Failure to hear co-owners before agricultural enterprise determinationAI generated

CANTON DE VAUD TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Arrêt du 20 juillet 2006

Composition

Mme Aleksandra Favrod, président; MM. Guy Dutoit et Laurent Merz, assesseurs,

recourants

BX., p.a. CX., à 2.********, représenté par Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,

AXY.________, à 1.********, représentée par François ROUX, avocat, à Lausanne,

autorité intimée

Commission foncière rurale Section I,

autorité concernée

Registre foncier de Morges,

tiers intéressés

DX.________, à 1.********, représenté par Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,

GX.________, par son exécuteur testamentaire, Philippe CHAMPOUD, avocat, à Lausanne,

Représentant de la communauté héréditaire et notaire commis au, partage par Christophe FISCHER, notaire, à Lausanne,

Objet

constatation de l'existence d'une entreprise agricole

Recours AXY., BX. c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 27 août 2004 (constatation de l'existence d'une entreprise agricole)

Vu les faits suivants

A. Dans le cadre de la cause en partage l'opposant à AXY., BX. et Philippe Champoud, exécuteur testamentaire de la succession de feue GX., DX. a déposé le 19 novembre 2003 devant la Commission foncière rurale, section I, (ci-après : la Commission) une requête tendant à la fixation de la valeur de rendement de diverses propriétés. Sa requête porte sur les parcelles 4., 5., 6., 8., 7., 9., 10., 11., 12., 13., 14., 15. et 16.******** sises sur la Commune de 1.******** et la parcelle 17.******** de la Commune de 18.********.

Fin novembre 2003, la Commission a confié à EstimaPro Sàrl (anciennement Office d'estimation de Prométerre) le mandat d'évaluer la valeur de rendement de ces parcelles.

B. Le 16 mars 2004, DX.________ a déposé devant la Commission foncière, section I, une requête tendant à ce que l'existence d'une entreprise agricole constituée par les parcelles précitées soit constatée.

La Commission a désigné le 19 mars 2004 EstimaPro Sàrl en qualité d'expert chargé d'examiner l'existence d'une entreprise agricole.

C. L'expert a convoqué le 24 février 2004 et le 11 mai 2004 les conseils de DX., AXY., BX.________ et l'exécuteur testamentaire de la succession de feue GX.________ à des inspections locales respectivement le 9 mars 2004 et le 26 mai suivant.

Le 20 août 2004, EstimaPro Sàrl a déposé deux rapports d'expertise. Le premier conclut que toutes les parcelles énumérées dans la requête constituent une entreprise agricole au sens de la LDFR. Le second rapport arrête la valeur de rendement totale de cette exploitation à 2'730'940 francs.

D. Par décision du 27 août 2004, la Commission foncière rurale, section I, a, en bref, constaté que le domaine agricole exploité par DX.________, constitué par les parcelles 4., 5., 6., 7., 9., 10., 12., 11., 13., 14., 15., 16. de 1.******** et 17.******** de 18.********, est une entreprise agricole au sens de l'article 7 LDFR.

Cette décision a été notifiée seulement au requérant DX.________ et au Département de l'économie, autorité de surveillance.

E. Dans une décision VRT15 du 27 août 2004 également, la Commission foncière rurale, section I, a, en bref, arrêté à 2'730'940 francs la valeur de rendement des parcelles 4., 5., 6., 7., 9., 8.-3, 12., 11., 13., 14., 15., 16. de 1.******** et 17.******** de 18.********. Cette décision mentionne la décision en constatation du même jour.

F. Le 14 septembre 2004, la Commission a adressé à BX., AXY., EX., FX., à l'exécuteur testamentaire Philippe Champoud, au notaire Christophe Fischer et à DX.________ la décision VRT15 déterminant la valeur de rendement desdites parcelles, ainsi que les douze premières pages, sans ses annexes, du rapport d'expertise d'EstimaPro Sàrl du 20 août 2004 arrêtant la valeur de rendement de l'exploitation agricole.

Le 5 octobre 2004, BX.________ a requis de la Commission qu'elle lui transmette toutes les annexes du rapport et la décision en constatation de la nature agricole des parcelles en cause mentionnée dans la décision arrêtant la valeur de rendement. AX.________ a fait de même le jour suivant.

Le 11 octobre 2004, la Commission a notifié à DX., AXY., BX., l'exécuteur testamentaire Philippe Champoud, à EX., FX.________ et au notaire Christophe Fischer la décision VRT15 du 27 août 2004 et les annexes du rapport d'EstimaPro du 20 août 2004 établissant la valeur de l'exploitation.

