT, op. déjà cité p. 243 ch. 25 ss, 27) et, d'autre part:
"L'art. 6 LCAP fixe certes des lignes directrices quant à la répartition des frais d'équipement, mais non point des règles rigides dont les cantons ne pourraient s'écarter; le droit fédéral n'interdit pas (...) de faire supporter aux propriétaires jusqu'à la totalité de ces frais au regard de la LCAP et de l'OLCAP (ATF 108 Ib 71 ss)" (arrêt non publié du TF, M. et R. c/ Syndicat d'amélioration foncière des M. et Municipalité de P., du 2 août 1993, consid. 3).
En outre, si l'art. 17 al. 4 de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP) prévoyait que "les exploitants d'installations satisfaisant aux obligations de droit public dans le domaine de la protection des eaux peuvent percevoir des contributions et des taxes", en revanche, la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), entrée en vigueur le 1er novembre 1992 et abrogeant la LPEP, ne semble fournir aucune base légale à la participation financière des propriétaires fonciers; au plan fédéral, la matière est donc entièrement régie par la LAT et, pour ce qui concerne les zones affectées à la construction de logements, par la LCAP.
b) L'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la teneur suivante:
"Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais d'équipement. Les articles 125 à 133 de la loi sur l'expropriation sont applicables. Les autres lois prévoyant une participation aux frais d'équipement ou des contributions de plus-value sont réservées."
Les dispositions spéciales d'autres lois sont donc réservées et priment la loi sur l'expropriation (LE) dans la mesure où elles prévoient une participation aux frais d'équipement ou des contributions de plus-value (BGC aut. 1985 p. 367, 3ème §).
La Commission centrale des améliorations foncières a eu l'occasion de se prononcer sur la portée de cette réserve, à propos il est vrai de la loi sur les améliorations foncières (LAF); elle a en effet considéré que la LAF constitue l'une des lois expressément réservées par l'art. 50 al. 1 LATC, dès lors qu'elle prévoit une participation des propriétaires aux frais occasionnés par les travaux; elle a en conséquence écarté l'application de la LE invoquée par les recourants (Prononcé de la CCAF du 15 juillet 1991, M. et R. c/ Syndicat d'amélioration foncière des M.; confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt non publié du 2 août 1993 déjà cité, consid. 2b). Dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a précisé la portée de la réserve au regard cette fois d'une taxe unique fondée sur la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), en ces termes:
"...le Tribunal administratif pouvait retenir sans arbitraire que les art. 4 LIC et 66 LVPEP (...) constituaient une base légale suffisante pour le prélèvement des taxes litigieuses, sans qu'il soit nécessaire de se référer aux dispositions de la loi sur l'expropriation en matière de plus-value. Cette solution s'impose d'autant plus que les art. 134 LE et 50 al. 1 2ème phrase LATC réservent expressément les autres lois prévoyant des contributions aux frais d'équipement" (arrêt non publié, S. c/ Municipalité de Lausanne, du 31 mai 1994, consid. 1c).
Dans la mesure où la LVPEP constitue une base légale suffisante pour le prélèvement de contributions de plus-value, l'application des règles des art. 125 ss LE ne constitue donc pas un passage obligé. Il en résulte que la double limitation prévue par l'art. 129 LE, à la moitié de la plus-value de l'immeuble concerné d'une part, à la moitié du montant total des dépenses d'autre part, n'est pas applicable; n'est pas applicable non plus la procédure prévue par l'art. 128 LE, qui réserverait la compétence dans ce domaine aux tribunaux arbitraux compétents en matière d'expropriation, voire sur recours au Tribunal cantonal, pas plus que la règle de l'art. 131 al. 4, prévoyant que la contribution n'est pas exigible s'agissant d'immeubles affectés durablement à l'agriculture et nécessaires à l'exploitation d'un domaine agricole, tant que subsiste cette vocation agricole.
c) L'art. 66 al. 1 LVPEP a la teneur suivante:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration."
L'art. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, auquel renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP, prévoit ce qui suit :
"Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses."
Le règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux de la commune d'Ecoteaux (REEE), approuvé par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993, prévoit enfin, aux art. 5.1 ss, le régime des taxes permettant le financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux (pour plus de détails, voir partie Faits, lettre D et le considérant 1 b) ci-dessus). Il résulte ainsi clairement de l'exposé qui précède que les taxes litigieuses reposent sur une base légale suffisante, aux art. 66 LVPEP, 4 LIC et 5.1 REEE.
