Landesverwaltungsgericht Steiermark LVwG 50.32-278/2015; LVwG 50.32-279/2015

• Dokumenttyp: Entscheidungstext
• Entscheidungsdatum: 24.03.2015
• ECLI: ECLI:AT:LVWGST:2015:LVwG.50.32.278.2015

Begründung

IM NAMEN DER REPUBLIK

Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hat durch die Richterin Dr. Rotschädl über die Beschwerden der B GmbH, vertreten durch Dr. D E, Rechtsanwalt in G und der Gemeinde A, vertreten durch Mag. Dr. F H, Rechtsanwältin in G, gegen den Bescheid der Steiermärkischen Landesregierung vom 14.11.2014, GZ: ABT13-10.30-F18/2014-7,

z u R e c h t e r k a n n t:

I. Gemäß § 28 Abs. 1 und 2 VwGVG wird den Beschwerden

F o l g e g e g e b e n

und der angefochtene Bescheid

e r s a t z l o s b e h o b e n .

II. Gegen dieses Erkenntnis ist eine ordentliche Revision gem. Art. 133 Abs. 4 B-VG zulässig.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Am 16.04.2014 beantragte die B GmbH (in der Folge: „Erstbeschwerdeführerin“) eine Baubewilligung für Um- und Ausbauarbeiten des Einkaufszentrums (in der Folge: EZ) in der B am C, Objektnummer XX. Nach Durchführung einer Bauverhandlung am 25.06.2014 genehmigte die Baubehörde I. Instanz unter Zugrundelegung der maßgeblichen Einkaufszentrenverordnung den beantragten Zubau der Erstbeschwerdeführerin unter Erteilung von Auflagen und begründete dies im - für den vorliegenden Beschwerdefall – Wesentlichen damit, dass die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 nicht den Fall regle, dass mehrere EZ-Betriebe nebeneinander, nach einem wirtschaftlichen Gesamtkonzept eine Einheit darstellen würden. Aus der geltenden Einkaufszentrenverordnung, welche lediglich die Flächenbeschränkung eines EZ festhalte, könne keine Beschränkung auf die Anzahl zulässiger EZ an einem Standort entnommen werden. Aufgrund eines Rechtsmittelverzichtes der Beschwerdeführerin wurde der Baubescheid am 04.08.2014 rechtskräftig.

Am 20.10.2014 wurden die Erstbeschwerdeführerin und die Gemeinde A (in der Folge: „Zweitbeschwerdeführerin“) über die Einleitung eines Nichtigkeitsverfahrens hinsichtlich des oben genannten Bauvorhabens durch die Steiermärkische Landesregierung (in der Folge: „belangte Behörde“) in Kenntnis gesetzt. Mit Bescheid vom 14.11.2014 wurde der Baubescheid der Baubehörde I. Instanz vom 01.08.2014 (Zahl 131-94/2-BA-2014/7361/14) für nichtig erklärt.

Die belangte Behörde begründete ihre Entscheidung in rechtlicher Hinsicht zusammengefasst wie folgt: Es würden sich im Hinblick auf die bewilligte Verkaufsflächenerweiterung im Hinblick auf die unter § 31 Abs. 2 StROG 2010 normierte Zusammenrechnungsregelung für Handelsbetriebe, die sich in mehreren Gebäuden oder Teilen von Gebäuden befinden, hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des Baubescheides I. Instanz Bedenken ergeben haben. Diese hätten seitens der Erst- und Zweitbeschwerdeführerin nicht entkräftet werden können.

Die derzeit geltende Zusammenrechnungsregelung gemäß § 31 Abs. 2 StROG 2010 für Handelsbetriebe in mehreren Gebäuden oder Teilen von Gebäuden in einem räumlichen Naheverhältnis (Begriffsdefinition unter § 2 Abs. 1 Z 30 StROG 2010) sei inhaltsgleich bereits mit der ROG-Novelle 2002, LGBl. Nr. 20/2003, erstmals in die steirische Rechtslage eingefügt worden. Damit sei von der zeitlich davor bestandenen Rechtslage im Sinne der ROG-Novelle 1991, LGBl. Nr. 41/1991, in grundsätzlicher Hinsicht abgegangen worden, nach der in Bezug auf die EZ-Definition die Handelsbetriebe dem zugehörigen Bauplatz bzw. den zugehörigen Bauplätzen zugeordnet worden seien. Dies sei auch in den Erläuterungen zu § 23a Abs. 2 der ROG-Novelle 2002, LGBl. Nr. 20/2003, ausgeführt worden, wo es heiße:

„Die frühere Definition über die Bauplatzeinheit bzw. die Trennung von Einkaufszentreneinheiten über öffentliche Verkehrsflächen habe sich im Vollzug nicht bewährt. Korrespondierend zu den Definitionen anderer Bundesländer seien das räumliche Naheverhältnis und die bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit als Kriterien aufgenommen worden“.

Die wesentliche Neuerung der Rechtslage seit der ROG-Novelle 1991 bestehe daher darin, dass bei mehreren Gebäuden in einem räumlichen Naheverhältnis in Bezug auf die EZ-Definition primär darauf abgestellt werde, ob diese (mehreren Gebäude) eine „betriebsorganisatorische Einheit“ bilden, wobei dieser Begriff im § 2 Abs. 1 Z 6 des StROG 2010 genau definiert sei. Bei einer „betriebsorganisatorischen Einheit“, die aus mehreren Gebäuden in einem räumlichen Naheverhältnis bestehe, sei es unerheblich, wie groß die jeweiligen Verkaufsflächen dieser Gebäude seien (bis 800m² oder darüber), zumal die „Zusammenrechnungsregel“, was die Summenbildung in Bezug auf Abs. 1 betreffe, ganz allgemein gehalten sei und keinerlei Einschränkungen in diese Richtung enthalte. Würden danach diese mehreren Gebäude als ein Einkaufszentrum gelten (Anm.: Hervorhebungen durch den Verfasser des Nichtigkeitsbescheides), so sei die Summe der Verkaufsflächen dieser Gebäude der baubehördlichen Prüfung der raumordnungsrechtlichen Zulässigkeit gemäß den Bestimmungen der EZ-Verordnung, LGBl. Nr. 58/2011, zugrunde zu legen. Eine andere Vorgangsweise würde dem Zweck der EZ-Verordnung widersprechen.

Aber selbst dieses Auslegungsergebnis lasse die Fallkonstellation des Nebeneinanderbestehens mehrerer EZ-Betriebe im Sinne der zitierten Erläuterungen zur EZ-VO 1988 durchaus zu, eben dann, wenn die Kriterien für die Zusammenrechnung gemäß § 31 Abs. 2 StROG 2010 nicht zutreffen würden.

Mit dieser Interpretation stehe auch die Anmerkung 5 von Trippl/Schwarzbeck/Freiberger, Steiermärkisches Baurecht, 5. Auflage, nicht in Widerspruch. In dieser Anmerkung werde nämlich nur der Fall behandelt, dass sich mehrere kleine Handelsbetriebe zusammenschließen; es sei somit bloß eine Aussage für kleinere Handelsbetriebe getroffen worden. Es sei der Anmerkung jedoch keine Aussage zu entnehmen, dass eine Zusammenrechnung von anderen Handelsbetrieben nicht vorgesehen wäre. Zu diesem Thema würden sich die Autoren verschweigen.

Auch die Regelungen unter § 31 Abs. 7 Z 1 StROG 2010 über die Zusammenrechnung mehrerer Handelsbetriebe unter 800m² Verkaufsfläche würden der dargelegten Interpretation der Bestimmungen des § 31 Abs. 2 StROG 2010 nicht entgegenstehen. Aus den erläuternden Bemerkungen zum StROG 2010 werde deutlich, dass mit dieser Regelung der Fall berücksichtigt werden sollte, dass mehreren Handelsbetrieben unter 800m² (im räumlichen Naheverhältnis) in einem Einkaufszentrengebiet, die jedoch im Sinne des Abs. 2 keine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden, die Wirkung eines Einkaufszentrums zuzumessen sei, weshalb im Interesse der Vermeidung einer Umgehung der raumplanerischen Zielsetzungen der Einkaufszentrenregelungen die einzelnen Verkaufsflächen dieser Handelsbetriebe auf die maximal zulässige Verkaufsfläche anzurechnen seien.

Zusammenfassend sei daher festzustellen, dass die Verkaufsflächen von Gebäuden oder Gebäudeteilen für Handelsbetriebe mit Verkaufsflächen von anderen Handelsbetrieben auch dann zusammenzurechnen seien, wenn sie (auch jeweils) mehr als 800m² Verkaufsfläche aufweisen würden, sofern die in Abs. 2 genannten Voraussetzungen gegeben seien.

Diese Auslegung des § 31 Abs. 3 StROG 2010 sei auch verfassungsrechtlich geboten und führe zu einer sachlich gerechtfertigten und damit gleichheitskonformen Sachlage. Eine andere Interpretation würde dazu führen, dass mehrere große (auch organisatorisch zusammengehörende) Handelsbetriebe nebeneinander existieren könnten, ohne zusammengerechnet zu werden, während dies bei kleineren jedenfalls der Fall wäre. Eine solche Sichtweise würde auch mit den Zielsetzungen der Regelungen der Einkaufszentren-Verordnung nicht in Einklang stehen und diese aushebeln.