Le 14 octobre 2004, BX.________ a requis à nouveau que la décision du 27 août 2004 en constatation de l'existence d'une entreprise agricole lui soit notifiée. Le 15 octobre 2004, AXY.________ a formulé la même requête.

Par lettre signature du 3 novembre 2004, la Commission a adressé à BX., AXY., EX., FX., DX., personnellement et à son avocat, sa décision du 27 août 2004 constatant en bref que le domaine agricole exploité par DX., soit les parcelles 4., 5., 6., 7., 9., 10., 12., 11., 13., 14., 15.******** et 16.******** de 1.******** et 17.******** de 18.********, constitue une entreprise agricole au sens de l'article 7 LDFR. Elle leur a également envoyé le rapport d'expertise d'EstimaPro du 20 août 2004 constatant l'existence d'une entreprise agricole au sens de la LDFR.

G. Par acte du 29 novembre 2004, FX.________ et EX.________ ont recouru au Tribunal administratif, concluant, avec suite de frais, principalement à l'annulation de cette décision et subsidiairement à sa réforme et ce sens, en bref, que la parcelle 17.******** du cadastre de 18.******** n'est pas soumise à la LDFR.

Par acte du 6 décembre 2004, BX.________ a recouru au Tribunal administratif, concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à l'annulation de cette décision et subsidiairement à sa réforme en ce sens que les parcelles 7., 9., 10., 12. et 11.******** de la Commune de 1.******** ne font pas partie d'une entreprise agricole au sens de l'article 7 LDFR qui serait constituée par le domaine agricole exploité par DX.________.

Par acte du 6 décembre 2004, AXY.________ a recouru auprès de l'autorité de céans concluant à l'annulation, avec suite de frais et dépens, de ladite décision en constatation du "27 août/3 novembre 2004". Les motifs de son recours portent principalement sur la nature agricole des parcelles 8., 12. et 11.********.

Ces trois recours ont été enregistrés sous la référence FO.2004.0017.

Dans sa réponse du 18 janvier 2005, l'autorité intimée a conclu au rejet des recours. Elle fait valoir qu'elle s'est basée sur le rapport de l'expert et que le droit d'être entendu de toutes les parties a été respecté.

Dans son mémoire du 21 mars 2005, DX.________ a conclu au rejet, dans la mesure où ils sont recevables, des recours de BX., de AXY. et d'FX.________ et EX.________.

Le 21 mars 2005, l'exécuteur testamentaire de la succession d'GX.________ a déposé des observations.

Interpellée par le magistrat instructeur, l'autorité intimée a précisé le 27 mai 2005 :

"La requête en constatation du 16 mars 2004 n'a pas été adressée aux intéressés, seule la décision rendue l'ayant été. Dans sa pratique constante, la Commission n'envoie pas une copie des requêtes à toutes les parties, mais bien ses décisions et les rapports d'expertise sur lesquels elle se fonde.

L'expert a été mis en œuvre dans le cadre du dossier VRT 15. Il s'est référé à la requête déposée le 14 novembre 2003 par Me Philippe Reymond, laquelle mentionnait M. DX., Mme AXY., M. BX.________ et Me Philippe Champoud. L'expert a ainsi convoqué les prénommés et c'est par la suite que la Commission a appris l'existence de MM: FX.________ et EX.________, raison pour laquelle la décision leur a également été notifiée. Pour ce qui est des dates de notification et des destinataires, ils figurent au dossier qui est en vos mains (…).

La Commission a repris le rapport de l'expert et ne l'a pas soumis auparavant aux parties. Sa pratique est actuellement modifiée dans le sens des arrêts cités, ce qui a pour conséquence un surcroît important de travail administratif et un rallongement non négligeable de la durée de traitement des dossiers."

Le 3 juin 2005, DX.________ a requis qu'il soit constaté que Me Philippe Champoud, exécuteur testamentaire de la succession d'GX.________ n'a pas qualité de partie dans le cadre de la présente procédure et, en conséquence, que son écriture du 21 mars 2005 lui soit retournée.

BX.________ et AXY.________, respectivement les 6 et 7 juin 2005, se sont opposés à cette requête.

Le 8 juillet 2005, DX.________ a déposé des observations, dans lesquelles il affirme que les recourants ont été entendus par l'expert lors des visions locales. Il a requis notamment d'être mis au bénéfice de l'assistance judiciaire.

Le 15 juillet 2005, AXY.________ a conclu au rejet de la requête d'assistance judiciaire et informé le tribunal qu'elle s'était opposée à l'octroi de l'assistance judiciaire à DX.________ dans le cadre du litige civil qui les oppose.