Dans un premier temps, il convient de vérifier si la contribution prévue aux art. 5.1 ss REEE respecte le principe de la couverture des coûts; dans un second temps, la validité de cette contribution sera examinée au regard du principe de l'équivalence, qui, comme on va le voir, recouvre en partie le principe de l'égalité de traitement en matière parafiscale.
b) Par leur nature, les contributions prévues aux art. 5.1 ss REEE fournissent en elles-mêmes un critère quant à la détermination de leur montant et de leur produit total, puisque ce dernier doit correspondre aux frais occasionnés par les prestations publiques en contrepartie desquelles elles sont perçues (ATF 105 Ia 146; v. ég. Tribunal administratif de Genève, RDAF 1981, p. 187); en d'autres termes, selon le principe de la couverture des coûts, les recettes obtenues par la perception de la charge de préférence ne devraient pas dépasser le coût global de l'ouvrage. Ce principe repose sur l'idée que les contributions ne doivent pas procurer des recettes à l'Etat, au-delà de ce qui est nécessaire pour couvrir les dépenses de l'activité à laquelle elles sont liées; à défaut, elles se transformeraient en impôt (RO 97 I 329, JT 1972 I 209).
Dans ses déterminations du 10 mars 1994, la municipalité a expliqué avoir repris le coût du réseau et de la STEP, ainsi que les intérêts intercalaires, après déduction des subventions, pour un montant de Fr. 531'265.75.-- (emprunt et réseau Fr. 400'000.--, intérêts intercalaires Fr. 104'142.70.--, relevage du Fay Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été divisé par le nombre de logements existants et potentiels (101 existants et 112 potentiels = 213), le résultat étant arrondi à Fr. 2500.--; c'est ce dernier montant forfaitaire qui a été repris par le REEE adopté postérieurement par le Conseil général, savoir le 24 mai 1993. Le Tribunal ne voit aucune critique à adresser à la municipalité sous l'angle de la couverture des coûts, tant il est vrai que, selon son calcul, le produit des contributions ne dépasse effectivement pas le total des dépenses occasionnées par les installations collectives d'épuration et d'évacuation des eaux usées.
En cours d'instruction, il est apparu que la STEP réalisée ne présente pas la capacité nécessaire pour traiter les eaux usées de tous les logements existants et potentiels, une fois la construction de ces derniers achevée; la municipalité a déclaré à ce propos qu'elle mettrait en chantier, le moment venu, l'agrandissement de la STEP qui s'avérerait nécessaire. Dans cette éventualité, l'autorité communale ne pourra pas prélever une nouvelle taxe pour financer de tels travaux; les recettes découlant des taxes aujourd'hui litigieuses ne fourniront alors pas la couverture des frais y relatifs, de sorte que le principe évoqué ci-dessus ne sera, à plus forte raison encore, pas violé.
b) On a vu plus haut que les art. 5.1 ss REEE prévoient une taxe unique de raccordement, fixée uniformément à Fr. 2'500.-- par logement existant ou potentiel (voir par équivalent-logement existant : voir art. 5.2 al. 1, qui n'entre toutefois pas en considération dans le cas d'espèce). A tout le moins est-ce l'unique critère applicable à l'intérieur du périmètre du PPA; on précisera ici que ce critère doit être compris en ce sens qu'il se réfère aux droits à bâtir conférés par le PPA, lequel exprime également un nombre de logements existants ou potentiels. Dès lors, les griefs que pourraient faire valoir les recourants quant au nombre de logements pris en compte ne peuvent être qu'écartés, tout au moins dans la mesure où le nombre de logements pris pour base au calcul de la taxe qui leur est demandée correspond à celui que leur attribue le plan; tel est précisément le cas pour chacun des recourants, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'attarder plus longuement aux critiques élevées à ce propos dans les pourvois.
Le critère fondé sur le nombre de logements pour arrêter la taxe unique de raccordement présente assurément un certain schématisme. Il se rapproche cependant à la fois du critère de l'équivalent-habitant ou de celui de la surface de plancher habitable. L'un et l'autre de ces critères sont utilisés dans d'autres réglementations et ont reçu un aval judiciaire (pour l'équivalent-habitant, voir ATF 115 Ib 31, consid. 2b cc, spéc. p. 33; pour le critère de la surface de plancher habitable voir arrêt de la Commission de recours en matière d'impôt du canton de Fribourg - ci-après ACCR FR VIII A no 8, par exemple). Quand bien même le critère de l'unité de logement soit quelque peu plus schématique que les critères auxquels il est apparenté, il ne prête en définitive guère à la critique et il n'est d'ailleurs pas contesté pour lui-même, par les recourants.