Nach § 2 der EZ-VO dürften nämlich Einkaufszentren mit zentralörtlichen Funktionen nur bestimmte maximal zulässige Verkaufsflächen aufweisen. Würden größere (800m²) zusammengehörige Handelsbetriebe als jeweils ein einziges Einkaufszentrum gewertet werden, könnten mehrere Zentren errichtet werden, die in ihrer Gesamtsumme die maximal zulässige Verkaufsfläche überschreiten würden (ein Antragsteller könnte daher beliebig viele – scheinbar eigenständige Einkaufszentren nebeneinander errichten), während viele kleine Handelsbetriebe, die insgesamt dieselbe Gesamtsumme aufweisen, nicht errichtet werden könnten. Dass eine derartige Sichtweise verfassungsrechtlich problematisch wäre, sei unverkennbar. Im Sinne der raumordnungsrechtlichen Vorgaben und Begrenzungen könne daher nur jene Auslegung relevant sein, die den Zweck des § 2 der EZ-VO in sachlich gerechtfertigter Weise erfülle.

Die Aussagen in den Stellungnahmen der Erst- und Zweitbeschwerdeführerin, wonach seitens der Aufsichtsbehörde im Zuge des Genehmigungsverfahrens der Flächenwidmungsplanrevision 3.0 eine Ergänzung der Bestandsaufnahme zur Begründung der großflächigen Ausweisung von Einkaufszentren 2 Baugebieten im gegenständlichen Bereich gefordert worden sei, seien korrekt. Richtig sei auch, dass in diesem Zusammenhang eine Darstellung bestehender Verkaufsflächen und unbebauter Grundstücke erfolgt sei. Die Schlussfolgerung, dass mit der Genehmigung des Flächenwidmungsplanes, der im gegenständlichen Bereich noch unbebaute Grundstücke mit einer EZ-2 Widmung aufweisen würde, gleichsam eine Genehmigung der Erweiterung bestehender Verkaufsflächen erteilt worden sei, entbehre allerdings jeglicher Grundlage. Gleiches gelte für die Feststellung, die Aufsichtsbehörde hätte, bei konsequenter Anwendung der nun vertretenen Rechtsansicht, im Rahmen der Genehmigung des Flächenwidmungsplanes für die unbebauten EZ-Flächen am gegenständlichen Standort eine Freilandrückführung verlangen müssen.

Eine widmungskonforme weitere Bebauung dieser Flächen sei auch angesichts der im gegenständlichen Verfahren vertretenen Rechtsmeinung keineswegs ausgeschlossen. Bei der Bewilligung von Bauvorhaben auf den als EZ-2 ausgewiesenen Flächen sei allerdings die Bestimmung des § 31 StROG 2010 – und hier vor allem die Zusammenrechnungsregelung des Abs. 2 – zu beachten. Bauvorhaben, die nicht mit einer Vergrößerung von Verkaufsflächen einhergehen oder die der Zusammenrechnungsbestimmung für Verkaufsflächen nicht unterliegen, sowie die Errichtung von Dienstleistungsbetrieben würden von den Argumenten zur Nichtigerklärung der gegenständlichen Baubewilligung nicht berührt werden.

Was unter einer betriebsorganisatorischen Einheit im raumordnungsrechtlichen Sinn zu verstehen sei, werde unter § 2 Abs. 1 Z 6 StROG 2010 definiert. Demnach liege eine betriebsorganisatorische Einheit vor, wenn Gebäude bzw. Gebäudekomplexe über gemeinsam genutzte Einrichtungen oder Anlagenteile wie z.B. Gänge, allgemeine Aufenthaltsbereiche, Infrastruktur, Parkplätze, Zufahrten, zentrale Warenlieferung, bauliche Werbeeinrichtungen verfügen würden und zwar unabhängig vom Objekt und Grundeigentum; historisch gewachsene innerörtliche Einkaufsstraßen würden keine betriebsorganisatorische Einheit darstellen.

Wie der prüfende Sachverständige der Abteilung 7 in seiner ergänzenden Stellungnahme ausgeführt habe, würden die Verkaufsflächen der Einheiten auf den Grundstücken Nr. xx, Objekt XX (3.600m² Verkaufsfläche), Nr. yy Objekt YY (3.600m²) und Nr. z+z, Objekte Z+Z (2.611m²) mit in Summe 9.811m² Verkaufsfläche jedenfalls in einem räumlichen Naheverhältnis mit dem gegenständlichen Bauvorhaben stehen. Als gemeinsam genutzte Einrichtungen im Sinne der zitierten Begriffsbestimmung seien das Vorhandensein einer gemeinsamen Verkehrsinfrastruktur, gemeinsam genutzter Parkplätze (die im Übrigen auch als Parkplätze der B gekennzeichnet seien) und Zufahrten und gemeinsame bauliche Werbeeinrichtungen festgestellt worden. Grundsätzliche Kriterien der Begriffsbestimmung würden damit erfüllt werden. Die Frage nach den Grund- oder Objektseigentümern könne daher ebenso unberücksichtig bleiben, wie die Frage, ob es sich um eine öffentliche Verkehrsfläche nach dem Landesstraßen-Verwaltungsgesetz handle. Auch zusätzliche Indizien für eine gemeinsame Betriebsorganisation, wie gemeinsame Werbemaßnahmen im Internet, Geschenkmünzen oder Ähnliches, seien für die gegenständliche Entscheidung nicht relevant.

Im Sinne der höchstgerichtlichen Judikatur sei bei der Nichtigerklärung von Baubewilligungen unter möglichster Schonung erworbener Rechte Dritter vorzugehen. Bei der Interessensabwägung sei zu berücksichtigen, ob durch die (durch den mit Nichtigkeit bedrohten Bescheid erlaubte) rechtswidrige Vorgangsweise eine fortdauernde nachteilige Wirkung auf die mit der Flächenwidmung verfolgten, nach den konkreten örtlichen Gegebenheiten noch verwirklichbaren planerischen Zielsetzungen zu besorgen seien und diese über jene Auswirkungen hinausgehen würden, die auch bei gesetzmäßiger Vorgangsweise eingetreten wären (siehe VwGH vom 03.05.2001, Zl. 94/06/0245). Der Grundsatz möglichster Schonung erworbener Rechte bedeute jedoch keinesfalls die Annahme eines Vorranges privater Interessen vor öffentlichen Interessen der Raumordnung, sondern statuiere vielmehr ein Gebot der Verhältnismäßigkeit des Eingriffes in erworbene Rechte. Es seien daher im Zuge der Ermessensausübung durch die Aufsichtsbehörde die nachteiligen Wirkungen eines Bescheides in Bezug auf das durch die verletzte Norm geschützte öffentliche Interesse gegen jene Nachteile abzuwägen, welche die Aufhebung des Bescheides in Bezug auf die durch das (im Institut der Rechtskraft verkörperte) Prinzip der Rechtssicherheit geschützten Interessen des Dritten nach den konkret zu beurteilenden Umständen des Einzelfalls mit sich bringen würde.

Mit der gegenständlichen Baubewilligung sei eine Vergrößerung der Verkaufsfläche um 1.304,73 m², also in der Größenordnung eines (zusätzlichen) Einkaufszentrums im Bereich des bestehenden Handelsstandortes bewilligt worden. Aufgrund der in diesem Bereich bereits bestehenden Handelsbetriebe, die im Sinne der Bestimmungen des § 31 Abs. 2 StROG 2010 jedenfalls in einem räumlichen Nahverhältnis stehen und eine betriebsorganisatorische Einheit mit einer Verkaufsfläche von insgesamt 9.811m² bilden (Grundstück Nr. xx, Objekt XX: 3.600m², Grundstück Nr. yy Objekt YY: 3.600m² und Grundstück Nr. z+z, Objekte Z+Z: 2.611m²), komme es damit zu einer zusätzlichen Überschreitung der nach dem regionalen Entwicklungsprogramm für die Planungsregion I in Verbindung mit dem Entwicklungsprogramm zur Versorgungsinfrastruktur (Einkaufszentren-Verordnung) mit 5.000 m² festgelegten maximal zulässigen Verkaufsfläche für Einkaufszentren, die jedenfalls nicht unerheblich sei und zu einer nachhaltigen Verschärfung des nach den geltenden gesetzlichen Bestimmungen als Fehlentwicklung zu beurteilenden Verkaufsflächenüberangebotes führen würde.

Wie vom prüfenden Sachverständigen bereits anlässlich der Einleitung des Nichtigkeitsverfahrens dargelegt worden sei, sei auch eine „Sanierung“ des festgestellten Widerspruchs zu den Bestimmungen des Raumordnungsgesetzes und der Einkaufszentren-Verordnung im Wege der Erlassung einer Einzelstandverordnung gemäß § 31 Abs. 8 StROG 2010 durch die Landesregierung nicht zu erwarten, da die maximal zulässige Verkaufsfläche für Einkaufszentren für das regionale Zentrum I nach dem Entwicklungsprogramm zur Versorgungsinfrastruktur 15.000m² betragen würde und die im Rahmen einer solchen Verordnung zu berücksichtigende bestehende Verkaufsflächenausstattung des Gesamtkomplexes der B am C auch die zulässige Größenordnung für das regionale Zentrum I erheblich überschreiten würde.

Zusammenfassend ergebe sich somit, dass der Baubewilligungsbescheid des Bürgermeisters der Gemeinde A vom 01.08.2014, Zahl: 131-94/2-BA-2014/761/14, mit dem ein Zu- und Umbau beim bestehenden Verkaufsgebäude für den Verwendungszweck Verkauf, Lager und Nebenräume sowie die Errichtung von 17 Pkw-Abstellplätzen auf dem Grundstück Nr. xx, KG J, bewilligt wurde, im fortdauernden Widerspruch zu den zitierten Bestimmungen des StROG 2010 stehe, weshalb dieser Bescheid von der Aufsichtsbehörde zu beheben und als nichtig zu erklären gewesen sei.