Le 12 août 2005, DX.________ a développé ses arguments. Le 5 septembre 2005, il a produit un bordereau de pièces et déposé un mémoire, concluant à l'octroi de l'assistance judiciaire complète. Il a requis que son écriture et ses annexes ne soient pas communiquée à un tiers, en particulier à AXY.________.

Par décision du 30 septembre 2005, le juge instructeur a rejeté la requête d'assistance judiciaire et de dispense de frais, accédant exceptionnellement aux vœux du requérant quant au secret de son écriture et des pièces produites, au vu notamment du sort de sa requête.

Le 5 décembre 2005, DX.________ a produit une transaction conclue avec FX.________ et EX.________ par laquelle ces derniers retirent leur recours pendant devant le Tribunal administratif.

Par décision du 22 juin 2006, le juge instructeur a pris acte de cette transaction et rayé la cause du rôle en ce qu'elle concerne FX.________ et EX.________.

H. Par acte du 12 novembre 2004, AXY.________ a recouru contre la décision de la Commission foncière, section I, du 27 août 2004 fixant la valeur de rendement desdites parcelles, en concluant à son annulation.

Par acte également du 12 novembre 2004, BX.________ a recouru contre cette décision, en concluant à son annulation.

Ces deux recours ont été enregistrés sous référence FO.2004.0016. Le 27 décembre 2004, cette procédure a été suspendue jusqu'à droit connu sur la procédure de recours interjetée contre la décision en constatation de l'existence d'une entreprise agricole (cause FO.2004.0017).

I. Il a été statué par voie de circulation.

Les arguments des parties sont repris ci-dessous en tant que besoin.

Considérant en droit

La décision du 27 août 2004 constatant l'existence d'une entreprise agricole a été notifiée à BX.________ et AXY.________ le 3 novembre 2004. Interjeté dans le délai de recours de trente jours de l'art. 88 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après : LDFR) et 13 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de cette loi fédérale (ci-après : LVLDFR), les recours ont été déposés en temps utile.

DX.________ a requis que les observations du 21 mars 2005 de l'exécuteur testamentaire de la succession de feue GX.________ soient retranchées du dossier. Il ressort des extraits du registre foncier qu'GX.________ faisait partie de la communauté héréditaire copropriétaire des parcelles litigieuses, de sorte que sa qualité de tiers intéressé à la présente procédure est indéniable.

Les recourants font valoir que leur droit d'être entendu a été violé.

a) Le droit du particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. Sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été déduite par la jurisprudence du principe général de l'égalité de traitement. L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos et de fournir lui-même des preuves" (ATF 124 I 241; 124 I 49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291, Moor, Droit administratif, vol II, n. 2.2.7.3, p. 280 ss).

Le droit d'être entendu qui, en tant que garantie de procédure, peut être invoqué aussi bien par les personnes morales que par les personnes physiques (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 564 no 1168), est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit d'une règle essentielle de procédure, dont la violation entraîne, en principe, la nullité absolue de la décision prise. C'est pourquoi ce droit est protégé indépendamment des conséquences concrètes que peut entraîner la décision qui constate son éventuelle violation. Une décision prise en violation du droit d'être entendu doit dès lors être annulée même si, sur le fond, l'autorité, après avoir finalement entendu la personne concernée, ne s'écartera pas de la solution qu'elle avait prise lors de la première décision (ATF 125 I 113; 122 II 464; 121 III 331; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620). Il faut voir dans cette caractéristique une conséquence de la nature constitutionnelle du droit d'être entendu. La Constitution ne permet pas qu'il soit ignoré simplement parce que, sur le fond, son titulaire n'a apparemment aucune chance d'obtenir une décision qui lui soit favorable (Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620 no 1318).

En l'espèce, le recourant BX.________ est copropriétaire des parcelles faisant l'objet de la procédure, de même que AXY.________ en tant que membre de la communauté héréditaire qu'elle forme avec feue GX.________ et DX.________. Leur situation juridique est à l'évidence affectée par la décision entreprise, de sorte qu'ils peuvent se prévaloir du droit d'être entendu.

Les recourants ont eu connaissance de l'existence d'une décision en constatation et, a fortiori, de la requête en constatation déposée par DX.________ le 16 mars 2004, lorsque la décision d'estimation de rendement des parcelles leur a été notifiée le 14 septembre 2004. A cet égard, l'autorité intimée a confirmé le 27 mai 2005 :

"La requête en constatation du 16 mars 2004 n'a pas été adressée aux intéressés, seule la décision rendue l'ayant été. Dans sa pratique constante, la Commission n'envoie pas une copie des requêtes à toutes les parties, mais bien ses décisions et les rapports d'expertise sur lesquels elle se fonde.

Cette manière de procéder viole gravement la garantie du droit d'être entendu.