Ceux-ci font au demeurant essentiellement valoir que l'assimilation des logements potentiels aux logements existants serait insoutenable et arbitraire; ils prétendent aussi qu'un traitement privilégié devrait à tout le moins être accordé aux agriculteurs.
aa) Sur le premier point, on soulignera tout d'abord que la nature même de la charge de préférence implique qu'elle puisse être perçue - pour autant que la base légale applicable le permette - également lorsque le propriétaire foncier dont les parcelles ont enregistré une plus-value ne tire pas encore un profit effectif de l'équipement public en question; autrement dit, sur le principe, rien ne s'oppose à ce que la charge de préférence soit prélevée aussi bien pour les terrains bâtis que non bâtis (dans ce sens, Buffat, p. 179 et références, 316; v. ZBl 1980, 179 surtout et 1979, 68; s'agissant d'une construction inachevée; voir aussi Pierre Moor, Droit administratif III 314ss; v. dans le même sens, bien que d'une formulation plus générale, ATF 106 Ia 241 consid. 3b). On notera d'ailleurs que la législation fribourgeoise prévoit, en matière d'épuration des eaux, la perception de taxes aussi bien auprès des propriétaires de fonds bâtis que non bâtis; il est vrai que, dans la pratique, il semble que les réglementations communales fribourgeoises, adoptées en application du droit cantonal, ne prévoient pour les fonds non bâtis que des taxes s'élevant à 70% de la taxe retenue pour les fonds construits (voir à ce sujet ACCR FR VIII A nos 8 et 10 notamment, ainsi que Revue fribourgeoise de jurisprudence 1992, 181). Au demeurant, le Service de l'intérieur paraît lui-même admettre ce type de solutions, en relevant à juste titre qu'il n'y a guère de motif que la commune, soit les contribuables ordinaires, supporte à elle seule le financement des installations d'épuration; or, il en serait bien ainsi dans la mesure où la contribution ne serait pas perçue aussitôt après la réalisation de l'équipement public, mais seulement - notamment dans le système fréquent dans le canton de Vaud des taxes fondées sur la valeur ECA - au moment où les biens-fonds bénéficiant de l'équipement sont effectivement construits. Cependant, le Service de l'intérieur estime qu'il ne serait guère justifié de prélever auprès des propriétaires de biens-fonds non bâtis une taxe dépassant le 50% de la contribution perçue sur les terrains construits; cette solution paraît d'ailleurs aller dans le même sens que les réglementations communales fribourgeoises évoquées ci-dessus, sous réserve de la quotité jugée admissible.
A cet égard, on relèvera encore que le législateur, lorsqu'il a adopté la LPEP, comportant l'obligation de raccordement au réseau d'égout dans le cadre du périmètre du plan directeur des égouts, visait certes à réaliser à long terme une épuration optimale des eaux usées, mais aussi à assurer un financement équilibré, commun et égal pour tous des installations nécessaires à ces tâches (ATF 115 Ib 30, consid. 2a et références citées). De même, l'art. 6 al. 1 LCAP, déjà cité, souligne que les contributions d'équipement, tout au moins dans les zones affectées à la construction de logements, sont exigibles à bref délai après l'achèvement des installations, étant précisé que les frais y relatifs doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers, par opposition aux contribuables ordinaires. Ces réglementations confirment, sur le principe, que rien ne s'oppose au prélèvement de charges de préférence également dans le cas de biens-fonds non bâtis.
Il reste donc à déterminer - et c'est là sans doute le grief principal, mais implicite, des recourants - si la taxe perçue pour les logements existants et pour les logements potentiels peut être identique sans violer l'art. 4 Cst. A ce propos, on évoquera ici la position développée par le Département fédéral de justice et police, dans son commentaire de la LAT (DFJP/OFAT, op. cit., p. 242 ch. 24), ou encore le Message du Conseil fédéral (FF 1973 II 679 s), qui s'exprime notamment ainsi :
"(...) la nécessité de percevoir des contributions d'équipement devient encore plus évidente lorsque les propriétaires fonciers ne font pas usage de l'équipement exécuté au moyen des deniers publics parce qu'ils n'ont pas l'intention de bâtir, mais conservent le terrain équipé, voire raccordé, comme placement financier, dans le dessein de réaliser plus tard une plus-value. En pareil cas, la perception de contributions d'équipement agit du même coup contre l'accaparement des terrains à bâtir. Afin que cet objectif puisse être atteint, le propriétaire d'un terrain équipé doit être astreint à verser des contributions aux frais d'équipement ou à assumer ceux-ci, même s'il ne se propose pas de construire dans un avenir prévisible ou n'a aucune intention de le faire".