Die gegen diesen Nichtigkeitsbescheid erhobene Beschwerde der Erstbeschwerdeführerin, welche fristgerecht am 17.12.2014 bei der belangten Behörde einlangte, wurde im Wesentlichen zusammengefasst wie folgt begründet: Zentrales Thema sei die Fragestellung, ob die Zusammenrechnungsregelung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 auf den verfahrensgegenständlichen Sachverhalt überhaupt anwendbar sei. Dies mit der allenfalls zu stellenden Ergänzungsfrage, ob die in § 31 Abs. 2 StROG 2010 maßgeblichen Tatbestandsvoraussetzungen tatsächlich verwirklicht seien oder nicht.

Die Zusammenrechnungsregelung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 ziele (wie das Wort schon sage) auf die Zusammenrechnung von Verkaufsflächen ab. Würde über den Zweck der jeweiligen Einkaufszentren-Verordnung abgesprochen werden, dann stelle dieser zum einen auf die örtliche Zulässigkeit von Einkaufszentren (EZ), dann auf die flächenmäßige Zulässigkeit der Größe nach und unabhängig davon auf die Rechtsfrage ab, unter welcher Fallkonstellation von Verkaufsflächen ein EZ anzunehmen sei.

Voranzustellen seien die Erläuterungen zur Verordnung der Steiermärkischen Landesregierung vom 14.07.1988 (EZ-VO), wonach „die in § 2 Abs. 2 des Entwicklungsprogrammes ausgewiesenen Größenbeschränkungen nicht als Bedarfsregelung im gewerberechtlichen Sinne zu verstehen sind, da insbesondere keine Beschränkung hinsichtlich der Zahl von EZ erfolgt, die sich an einem Standort niederlassen können (…).“

In diesem Sinne sei sohin voranzustellen, dass dem Normgeber die Fallkonstellation des Nebeneinanderbestehens mehrerer EZ-Anlagen an einem Standort durchaus bewusst gewesen sei. Unbeschadet dessen würden die beiden EZ-VO 1988 als auch 2011 dennoch hierzu keine „Beschränkungs- oder Ordnungsregelungen“ enthalten.

Die Zusammenrechnung nach § 31 Abs. 2 StROG 2010 stelle darauf ab, dass – also erst damit und dadurch – der Flächenschwellenwert des Abs. 1 überschritten werde. Dies sei begrifflich als sinnmachende Rechenoperation wohl nur dann möglich, wenn die Summanden jeder für sich kleiner seien als der jeweilige Schwellenwert; sei einer der Summanden für sich schon größer als der Schwellenwert, dann könne es keiner Summenbildung bedürfen, um dadurch (erst) den Schwellenwert des Abs. 1 zu überschreiten.

Zusammenfassend ergebe sich, dass die Bestimmungen der ROG-Novelle 1991 (§ 23 Abs. 9 Z 2) als auch der ROG-Novelle 2002 (§ 23a Z 2) als auch des StROG 2010 (§ 31 Abs. 2) darauf abstellen würden, die Anordnung einer Mehrzahl der von der Fläche nach kleineren Handelsflächen als EZ zu erfassen, wenn die Summe dieser „kleineren“ Handelsflächen den Schwellenwert für ein EZ überschreiten würde (siehe dazu Anm. 5 zu § 31 Abs. 2 StROG 2010 in Trippl/Schwarzbeck/Freiberger).

Es sei kritisch anzumerken, dass die Einkaufszentren-Rechtslage eine dazu ähnliche, geschweige denn analoge Zusammenrechnungsregelung nicht kenne, wie wohl dem Gesetzgeber diese Problemstellung seit Jahrzehnten bekannt sei. Es liege daher keine Gesetzeslücke, welche durch Analogieschluss zu bereinigen wäre, vor. Die Unterlassung einer Regelung entspreche dem offensichtlichen Willen des Normgebers.

Zur Entwicklung der maßgeblichen Rechtslage sei Folgendes auszuführen: Die ROG-Novelle 1991 habe in deren § 23 Abs. 9 Z 2 erstmals eine Zusammenrechnungsregelung eingeführt. Unbeschadet der für eine EZ-Annahme gewählten Bezugnahme auf den Bauplatzbegriff werde auf „die Summe der Verkaufsflächen oder Gesamtbetriebsflächen dieser Betriebe, wenn mehr als die unter Zahl 1 festgelegten Flächengrenzen überschritten werden“ abgestellt. Damit sei das EZ weiterhin anhand eines Schwellenwertes für zulässige Verkaufs- bzw. Gesamtbetriebsflächen definiert worden.

In deren § 23 Abs. 9a habe man tatsächlich einen (in weiterer Folge offensichtlich fallengelassenen) „Umgehungsvorbehalt“ gefunden:

„Lässt die Anordnung von mehreren Handelsbetrieben eine Umgehung des Zweckes der Einkaufszentrenregelung (…) erwarten, so sind diese als Einheit anzusehen. Eine Umgehung liegt jedenfalls vor, wenn diese Betriebe in einem engen räumlichen Naheverhältnis stehen und ihnen in wirtschaftlicher oder organisatorischer Hinsicht die Wirkung eines nach einem Gesamtkonzept betriebenen Einkaufszentrum beizumessen ist“.

Damit sollte wohl eine Anordnung von mehreren Handelsbetrieben ohne Bezugnahme auf Flächengrößen als „Umgehungstatbestand“ erfasst werden können (siehe EB zur ROG-Novelle 1991 zu § 23 Abs. 9a: „Diese Bestimmung diente der Vorbeugung der Umgehung des Regelungszweckes für Einkaufszentren“).

Die ROG-Novelle 2002 habe zwar auf den Gebäudebegriff abgestellt, im Übrigen wiederum aber darauf, dass „die Summe der Verkaufsflächen oder Bruttogeschoßflächen mehr als die unter Abs. 1 festgelegte beträgt“ (also wieder eine Summenbetrachtung für den Schwellenwert von zulässigen Flächengrößen für Verkauf- und Gesamtfläche).

Auffällig sei, dass der Gesetzgeber es in der ROG-Novelle 2002 offensichtlich bewusst unterlassen habe, eine generelle, also vom Schwellenwert für zulässige Verkaufsflächen (dem § 23 Abs. 9a der ROG-Novelle 1991 zumindest ähnliche) unabhängige Umgehungsregelung in das Gesetz aufzunehmen. Dies wohl mit gutem Grund, wenn man sich die generelle Ausgangslage der EZ-VO 1988 vor Augen halte, wonach es der Gesetzgeber regelungsfrei für zulässig gehalten habe, dass sich mehrere EZ-Betriebe an einem Standort niederlassen könnten (sollten).

Das ROG 2010 habe an diesen „flächenorientierten Zusammenrechnungsmodus“ nahtlos angeschlossen. In dessen § 31 Abs. 2 sei die Regelung ergangen, dass mehrere Gebäude oder Teile von Gebäuden für Handelsbetriebe als Einkaufszentrum nach Abs. 1 gelten würden, wenn „sie (…) und (Anm. des Verfassers: nach wie vor additives Tatbestandsmerkmal) die Summe der Verkaufsflächen mehr als die unter Abs. 1 festgelegte beträgt“. Im Vorblatt zum Landtagsbeschluss vom 23.03.2010, II. Besonderer Teil, heiße es auf Seite 25 zu § 31, dass „die Bestimmung über Einkaufszentren im Wesentlichen der derzeitigen (Anm.: also vorangegangenen) Rechtslage entspricht“.

Die maßgeblichen Beurteilungsparameter seien also seit 2002 praktisch gleich geblieben. Auch im StROG 2010 finde sich keine (dem § 23 Abs. 9a der ROG-Novelle 1991 zumindest ähnliche) Umgehungsregelung. Wiederum wohl mit gutem Grund.

In einem Aktenvermerk über eine Besprechung vom 24.03.2004 zum Thema „K“ (Teilnehmer unter anderem: Dr. L M, Dr. N O und Dr. P Q, je FA13B, DI R S A16) sei unter der Überschrift „5. Einheitsvermutung bei Zusammenrechnung der bestehenden vier EZ-Betriebe als Einheit“ unter Bezug auf § 23 Abs. 9 (in der Urfassung ROG-Novelle 1991, LGBl. Nr. 51/1980) wie folgt festgehalten worden:

„(…) Bei der Auslegung dieser Bestimmung ist davon auszugehen, dass die Bestimmung auf Handelsbetriebe abstellt, die an sich unter 600 m² bzw. 1000 m² Verkaufsfläche bzw. Geschäftsfläche (…) über die genannte Grenze von 600 m² etc. kommen und dann als EZ anzusehen sind. Diese Bestimmung erfasst nach einhelliger Auffassung nicht den Fall, dass mehrere EZ-Betriebe nebeneinander, nach einem wirtschaftlichen Gesamtkonzept (sic!) eine Einheit darstellen. Dies folgt auch daraus, dass der Gesetzgeber bei der Formulierung des § 3 Abs. 8 Z 3 und § 23 Abs. 9 sowie in der EZ-Verordnung insbesondere auch in den Erläuterungen (Seite 5 der Erläuterungen der EZ-VO, vorletzter Absatz) und der Vermeidung, in gewerberechtliche Belange einzugreifen ausdrücklich festhält, dass durch die Größenfestlegungen bzw. Bestimmungen des ROG zu EZ keine Beschränkung der Zahl von Einkaufszentren erfolgen soll, die sich an einem Standort niederlassen können. (…).