Les recourants n'ont pas été informés en temps utile de l'existence d'une procédure les concernant, ni de l'objet de celle-ci. Ils n'ont pas été appelés à se déterminer sur la requête. Ils n'ont pas pu formuler des conclusions, invoquer les moyens de fait et de droit utiles et offrir des moyens de preuve. Ils n'ont pas pu consulter le dossier. Ils n'ont pas pu se déterminer sur le choix de l'expert et sur le contenu de l'expertise. En bref, ils ont été totalement exclus de la procédure en constatation de l'existence d'une entreprise agricole.

L'autorité intimée fait valoir à tort que le droit d'être entendu des recourants a été respecté dès lors qu'ils ont participé aux inspections locales effectuées par l'expert. En effet, une expertise a été mise en œuvre dans le cadre de la requête en estimation de la valeur de rendement des parcelles. Les recourants ont été convoqués le 24 février 2004 à une inspection locale le 9 mars 2004, soit antérieurement au dépôt de la requête en constatation du 16 mars 2004. La convocation du 11 mai 2004 au "complément d'expertise" ne mentionne que la détermination de la valeur de rendement. Les recourants ignoraient ainsi que cette expertise était diligentée dans le cadre d'une action en constatation et ils n'ont jamais reçu de convocation dans le cadre de cette demande. En outre, l'expert s'est basé uniquement sur la requête du 16 mars 2004 et les pièces produites par le requérant dans le cadre de la procédure initiée le 14 novembre 2003 en détermination de la valeur de rendement, pièces dont les recourants n'ont jamais eu connaissance.

Au surplus, la commission a mandaté un expert et a statué en reprenant son rapport sans avoir soumis celui-ci aux parties. Le Tribunal administratif a déjà considéré à plusieurs reprises que cette pratique violait le droit d'être entendu (FO.2001.0016 du 21 avril 2004, FO.2003.0004 du 30 septembre 2003 et FO.2004.0013 du 10 février 2005). Le fait que cette exigence occasionnerait "un surcroît de travail administratif" pour la commission comme elle l'affirme dans ses déterminations du 27 mai 2005 est irrelevant.

Enfin, la Commission a omis de notifier cette décision aux propriétaires des parcelles et en particulier aux recourants en violation de l'article 83 al. 2 LDFR, applicable également à la décision de constatation (Le droit foncier rural, Commentaire LDFR. n.12 ad art. 84). Les recourants ont dû requérir à plusieurs reprises que la décision entreprise leur soit notifiée avant que cela soit fait. Seul le requérant et l'autorité de surveillance au sens de l'art. 90 litt. b LDFR figurent au demeurant sur la liste des destinataires de la décision entreprise.

En définitive, la Commission a délibérément tenu les recourants à l'écart de la procédure au terme de laquelle les parcelles dont ils sont copropriétaires sont qualifiées d'entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Il s'agit d'une violation particulièrement grossière de leur droit d'être entendu.

Il n'appartient pas au Tribunal administratif de réparer ces informalités dès lors que la procédure en constatation doit être reprise ab ovo. La décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le respect du droit d'être entendu de toutes les parties. Au demeurant, dans le cadre de la présente procédure de recours, des déterminations sur le fond, qui seront utiles, ont déjà été produites.

Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, les recourants BX.________ et AXY.________ ont droit à des dépens qu'il convient de mettre à la charge tant de DX., qui a conclu au rejet des recours, qu'à celle de l'autorité intimée dont la violation du droit d'être entendu est sanctionnée. Il convient d'en fixer le montant à 2'000 francs. En outre, les frais de justice, arrêtés à 2'300 francs y compris les frais de la décision du 30 septembre 2005 de refus d'assistance judiciaire et de dispense de frais par 300 fr., sont mis à la charge de DX. et de l'autorité intimée.

**Par ces motifs

le Tribunal administratif

arrête** :

I. Le recours de BX.________ et le recours de AXY.________ sont admis.

II. La décision du 27 août 2004 en constatation de l'existence d'une exploitation agricole de la Commission foncière (Section I) est annulée.

III. BX.________ a droit à des dépens, par 2'000 (deux mille) francs, qui lui seront versés à concurrence de 1'000 (mille) francs par DX.________ et de 1'000 (mille) francs par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Commission foncière rurale.

IV. AXY.________ a droit à des dépens, par 2'000 (deux mille) francs, qui lui seront versés à concurrence de 1'000 (mille) francs par DX.________ et de 1'000 (mille) francs par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Commission foncière rurale.

V. Un émolument de justice d'un montant de 1'300 (mille trois cents) francs est mis à la charge de DX.________.

VI. Un émolument de justice d'un montant de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la Commission foncière rurale.

Lausanne, le 20 juillet 2006

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).