Il est clair que les suggestions tant du Conseil fédéral que du Département fédéral de justice et police ne sauraient présenter un caractère contraignant, ni pour les cantons, ni pour les communes, s'agissant du choix d'un système de perception des contributions de plus-value en matière d'épuration des eaux. Cependant, le tribunal ne saurait nier que le système choisi par le Conseil général d'Ecoteaux répond à un intérêt public, clairement mis en évidence par les autorités fédérales précitées. Il importe peu, en définitive, que la plupart des autres communes du canton de Vaud n'aient jusqu'ici pas jugé utile de suivre ces recommandations; on ne saurait - quoi qu'en dise le Service de l'intérieur - en tirer la conclusion que le système choisi par la Commune d'Ecoteaux comporte une assimilation insoutenable entre biens-fonds bâtis et non bâtis. Le régime de la Commune d'Ecoteaux assure en définitive une certaine cohérence entre la planification, l'équipement en matière d'épuration et enfin le financement de ce dernier; une telle solution repose ainsi sur des motifs objectifs, dont les autorités fédérales ont reconnu qu'ils correspondent à un intérêt public, et ne saurait dès lors être qualifiée de contraire à l'art. 4 Cst.
bb) Aux yeux des recourants agriculteurs, le règlement d'Ecoteaux aurait encore omis d'opérer une distinction indispensable entre les assujettis ordinaires et les agriculteurs; selon eux cette carence entraîne une violation de l'art. 4 Cst. par cette réglementation. En substance, ils demandent le report de la perception de la taxe au moment de la délivrance d'un permis de construire, concrétisant les droits à bâtir correspondant aux logements potentiels, ou lors de la vente des parcelles en question à des non-agriculteurs. La question d'un report d'imposition s'analyse à vrai dire de la même manière que celle d'une exonération; ainsi, l'un comme l'autre supposent une base légale.
En matière de contributions causales, le principe d'égalité de traitement recoupe dans une large mesure les principes de couverture des coûts et d'équivalence, déjà examinés ci-dessus (cons. 3 et 4 a et b). Il est en particulier conforme à l'art. 4 Cst de percevoir des taxes, non pas auprès de l'ensemble des contribuables, mais des personnes ou groupes de personnes qui sont les bénéficiaires directs ou principaux de certaines prestations publiques (ATF 110 Ia 13 = RF 1985, 267; ATF 114 Ia 224 et 323; ATF 118 Ia 3; v. ég. Danièle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, Rapport publié dans la RDS 1992 vol. 2, pp. 144 ss, sp. 217; voir dans ce sens K. Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, in RDS 1992 vol. 2, pp. 1ss, sp. pp. 60ss, N°67). Le régime des contributions causales se distingue ici de celui des impôts, lesquels sont régis par le principe de l'universalité, la perception frappant l'ensemble des contribuables; il reste que, une fois défini le cercle des personnes assujetties aux taxes causales, la contribution doit être prélevée auprès de tous les assujettis pour que l'égalité de traitement soit assurée, seule une disposition légale fondée sur des motifs objectifs permettant d'y apporter des exceptions, sous forme d'une exonération ou d'un report d'imposition.