Inhaltlich ist diese Bestimmung (§ 23 Abs. 9 Z 2) dahingehend auszulegen, dass sie wie bereits bei der Rechtlage vor 1995 auf Handelsbetriebe abstellt, die jeweils unter 600m² bzw. 1000m² aufgrund der notwendigen Zusammenrechnung sodann zusammen über 600m² bzw. 1000m² aufweisen. Dies ergibt sich daraus, dass der Fall des Vorliegens von über 600m² bei Handelsbetrieben im Sinne der Diktion der Norm eine Zusammenrechnungsregelung sinnlos machen würde. In § 23 Abs. 9 Z 3 in Verbindung mit (9a) ROG und § 4 Abs. 2 der EZ-VO 1988 geht der Gesetz- und Verordnungsgeber von einer Fiktion einer Einheit von mehreren Handelsbetrieben in Umgehung des Zweckes der EZ-Regelung LGBl. Nr. 1995/1988 (Anm: gemeint LGBl. Nr. 35/1988) aus, wenn diese Betriebe in einem engen räumlichen Naheverhältnis stehen und in wirtschaftlicher oder organisatorischer Hinsicht die Wirkung eines nach einem Gesamtkonzept betriebenen EZ beizumessen ist. (…).

Nach einhelliger Rechtsauffassung ist daher davon auszugehen, dass trotz der Definition des § 23 Abs. 9 Z 3 iVm (9a) als Definition für das Vorliegen eines EZ bei mehreren Handelsbetrieben von Handelsbetrieben ausgegangen wird, die jeweils selbst unter 600m², aber bei Zusammenrechnung über 600m² bzw. 1000m² erreichen. Die Zusammenrechnung mehrerer EZ-Betriebe in Umgehung der Zwecke der EZ-Regelung ist offensichtlich in der Regelung unberührt geblieben, obwohl der Gesetzgeber dies möglicherweise wollte.“

Diese (immerhin erst 2004 geäußerte und niedergeschriebene) Rechtsmeinung nehme in keiner Weise darauf Bezug, ob ein EZ über den Bauplatz- oder Gebäudebegriff definiert werde; zum Zeitpunkt des Aktenvermerkes vom 24.03.2004 sei die ROG-Novelle 2002 (diese auf den Gebäudebegriff abstellend) schon längst in Kraft getreten. Im selben ductus würde man zum Thema „Nichtberücksichtigung einer (angeblich) notwendigen Zusammenrechnung der Flächen der einzelnen Baukörper zu einem Ganzen“ anlässlich einer behördlichen Überprüfung (wiederum zum Thema K) vom 04./06.02.2008, Seite 5/18 (Teilnehmer wiederum unter anderem Dr. L M, Dr. N O, Mag. T U, Dr. V W, Dr. P Q und X Y, alle je FA13B) die ergebnisgleichen Rechtsbeurteilungen finden:

„Wenn die Norm (Anm. des Verfassers: damals § 23 Abs. 9 Z 3 ROG, heute § 31 Abs. 2 ROG) darauf abstellt, dass durch die Zusammenrechnung die Summen von 600m² (Anm. des Verfassers: heute 800m² bzw. 1000m²) erst überschritten werden, dann ergibt sich daraus schon alleine, dass ein Zusammenrechnen von solchen Handelsbetrieben nicht stattzufinden hat, die jeweils schon selbst über diesen Flächengrenzen liegen. Mit der gleichen Novelle 1991 kam es zur Installation des neuen § 9 Abs. 9 Z 3 ROG als § 9a. Der Vollzug dieser Norm stieß insofern auf (wie es aus Anlass der nächsten Novellierung hieß: erhebliche) Widerstände, als eine widerspruchsfreie Anwendbarkeit für die Baubehörden nur durch eine Überarbeitung dieser Bestimmung (…) möglich gewesen wäre. Aufgrund der im Einzelnen zu GZ: 03-1013 V 3-98/6 im AV vom 10.04.1998 dargelegten rechtlichen Unstimmigkeiten war aus Sicht der Aufsichtsbehörde eine widerspruchsfreie Anwendung des § 23 Abs. 9a ROG nicht möglich.“

Einzuflechten sei, dass keine, der im Übrigen aus selbstständigen Gebäuden bestehenden EZ-Anlagen, die maximal zulässigen Verkaufsflächen von 5.000 m² erreicht, im Gegenteil: alle diese Anlagen, so auch die hier durch Um- und Zubau auf Basis des Baubewilligungsbescheides vom 01.08.2014 realisierte Gesamtanlage bleibe mit 3.600 m² Verkaufsfläche noch deutlich unter diesem maximal zulässigen Schwellenwert.

Richtig sei, dass die derzeit geltende Zusammenrechnungsregelung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 inhaltsgleich bereits in der ROG-Novelle 2002, LGBl. Nr. 20/2003, in die steirische Rechtslage eingefügt worden sei. Hier werde die EZ-Definition auf den Gebäudebegriff abgestellt. Richtig sei weiters, dass damit von der zeitlich davor bestandenen Rechtlage im Sinne der ROG-Novelle 1991, LGBl. Nr. 41/1991, abgegangen worden sei. Richtig sei, dass diese damalige Rechtslage auf Handelsbetriebe samt zugehörigem Bauplatz abgestellt habe.

Nicht nachvollziehbar begründet werde, welche Auswirkung diese Begriffsumstellung auf die rechtsrichtige Anwendung der Zusammenrechnungsregelung des heutigen § 31 Abs. 2 StROG 2010 haben sollte. Der einzige Bezug im angefochtenen Bescheid darauf laute, dass „die wesentliche Neuerung der Rechtslage seit der ROG-Novelle 1991 darin bestehe, dass bei mehreren Gebäuden in einem räumlichen Naheverhältnis in Bezug auf die EZ-Definition primär darauf abgestellt wird, ob diese (mehreren Gebäude) eine „betriebsorganisatorische Einheit“ bilden“ und sei (abgesehen davon, dass wie oben dargestellt, es bei der Anordnung mehrerer EZ-Betriebe bei entsprechender Flächenwidmung für EZ auf diese Frage gar nicht ankomme) als bloße Behauptung ohne substantiierten Begründungsinhalt zu begreifen.

Die reine Bezugnahme auf die Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 Z 6 StROG 2010, wonach dort eine Begriffsdefinition verkaufsflächenmäßig unabhängig formuliert worden sei, dürfe zum Thema der (angeblichen Notwendigkeit der) Zusammenrechnung von mehreren EZ an einem flächenwidmungsmäßig verordneten Standort kein maßgebliches Beurteilungskriterium sein. Dass § 2 Abs. 1 Z 6 StROG 2010 flächenunabhängig formuliert sei, ändere nichts daran, dass dieser Einheitsbegriff nur im Falle der Zusammenrechnung von mehreren „Kleinbetrieben“ nach § 31 Abs. 2 StROG 2010 zu einem Summenschwellenwert über den Flächenschwellenwert von Abs. 1 hinaus eine Rolle spielen könne.

Dazu noch die Replik, dass auf einen (hier angeblichen!) Telos eines Gesetzes (hier den Zweck der EZ-VO) nur dann abgestellt werden dürfe, wenn die Wortinterpretation keine eindeutige Aussage ergebe. Bei der Interpretation einer Gesetzesbestimmung sei im Sinne der Auslegungsregel des ABGB darauf Bedacht zu nehmen, dass ihr in der Anwendung kein anderer Verstand beigelegt werden dürfe, als welcher aus der eigentümlichen Bedeutung der Worte in ihrem Zusammenhang und aus der klaren Absicht des Gesetzgebers hervorläuten würde. Demnach habe die Auslegung mit der Erforschung des Wortsinnes zu beginnen und dürfe auf die Entstehungsgeschichte der Norm und die Absicht des Normgebers erst zurückgegriffen werden, wenn die Ausdrucksweise der Norm zweifelhaft sei (VwSlg NF 11.084A und VfSlg 4340).

Dies vorangestellt sei aufzuzeigen, dass der Wortsinn des § 31 Abs. 2 StROG ein klarer sei; wolle man auf die Entstehungsgeschichte und den daraus ableitbaren Telos zurückgreifen, dann in dem Sinne, dass dem Gesetzgeber diese Problemstellung seit Jahrzehnten bekannt sei und er unbeschadet sonstiger Paradigmenwechsel (von Bauplatz zu Gebäude und von Gebäude zu Betrieb) dennoch keine der seinerzeitigen § 23 Abs. 9a StROG wenigstens ähnlichen Regelung geschaffen habe. Das Fehlen einer solchen Zusammenrechnungsregelung stelle keine Gesetzeslücke dar, welche durch Analogieschluss zu bereinigen wäre; die Unterlassung einer Regelung entspreche dem offensichtlichen Willen des Normgebers.

Dem Verordnungsgeber sei die hier verfahrensgegenständliche Problemstellung seit Jahrzehnten bekannt, ohne dass man es für notwendig befunden hätte, für den EZ-Bereich eine (zumindest ähnliche) Regelung zu treffen, wie dies in der (jeweils auf Verkaufsflächen abstellenden) Zusammenrechnungsregelung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 für „Klein-, also Jeder-Für-Sich-Nicht-EZ-Betriebe“ getroffen worden sei.

Die Anmerkung von Trippl/Schwarzbeck/Freiberger verschweige sich wahrlich nicht gegen die angefochtene Rechtsauffassung und stehe mit der hier angefochtenen Rechtsauffassung sehr wohl im Widerspruch: Die Aussage, wonach mit dieser Bestimmung verhindert werden solle, dass sich mehrere einzelne Handelsbetriebe zusammenschließen „(…) als dadurch ein Einkaufszentrum in einem Gebiet entsteht, indem dies beispielsweise nach der Flächenwidmung ausgeschlossen wäre“, sei eindeutig und im Gegensatz zur hier angefochtenen Rechtsauffassung zu lesen. Diese Autoren hätten die Rechtsmaterie gründlich und insgesamt 1844 Seiten bearbeitet. Die Anmerkung finde sich im Einklang mit der Rechtsauffassung des Autors, Dr. Trippl, anlässlich der Beurteilungsvorgänge am 24.03.2004 und 04./06.02.2008 und im Weiteren auch mit den erläuternden Bemerkungen.

Die Bestimmungen des § 31 Abs. 2 und 7 StROG 2010 seien als „Regelungspaar“ so zu lesen, dass Abs. 2 Einzelbetriebe mit einer Verkaufsfläche von je unter 800m² erfasse, die dann zu einem EZ mutieren, wenn diese in einem räumlichen Naheverhältnis stehen würden und eine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden und Abs. 7 solche Einzelbetriebe (gemeint wohl auch: solche in einem räumlichen Naheverhältnis stehend) erfasse, auch wenn sie zu keiner baulichen und/oder betriebsorganisatorischen Einheit zählen würden, aber doch durch § 2 Abs. 2 EZ-VO maßgeblichen Flächenobergrenze erfasst werden sollen (im Falle des Abs. 7 gebe es schon ein EZ, zu dessen Gesamtflächenkalkulation die Summe der Flächen der Kleinbetriebe zuzurechnen seien; im Fall des Abs. 2 würden diese Kleinbetriebe erst unter den zusätzlichen Tatbestandselementen (erst) zu einem EZ mutieren). Mehr gebe die aktuelle Rechtslage zu diesem Thema Zusammenrechnung im EZ-Bereich nicht her.

Eine Art „dritter“ Option, also die Fallkonstellation, mehrerer EZ-Anlagen an einem Standort werde mit keinem Wort erwähnt. Es sei lediglich selbstverständlich, dass die jeweilige EZ-Anlage für sich die Flächenbegrenzung nach Maßgabe der zentralörtlichen Funktion des Standortes nach § 2 der EZ-VO einzuhalten habe, aber auch nicht mehr.

Dies sei für den Gegenstand dieser Beschwerde gegeben. Entgegen den Ausführungen im angefochtenen Bescheid (siehe Seite 28) sei zusammenfassend festzustellen, dass die Verkaufsflächen von Gebäuden oder Gebäudeteilen für Handelsbetriebe mit Verkaufsflächen von anderen Handelsbetrieben nur dann zusammenzurechnen seien, wenn die Verkaufsfläche jedes einzelnen Betriebes weniger als je 800 m² aufweise und aus der Summenrechnung (erst und nur daraus) ein Überschreiten des Schwellenwertes des § 31 Abs. 1 StROG 2010 festzustellen sei.

Wenn der angefochtene Bescheid im weiteren damit argumentiere, dass diese hier angefochtene Auslegung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 verfassungsrechtlich geboten sei, so sei mit allem Respekt entgegen zu halten, dass eine solche ausdehnende Interpretation nur zulässig wäre, wenn aus der Norm selbst nicht ein entsprechender klarer Regelungsinhalt ablesbar wäre. Dies sei hier gerade nicht der Fall, im Gegenteil. Es bleibe bei dem Imperativ an den Vollzug, das Gesetz dem Wortsinn nach anzuwenden. Würde der Normgeber etwas anderes wollen, dann lege es an ihm, dieses andere zu positivieren. Zum maßgeblichen Anfechtungsgrund der unrichtigen rechtlichen Beurteilung sei sohin der Vorwurf zu sehen, dass die belangte Behörde die Zusammenrechnungsregelung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 insofern falsch angewendet habe, als eine solche bei dem Zusammentreffen mehrerer EZ-Anlagen an einem Standort gar nicht anzuwenden sei; einzige Begrenzungsvorgabe seien die Flächenbeschränkungen des § 2 der jeweiligen EZ-VO.

Hinsichtlich des Inhalts der Flächenwidmung sei korrekt wiedergegeben worden, dass im Zusammenhang mit dem Genehmigungsvorgang zum Flächenwidmungsvorgang 3.00 eine Darstellung bestehender Verkaufsflächen und noch unbebauter Grundstücke erfolgt sei. Unrichtig sei die angefochtene Schlussfolgerung, dass auf Grundlage dieser Flächenwidmung eine Erweiterung bestehender Verkaufsflächen ausgeschlossen sei. Im Gegensatz zum angefochtenen Bescheid, sei die Aufsichtsbehörde im Rahmen der Genehmigung des Flächenwidmungsplanes 3.00 mit der Festlegung zweier großflächiger (nur durch Autobahnabfahrt getrennter) Standorte für die Flächenwidmung EZ 2 davon ausgegangen, dass eben mehrere EZ 2-Anlagen sich an diesen Standorten niederlassen könnten. Einziges Regulativ sei die jeweils geltende Flächenbegrenzung nach § 2 der EZ-VO.

Wenn der angefochtene Bescheid in diesem Zusammenhang nun vorgebe, dass Bauvorhaben, die nicht mit einer Vergrößerung der Verkaufsfläche einhergehen, errichtet werden könnten, so sei dies im Lichte des § 31 Abs. 7 StROG selbsterklärend und richtig. Das sei aber nicht das zentrale Problem, hier gehe es eben um ein Bauvorhaben mit einer Vergrößerung der Verkaufsfläche. Unbestrittenermaßen spreche der Flächenwidmungsplan von der Ermöglichung von Zuwächsen an Handelsbetrieben. Lediglich das Maß der Erheblichkeit wird im Sinne einer eklatanten Erhöhung in Abrede gestellt. Dies bedeute vice versa, dass es nicht eklatante Abweichungen geben dürfe. Im Gegenstand hätte man es mit einer Vergrößerung von 1.300m² zu tun. Wollte man die Aussage einer einheitlichen Gesamtbetrachtung für den Standort gelten lassen, dann wäre dies im Verhältnis zur Gesamtfläche der Anlagen von 30.000m² ein Teilansatz von rund 4% - es sollte unbestritten sein, dass eine solche Erhöhung nicht als erheblich und auch nicht als eklatant zu werten wäre.

Wenn es weiters heiße, dass auch solche Bauvorhaben realisiert werden könnten, die der Zusammenrechnungsbestimmung für Verkaufsflächen nicht unterliegen würden, so sei lediglich der Vollständigkeit halber wie folgt aufzuzeigen:

Die Stellungnahme der Z und P ZT GmbH vom 21.10.2009 spreche auf Seite 8 mit Blick auf die zulässige Bebauungsdichte von „bei großzügiger Betrachtung sich ergebenden theoretischen Verdichtungsmöglichkeit von 30 %; faktisch gesehen wäre dies nur möglich, wenn die jeweils zu bebauenden Einkaufsbereiche in zweigeschoßiger Bebauungsform ausgeführt werden würden“. Im Verein damit sei das Ergebnis der Besichtigung vor Ort zu lesen, wonach der gesamte Standort im Wesentlichen bereits abgeschlossen bebaut sei.

Im Lichte dieser Tatsachen und im Lichte der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 1 Z 30 StROG 2010 für den Begriff „räumliches Naheverhältnis“, wenn die kürzeste Fußwegentfernung (…) nicht mehr als 100 Meter betrage (…), dann sei als Gegenargument aufzuzeigen, dass – egal wie groß die angedachte Vergrößerung eines Handelsbetriebes an diesem (im Wesentlichen bereits abgeschlossenen bebauten) Standort angedacht werde, sie würde de facto immer in diesen Entfernungsbegriff von 100 Metern fallen. Man habe also anlässlich der Genehmigung der 3.00 Flächenwidmung alle diese Dinge absehen können, die heute nun als Nichtigkeitsgrund geltend gemacht werden würden.

Zur Frage des Vorliegens einer betriebsorganisatorischen Einheit führte die Erstbeschwerdeführerin zusammengefasst Folgendes aus: Diese hätte vor der 3.00 Flächenwidmungsplanänderung ihre Bedeutung gehabt. Mit Widmungsänderung des gesamten Standortes auf EZ-2 sei diese Fragestellung obsolet geworden. Lediglich der Vollständigkeit halber werde auch auf diesen Begründungsteil eingegangen. Die Gebäudekomplexe würden über keine gemeinsam genutzten Einrichtungs- und/oder Anlagenteile verfügen. Die diesbezüglichen Vorhalte auf Seite 29 seien schlicht unrichtig. Es gebe keine gemeinsamen Gänge, keine allgemeinen Aufenthaltsbereiche, keine gemeinsame Infrastruktur. Diese beschränke sich auf die für Einzelbauwerke typischen Ver- und Entsorgungseinrichtungen der öffentlichen Anlagen (Wasser, Kanal, Strom etc.). Es gebe keine gemeinsamen Parkplätze oder Zufahrten. Der gesamte Bereich sei eine einheitliche öffentliche Verkehrsfläche mit entsprechend verordneten Geh- und Verbotsschildern nach der Straßenverkehrsordnung. Es gebe keine gemeinsamen Zufahrten. Es gebe keine zentralen Warenlieferungen.