Or, d'une part il n'est pas contesté que tous les propriétaires dont le bien-fonds est compris dans le périmètre du raccordement, ont bel et bien enregistré une plus-value et d'autre part cette plus-value, qui peut être évaluée en termes économiques, est parfaitement réalisable sur le marché; sur ces points essentiels rien ne distingue le contribuable agriculteur des autres contribuables, que ces derniers soient propriétaires de biens-fonds bâtis ou non-bâtis. Preuve en est le fait que, comme l'a d'ailleurs relevé la municipalité, le recourant Boudry a déjà largement profité de la mise en valeur de son bien-fonds, puisqu'il a vendu deux de ses trois droits à bâtir localisés en 1993, donc dans l'année de l'entrée en vigueur du PPA, savoir avant même qu'il ne reçoive sa taxation; il en est de même de Charles-Henri Fonjallaz, puisqu'il a vendu trois de ses parcelles sises en zone à bâtir (parcelles N° 286, 295 et 325); une parcelle du domaine Favre a également été affectée à la construction d'une villa, propriété du frère du recourant; dans ces conditions, leur argumentation paraît pour le moins fragile, lorsqu'ils invoquent le fait que la contribution de plus-value serait d'un montant tel "que l'agriculteur ne puisse y faire face sans vendre une partie de son terrain", au risque de ne pas pouvoir reconstituer son domaine. Les recourants n'apportent pas davantage la preuve qu'ils seraient si limités dans l'usage de leur bien-fonds que la construction ou la vente de celui-ci seraient exclues ou mettraient effectivement en danger la survie de leur entreprise agricole. Pratiquement, la qualité d'agriculteur ne forme donc aucun obstacle de nature à rendre difficile, voire impossible, la réalisation de la plus-value. Certes, le tribunal admet qu'il eût été admissible de prévoir, dans le règlement d'Ecoteaux, un report de l'imposition en faveur des agriculteurs, analogue à celui instauré par l'art. 131 al. 4 LE, déjà cité plus haut et expressément invoqué par les recourants. En l'espèce toutefois, le législateur communal d'Ecoteaux, qui a par ailleurs choisi un système de calcul de la charge de préférence conforme à l'art. 4 Cst., n'a pas jugé utile d'introduire un traitement privilégié des propriétaires agriculteurs sous quelque forme que ce soit; les règlements communaux qui prévoient la perception de taxes uniques de raccordement fondées sur le critère de la valeur ECA n'instituent pas non plus, à la connaissance du tribunal, un report de perception en faveur des agriculteurs. Dans ces conditions, le tribunal administratif ne saurait, faute de motif impérieux, par un arrêt contraindre la Commune d'Ecoteaux à modifier son REE pour introduire un tel privilège en faveur des agriculteurs.
c) Vu les considérants qui précèdent, le Tribunal estime qu'une contribution de Fr. 2500.-- par logement existant ou potentiel n'est pas excessive; cette charge de préférence prévue aux art. 5.1 ss REEE n'aboutit pas à un résultat insoutenable et n'est pas non plus constitutive d'une inégalité de traitement. Elle est ainsi conforme tant au principe de l'équivalence, qu'aux principes tirés de l'art. 4 Cst., le législateur communal n'ayant pas abusé de sa liberté d'appréciation. En conséquence, les moyens invoqués par les recourants sont mal fondés et les recours doivent être rejetés.
Jean-Jacques Boudry n'a, il est vrai, pas obtenu de modalités de paiement similaires, vraisemblablement parce que sa situation financière n'est pas aussi délicate que celle de ses corecourants, voire parce qu'il n'en a pas demandées. Au demeurant, si des circonstances nouvelles devaient entraîner pour lui des difficultés de paiement, il aurait alors la faculté de requérir de telles facilités, voire une remise de la taxe. Le tribunal n'a donc pas à s'interposer d'office à ce sujet entre le recourant et la municipalité.
Vu l'issue des pourvois, un émolument global doit être mis à la charge des recourants, solidairement entre eux (art. 55 LJPA); il sera fixé à Fr. 3'500.--. La municipalité, qui a procédé sans mandataire, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Les décisions de la Commission communale de recours d'Ecoteaux du 13 décembre 1993 touchant les recourants Philippe Jan, Jean-Jacques Boudry, Charles-Henri Fonjallaz et Roger Favre, sont confirmées.
III. Un émolument de justice de Fr. 3'500.-- (trois mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 10 mars 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
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Whether the unique STEP connection fee was based on a sufficient legal basis
The fee rested on Art. 66 LVPEP, Art. 4 LIC and Arts. 5.1 ff. REEE and thus had a sufficient legal basis.
Cantonal law authorizes communes to levy special charges for sewer and treatment costs; the communal regulation validly implemented that scheme.
Whether the fee complied with the cost coverage principle
Yes. The commune's calculation did not exceed the total costs of the sewer and treatment installations.
The charged amount was derived from the total net investment costs divided by the number of existing and potential dwellings.
Whether charging the same amount for existing and potential dwellings violated equality/equivalence
No. The flat per-dwelling criterion was a permissible schematic method and not arbitrary.
Potential dwellings under the PPA confer realizable economic value and the communal scheme coherently ties the levy to building rights.
Whether farmers were entitled to a deferred levy until sale or building permit
No. The court found no legal basis or compelling reason to grant farmers a special deferment.
Agricultural status does not eliminate realizable plus-value; a deferment would require a legal basis and the communal legislature was not obliged to create one.
Whether the individual payment schedules granted by the commission should be changed
No. The payment facilities were within communal competence and were not arbitrary.
The court saw no basis to interfere with the commission's individualized installment arrangements.
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