In der Stellungnahme vom 29.10.2014 habe die Erstbeschwerdeführerin im Einzelnen angeführt und urkundlich belegt, dass die Werbeeinrichtungen durch die Handelsbetriebe in Form einer freiwilligen Koordinierung veranlasst worden seien. Es gebe keine gemeinsamen baulichen Werbeeinrichtungen, sondern nur einen der Orientierung dienenden Ankündigungsturm. Gleiches gelte zum Thema Geschenkmünzen und dergleichen – jede halbwegs orientierte Einkaufsstraße im städtischen Bereich mache dasselbe.

Wenn der angefochtene Bescheid auf Seite 29 (unten) die Verkaufsflächen- und Summenerhebungen des prüfenden Sachverständigen der Abteilung 7 zitiere, so sei dies für die Beurteilung der Zulässigkeit des Bestandes ohne Relevanz. Diese Bestände hätten rechtskonform bereits vor der nunmehr aktuellen Geltung befindlichen EZ-2 Widmung existiert und würden zufolge deren Einzelrechtskraft durch die Änderung der generellen Rechtslage/Flächenwidmung nicht berührt werden. Die Addition der Bestandsflächen gebe keine brauchbare Entscheidungsgrundlage. Wenn man schon eine solche „Näheberechnung“ anstelle, dann wohl nur betreffend den hier als nichtig behobenen Zubau - Bestand an Verkaufsflächen.

Die maßgebliche Frage sei aber eine andere, nämlich, wie (wenn man schon glaube, so zu müssen) das Maß der 100 Meter des § 2 Abs. 1 Z 30 StROG zu messen sei: von Hauskante zu Hauskante? Von Geschäftseingang zu Geschäftseingang? Das Rechenoperat des Sachverständigen gebe dazu keinen Aufschluss. Das Verfahren sei daher schon aus diesem Grunde mangelhaft geblieben, welche Mangelhaftigkeit zu Folge Fehlbeurteilung des maßgeblichen Sachverhaltes durch die Behörde der Rechtswidrigkeit des Inhaltes zuzumessen sei. Das in diesem Zusammenhang zitierte Vorhandensein einer gemeinsamen Verkehrsinfrastruktur sei zur Folge öffentlich-rechtlicher Verordnungen nach dem Stmk. LStVG für den Gegenstand ohne Relevanz. Straßenerhalter sei die Gemeinde A. Dies unabhängig vom Grundeigentum. Die Adressbezeichnungen mit „B“ sei schlicht damit zu erklären, dass von Gemeindeseite die einzelnen Gebäude den Straßennamen „B am C“ zugeordnet bekommen hätten.

Geltend zu machen sei, dass der Standort „B am C“ gleichermaßen zu behandeln sei, wie eine „historisch gewachsene innerörtliche Einkaufsstraße“, sodass (unbeschadet der Einzelkriterien) nicht von einem Genehmigungshindernis/Nichtigkeitsgrund ausgegangen werden könne. Diese „B am C“ könne sehr wohl auch als „historisch gewachsen und innerörtlich“ im Sinne der Begriffsbestimmung des § 2 Z 6 StROG 2010 gesehen werden. Das seinerzeit als I 1 und dann als GG (unter Einschlüssen von EZ III) habe sich durch über Jahre aber stetig zum Gebiet heutiger Ausformung und Größe entwickelt. Die bauliche Entwicklung sei ebenso laufend von entsprechenden Baubewilligungen begleitet worden. Der im Bescheid angesprochene Zeitraum Ende 2000 bis Mitte 2001 erfasse nur den seinerzeitigen Roh- und Ausgangszustand.

Der Standort gehöre zwar zum Gemeindebereich A, sei jedoch unmittelbar in das Siedlungsgebiet I eingebunden und somit ein innerörtlicher Teil von I. Die hier angesprochene Schnellstraße sei eine bis ins Zentrum von I durchgehende. Die Unternehmensstruktur in diesem B-Bereich sei eine sehr vielfältige und heterogene. Abgesehen von Handelsflächen gebe es Dienstleistungs- und Unterhaltungs-unternehmungen mannigfaltiger Art. Auch Post und Bank, sogar kirchliche Einrichtungen habe es gegeben und gebe es (das sei auch der Grund warum seinerzeit im Rahmen der Flächenwidmung ernsthaft diskutiert worden sei, ob die Widmungswahl auf Kerngebiet oder EZ II – Gebiet fallen sollte). Wolle man also die Begriffe „historisch“ und „innerörtlich“ im Sinne des Begriffsinhaltes der Baufreiheit auslegen, dann hieße dies eine Einbindung in ein urbanes Gefüge und Errichtung über Jahre hinweg. Auch die Nichtbehandlung dieser Frage sei als Mangelhaftigkeit des Verfahrens zu rügen, welche in Folge Fehlbeurteilung der maßgeblichen Rechtslage durch die belangte Behörde der Rechtswidrigkeit des Inhaltes zuzuordnen sei.

Der angefochtene Bescheid verneine schlussendlich die „nichtigkeitsbefreiende“ Anwendung des Schonungsprinzips, dies zu Unrecht. Wie sehr ausführlich schon dargestellt, habe es für die Beschwerdeführer zum Anlass der Einleitung des Bauverfahrens und Umsetzung des Bauvorhabens aufgrund der zu diesem Thema vorliegenden rechtlichen Ausgangslage keine Bedenken gegeben. Die Rechtsmeinungen der Aufsichtsbehörde zum Fall der Zusammenrechnungsregelung im Sinne der Beurteilungsergebnisse vom 24.03.2004 und so auch vom 04./06.02.2008 seien der Beschwerdeführerin/dem Rechtsvertreter bekannt gewesen. Die gültige Flächenwidmung 3.00 als Grundlage für eine EZ-relevante Flächenrealisierung sei als Verordnung bekannt, genauso, wie insbesondere die dazu im Rahmen des Genehmigungsverfahrens verfassten Erläuterungen des Raumplanungsbüros Z und P ZT GmbH vom 21.10.2009. So insbesondere auch die Aussage, dass eine gewisse Erhöhung von Verkaufsflächen im Bericht selbst als nicht erheblich bzw. nicht eklatant angesprochen worden sei. Es sei dies ein klarer Hinweis darauf, dass auch die Errichtung, Erweiterung oder Änderung von EZ (und damit eine Flächenvergrößerung – was sonst sollten eine zusätzliche Errichtung oder Erweiterung in dem Bereich des Zulässigen und der damit möglichen Baumaßnahmen) möglich sein sollten. Ein klarer Hinweis für den Normunterworfenen, dass damit sein heute durch den Nichtigkeitsbescheid pönalisiertes Verhalten aus damaliger Sicht jedenfalls zum Bereich des rechtlich Möglichen gehört habe.

Es gelte also im Rahmen der hier vorzunehmenden Interessensabwägung nicht so sehr nur darum, das wirtschaftliche Interesse der Beschwerdeführerin gegen das öffentliche Interesse an der Exekutierung der Raumordnung abzuwägen, sondern weiters darum, dass im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Regelungsvorgaben ein mögliches Vertrauen in die Rechtslage und damit in die notwendige Rechtssicherheit suggeriert worden sei.

Wenn die Aufsichtsbehörde also heute, gegenüber der für den Normunterworfenen offiziell kundgemachten Rechtslage des Jahres 2009 und der Flächenwidmungsänderung 3.00 die Rechtsansicht vertrete, eine solche Bewilligung sei mit ausreichender Nichtigkeit bedroht, um sie deswegen zu beheben, dann hieße dies, den Normunterworfenen in seinem Vertrauensanspruch an die kundgemachte Rechtslage zu enttäuschen. Es stehe außer Streit, dass bei der hier anzustellenden Interessensabwägung zwar keinesfalls die Annahme eines Vorranges privater Interessen vor öffentlichen Interessen der Raumordnung anzunehmen sei. Wohl sollte aber im Sinne der hier vorliegenden besonderen Konstellation beachtet werden, dass die durch die geltende Flächenwidmung im Verein mit der bisherigen Rechtsanwendung gesichert scheinende Ausgangslage nunmehr – für den Normunterworfenen unvermutet – nicht mehr gelten können solle.

Weiters sei zu beachten, dass mit der hier vorgenommenen Erweiterung von 1.600m² im Rahmen der großflächigen Widmungen zweier EZ-2 Standorte ein nur unbedeutender Eingriff in das Raumordnungsgefüge gemacht werde. Es gehe nicht darum, „dass etwas an dieser Stelle grundsätzlich verboten ist“ (wie z.B. Bauen im Freiland), sondern darum, ob etwas „an dieser Stelle grundsätzlich erlaubt wäre, aber aus besonderen Gründen eben nicht erlaubt ist“ (wie hier eine zusätzliche Verkaufsfläche von 1.600m² im Rahmen zweier großflächiger Bestände von insgesamt rund 70.000m² (Ost und West zusammen). Hilfsweise werde also das Beschwerdevorbringen dahingehend ergänzt, dass die Behörde in unrichtiger Rechtsanwendung der maßgeblichen Rechtslage und Judikatur zum Schonungsprinizip diesen Nichtigkeitsbescheid – dennoch! – ausgefertigt habe.

Die Zweitbeschwerdeführerin, deren Beschwerde rechtzeitig am 19.12.2014 bei der belangten Behörde einlangte, begründete ihre Beschwerde im Wesentlichen zusammengefasst wie folgt (die Hervorhebungen im Text sind von der Verfasserin): Die nunmehr geäußerte Rechtsansicht zur Zusammenrechnungsregelung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 stelle für die Zweitbeschwerdeführerin eine Änderung der Rechtsansicht der Aufsichtsbehörde dar, welche nicht in der Änderung der gesetzlichen Vorgaben bzw. der Rechtsprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts begründet sei.

So seien auf dem gegenständlichen Grundstück mit Bescheid des Bürgermeisters der Gemeinde A vom 09.12.2004 Verkaufsflächen im Ausmaß von 251,21m² bewilligt worden. Daraus ergebe sich unbestrittenermaßen, dass bei Anwendung des § 31 Abs. 1 StROG 2010, die Anzahl der Handelsbetriebe für die Beurteilung des Vorliegens eines Einkaufszentrums nicht von Relevanz sei, sondern lediglich die Größe der Verkaufsflächen innerhalb des Gebäudes oder von Teilen des Gebäudes.

Abs. 2 sehe als Auffangtatbestand zu Abs. 1 das Vorliegen eines Einkaufszentrums vor, wenn mehrere Gebäude gegeben seien, die von Handelsbetrieben genutzt würden, sich in einem räumlichen Naheverhältnis befinden (§ 2 Abs. 1 Z 30 StROG 2010) und im gegenständlichen Fall eine betriebsorganisatorische Einheit (§ 2 Abs. 1 Z 6 StROG) bilden würden. Die Tatbestände mehrere Gebäude, Handelsbetriebe, räumliches Naheverhältnis und betriebsorganisatorische Einheit müssten kumulativ vorliegen. Die Bestimmung des § 31 Abs. 1 StROG lege fest, dass als Einkaufszentrum im Sinne des Gesetzes, Gebäude oder Teile von Gebäuden für Handelsbetriebe einschließlich der erforderlichen Abstellplätze mit einer Verkaufsfläche von insgesamt mehr als 800m² gelten würden.

Abs. 2 lege in Ergänzung zu Abs. 1 fest, dass mehrere Gebäude oder Teile von Gebäuden für Handelsbetriebe als Einkaufszentrum nach Abs. 1 gelten würden, wenn sie in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden und die Summe der Verkaufsflächen mehr als die unter Abs. 1 festgelegten Verkaufsflächen betragen würde. Abs. 2 sei als Auffangtatbestand zu Abs. 1 zu verstehen, wonach auch Handelsbetriebe mit einer Fläche unter 800m² als Einkaufszentrum im Sinne des Abs. 1 gelten, wenn sie in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine betriebsorganisatorische Einheit bilden sowie die Summe der Verkaufsflächen über 800m² liegen würde.

Mit der Formulierung „…als Einkaufszentrum nach Abs. 1…gelten…“ lege der Gesetzgeber klar und eindeutig fest, dass Abs. 1 die Regelbestimmung darstelle und nur bei Nichtanwendung des ersten Absatzes überhaupt der zweite Absatz auf einen konkreten Tatbestand anzuwenden sei. Dies bedeute, dass Gebäude oder Teile von Gebäuden für Handelsbetriebe, die bereits gemäß Abs. 1 als Einkaufszentrum einzustufen seien, nicht nochmals gemäß Abs. 2 als Einkaufszentrum einzustufen seien. Entsprechend dem Wortlaut des Abs. 2 könne nur etwas als Einkaufszentrum nach Abs. 1 gelten, wenn bereits die Voraussetzungen nach Abs. 1 erfüllt seien und somit die Fiktion des Abs. 2 nicht notwendig und auch nicht zulässig sei, da bereits ein konkretes Einkaufszentrum vorliege.

Dahingehend stringent und in diesem Sinne sei auch der Landesgesetzgeber bei § 31 Abs. 7 Z 1 StROG vorgegangen, in dem Handelsbetriebe mit bis zu 800m² Verkaufsfläche in Gebieten für Einkaufszentren, wenn sie den Typ des Einkaufszentrumsgebietes entsprechen, unter der Bedingung für zulässig erklärt werden, dass die jeweilige Verkaufsfläche auf die maximal zulässige Verkaufsfläche für das betreffende Einkaufszentrum angerechnet werde. Dieser letzte Teilsatz wäre überflüssig, wenn man der Rechtsansicht der Aufsichtsbehörde folgen würde. Da aber dem Gesetzgeber nicht unterstellt werden sollte, eine sinnentleerte Regelung geschaffen zu haben, könne aus der Formulierung des § 31 Abs. 7 Z 1 letzter Teilsatz iVm mit Abs. 1 und Abs. 2 StROG nur der Schluss gezogen werden, dass Einkaufszentren gemäß Abs. 1 in eine Beurteilung nach Abs. 2 nicht einzubeziehen seien.

In diesem Sinne müsse auch Trippl/Schwarzbeck/Freiberger, Steiermärkisches Baugesetz 5. Auflage § 31 Anm. 5 zitiert werden, wonach mit der Bestimmung des Abs. 2 verhindert werden sollte, dass sich mehrere einzelne Handelsbetriebe, wobei jeder für sich noch kein Einkaufszentrum darstelle, zusammenschließen und somit die Einkaufszentrenregelung insofern umgangen werden könne, als dadurch ein Einkaufszentrum in einem Gebiet entstehe, in dem dies beispielsweise nach der Flächenwidmung ausgeschlossen wäre. Zur dahingehenden Replik der Aufsichtsbehörde, dass mit der Regelung des § 31 Abs. 7 Z 1 StROG der Fall berücksichtigt werde, dass mehrere Handelsbetriebe unter 800m² (im räumlichen Naheverhältnis) in einem Einkaufszentrengebiet, jedoch im Sinne des Abs. 2 keine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden, die Wirkung eines Einkaufszentrum zuzumessen sei, vermag die obigen Ausführungen nicht zu entkräften. Diese Argumentation sei nicht zielführend, da eine Zuordnung zu einem Einkaufszentrum (und nicht nur die Widmung EZ-1 oder EZ-2) nur bei Vorliegen der Voraussetzungen des Abs. 2 möglich sei. Andernfalls sei eine Zuordnung zu einem bestimmten Einkaufszentrum nicht möglich. Es sei nämlich unbestritten, dass innerhalb einer EZ-Widmung auch mehrere Einkaufszentren bestehen können (siehe dazu die Ausführungen der belangten Behörde).

Da eine Anrechnung nur hinsichtlich des betreffenden Einkaufszentrums erfolgen solle (Arg „…betreffende Einkaufszentren anzurechnen ist...“) sei es hierfür erforderlich – wolle man der Bestimmung des Abs. 7 Z 1 nicht einen inhaltsleeren Inhalt unterstellen -, dass eine Anknüpfung an ein bestimmtes Einkaufszentrum für den Handelsbetrieb 800m² Verkaufsfläche erfolge. Eine solche Anknüpfung finde sich ausschließlich in Abs. 2 (bei Einkaufszentren gemäß Abs. 1 würden sämtliche Verkaufsflächen des Gebäudes zusammengezählt und somit auch die Flächen von Handelsbetrieben 800 m²). Darüber hinaus sei festzuhalten, dass die nunmehr gewählte Interpretation der belangten Behörde des § 31 Abs. 7 Z 1 StROG über die Anrechnungsregel des Abs. 2 hinausgehe (Arg. „…Handelsbetriebe 800m², die keine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden, die Wirkung eines Einkaufszentrums zuzumessen ist, …“). Es würde diese Auslegung darüber hinaus in Abs. 7 keine Deckung finden.

Die nunmehr neue und für die Gemeinde völlig überraschend geäußerte Rechtsansicht der belangten Behörde zu § 31 Abs. 2 StROG verstoße gegen das Willkürverbot und stelle dieses ein Abgehen in einem Einzelfall von einer über zehn Jahre geübten Rechtsansicht der belangten Behörde dar, ohne dass es eine Veranlassung hierzu aufgrund äußerer Umstände gegeben hätte.

Dies ergebe sich zum einen aus den vom Rechtsvertreter der Konsenswerberin genannten Protokollen zu den Besprechungen am 24.03.2004, 04.02.2008 oder 06.02.2008, zum anderen aus dem Umstand, dass auf dem gegenständlichen Grundstück mit Bescheid vom 09.12.2004 (zum damaligen Zeitpunkt sei der Regelungsinhalt des § 31 Abs. 2 StROG bereits Inhalt des Raumordnungsgesetzes gewesen; siehe dazu auch die Ausführungen der belangten Behörde) beim gegenständlichen Objekt Verkaufsflächenerweiterungen bewilligt worden seien. Dieser Bescheid sei nicht wegen Nichtigkeit durch die Aufsichtsbehörde aufgehoben worden.

Ebenso sei bei der Änderung des Flächenwidmungsplanes im Jahre 2009 die Erweiterung der Verkaufsflächen um bis zu 30 % in die Erläuterungen aufgenommen worden und sei auch damals von der Aufsichtsbehörde dahingehend keine Anmerkung getätigt worden, sondern vielmehr diese Erweiterung bzw. im Rahmen der Genehmigung der Erläuterungen genehmigt worden.

Weiters seien in der Steiermark unzählige Erweiterungen von Verkaufsflächen in der jüngsten Vergangenheit bewilligt worden, die nach der nunmehr geäußerten Rechtsansicht der belangten Behörde im Widerspruch zum StROG stehen würden. In all diesen Fällen sei es zu keiner Nichtigerklärung der erteilten Baubewilligung aufgrund der (nunmehr) von der belangten Behörde vertretenen Rechtsansicht gekommen.

Dem Gutachten des nicht amtlichen Sachverständigen der Gemeinde A vom 15.12.2014, GZ: 333GU14, Beilage ./1, sei nochmals in aller Deutlichkeit der nach der ständigen Judikatur des VfGH jedenfalls zu berücksichtigende sogenannte rote Faden (hier: für das Gebiet AA) zu entnehmen.

Die Zusammenfassung verinnerliche detailliert eine beständige Entwicklung des gegenständlichen Standortes als Handels- und Dienstleistungszentrum (unter Aufsicht der Steiermärkischen Landesregierung). In völliger Ausblendung dieser historischen Entwicklung und der historischen (genehmigten) Festlegungen sei mit dem angefochtenen Bescheid dieser rote Faden schlicht nun durchtrennt worden.

Das gegenständliche örtliche Entwicklungskonzept sei durch die Steiermärkische Landesregierung mit 03.05.2007 genehmigt worden (GZ: FA13B-10.10-F12/2007-289). § 1 Abs. 2 Z1 lit a des ÖEK lege fest, dass der Standort AA überregionale Bedeutung für das o Btal besitze und daher in seinem geltenden Rechtsbestand zu sichern sei und dass dieser bedarfsorientiert nach innen weiterentwickelt werden sollte. In § 4 heiße es: „Sicherung aufrechter Konsense sowie Weiterentwicklung der Handels- und Dienstleistungsfunktion der bandartigen Struktur gemeindegrenzübergreifend mit der Stadtgemeinde I aufgrund der gegebenen und geplanten weiteren Anbindung an das überregionale Verkehrsnetz“.

Diese Verordnung der Gemeinde sei von der Aufsichtsbehörde unter Anwendung der auch nun geltenden Rechtslage genehmigt worden. Inhalt dieser Genehmigung und der Festlegungen im ÖEK seien eindeutig die Erweiterungen der Verkehrsflächen nach innen.

Gemäß § 25 Abs. 3 StROG sei bei der Erstellung eines Flächenwidmungsplanes zu dessen Begründung auch ein Erläuterungsbericht zu erstellen. Im Zuge des Flächenwidmungsplanänderungsverfahrens 3.0 habe die Aufsichtsbehörde im Rahmen einer Versagungsandrohung Nachweise zur Bestandsaufnahme verlangt. Inhalt der Bestandsaufnahme habe die Anzahl und Art der bestehenden Handels- und Dienstleistungsbetriebe (Rechtsbestand) sein sollen, samt Angaben des Flächenausmaßes der einzelnen Nutzungen. Die Bestandsaufnahme habe auch die historische Entwicklung dieses Standortes nachzeichnen sollen, sowie die künftige Entwicklung darlegen (wie z.B. Umstrukturierungen in Abstimmung mit den Festlegungen des neuen regionalen Entwicklungsprogrammes, keine zusätzlichen Erweiterungen nach außen und dergleichen). Die Gemeinde sei dieser Aufforderung nachgekommen und habe die entsprechenden Ausführungen in den Erläuterungsbericht aufgenommen. In den Kapiteln 1.4ff des Erläuterungsberichtes werde ausführlich dargelegt, dass eine Erweiterung der bewilligten Verkaufsflächen um ca. 30 % durch eine Verdichtung nach innen möglich sei.

Dieser Erläuterungsbericht sei als Teil des Flächenwidmungsplanes 3.0 der Aufsichtsbehörde gemäß § 38 Abs. 9 Z 2 zur Genehmigung vorgelegt und von dieser mit Bescheid vom 17.12.2009 genehmigt worden (GZ: FA13B-10.10-F12/2009-335). Der Erläuterungsbericht sei gemäß § 25 Abs. 3 StROG eine Beilage zum Flächenwidmungsplan und sei durch die Bestimmung des § 38 Abs. 9 Z 2 StROG Teil der Bewilligung durch die Aufsichtsbehörde. Der Erläuterungsbericht gebe somit unter anderem das Verständnis und die Absichten der Gemeinde hinsichtlich der einzelnen Festlegungen im Flächenwidmungsplan wieder. Durch den Erläuterungsbericht sei klargestellt, dass die Festlegungen im Flächenwidmungsplan 3.0 für den Bereich AA dahingehend determiniert seien, dass eine Erweiterung der Verkaufsflächen um 30 % durch eine Verdichtung nach innen zulässig sei.

Der nunmehr angefochtene Bescheid stehe somit im Widerspruch zum rechtskräftigen und mit Bescheid vom 17.12.2009 genehmigten Flächenwidmungsplan 3.0 in der Fassung Verfahrensfall 3.04 bzw. zum rechtskräftigen und mit Bescheid der Aufsichtsbehörde genehmigten ÖEK 4.00. Der Widerspruch zu im Stufenbau der Rechtsordnung übergeordneten Normen (ÖEK und Flächenwidmungsplan der Gemeinde) belaste den angefochtenen Bescheid mit einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes. Ein Widerspruch dieser Planungsinstrumente zu ihnen übergeordneten Normen (Verordnungen oder Gesetze) liege nicht vor. Davon sei die belangte Behörde ausgegangen und gehe nach wie vor davon aus, habe sie – als Aufsichtsbehörde – doch beide Verordnungen der Gemeinde genehmigt.

Die relevante Rechtslage habe sich im Zeitraum zwischen der Genehmigung und der Erlassung des angefochtenen Bescheides nicht geändert.

Weiters hätte die Aufsichtsbehörde in Folge der nun von ihr geäußerten Rechtsansicht bereits 2009 den Flächenwidmungsplan 3.0 als auch das ÖEK 4.00 nicht genehmigen dürfen, sondern hätte das gesamte Areal des von ihr nun einbezogenen Gebietes lediglich in Form einer Versteinerung der bestehenden Verkaufsflächen genehmigen dürfen. Völlig konträr dazu seien aber sogar unbebaute Flächen als Flächen für Einkaufszentren ausgewiesen und genehmigt worden. In stringenter Umsetzung der geäußerten Rechtsansicht hätten diese unbebauten Flächen in einem Umkreis von 100 Metern der bereits bestehenden Einkaufszentren nicht als Flächen für Einkaufszentren gewidmet werden dürfen.

Es grenze an eine Irreführung des Normunterworfenen und stelle eine eklatante Verletzung des Vertrauensgrundsatzes dar, wenn unbebaute Flächen als Flächen für die Errichtung von Einkaufszentren (EZ-1 oder EZ-2) ausgewiesen werden würden, auf diesen aber – der Argumentation der belangten Behörde folgend – keine Verkaufsflächen errichtet werden dürften, sondern lediglich Dienstleistungsbetriebe oder Bauvorhaben, die keine Verkaufsflächen bzw. keine Verkaufsflächen, die der Zusammenrechnungsbestimmung für Verkaufsflächen unterliegen, zulässig seien.

Die dahingehenden Ausführungen der belangten Behörde seien insofern interessant, als die von ihr genannten möglichen Nutzungen der Definition des Gewerbegebietes gemäß § 30 Abs. 1 Z 4 StROG entsprechen würden und somit in Umsetzung der Ansicht der belangten Behörde die unbebauten Flächen wohl als solches auszuweisen gewesen wären. Allein schon daraus sei ersichtlich, dass die nunmehr von der belangten Behörde geäußerte Rechtsansicht weder dem Flächenwidmungsplan der Gemeinde noch dem Genehmigungsbescheid der Aufsichtsbehörde innewohne und somit in Widerspruch zu diesen Instrumenten der Raumordnung stehe.

Zur Frage des Vorliegens eines räumlichen Naheverhältnisses im Sinne des § 2 Abs. 1 Z 30 StROG brachte die Zweitbeschwerdeführerin vor, dass aufgrund der Begriffsbestimmung für die Festlegung des räumlichen Naheverhältnisses die Entfernung zwischen den einzelnen Handelsbetrieben ausschlaggebend sei. Die kürzeste Fußwegentfernung könne also nur zwischen den Eingangsbereichen zu den jeweiligen Handelsbetrieben gemessen werden. Vereinfacht ausdrückt sei es die fußläufige Entfernung zwischen den Zugangsbereichen zu den jeweiligen Verkaufsflächen der einzelnen Handelsbetriebe. Die Messung der Entfernung der kürzesten Fußwege habe also von einzelnen Zugängen zu den Handelsbetrieben zu erfolgen.

Der angefochtene Bescheid unterliege bereits dahingehend einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes, da sowohl im angeführten Gutachten als auch in den rechtlichen Ausführungen die Entfernung zwischen den einzelnen Objektfassaden gemessen worden sei. Diese Verkennung der Rechtslage stelle auch einen sekundären Verfahrensmangel dar, da dadurch die Entfernungen falsch bemessen worden seien und sei dieser Mangel auch wesentlich, da eine Messung der jeweiligen Entfernungen von den Zugängen zu den Handelsbetrieben zu einem anderen Ergebnis und nicht zu einer Zusammenrechnung im Sinne des angefochtenen Bescheides (siehe dazu ausführlich das Gutachten des nicht amtlichen Sachverständigen der Gemeinde A vom 15.12.2014; Beilage ./1) geführt hätte.

Die „kürzeste Fußwegentfernung“ könne nur dahingehend zu verstehen seien, dass damit zum einen der rechtlich zulässige Weg zu verstehen sei und zum anderen jener Weg, der für Fußgänger vorgesehen sei. Gemäß § 2 Z 10 und Z 12 StVO sowie § 76 Abs. 1 und Abs. 6 StVO hätten Fußgänger Gehsteige und Schutzwege zu benutzen. Als kürzester Fußweg sei somit nur jener Weg zu verstehen, der aufgrund der Anlage von Gehsteigen und Schutzwegen von Fußgängern zum Verkehr zwischen den einzelnen Gebäuden bzw. Objekten vorgesehen und zulässig sei (siehe dazu ausführlich das Gutachten des nicht amtlichen Sachverständigen der Gemeinde A vom 15.12.2014; Beilage ./1, insbesondere Ortsaugenschein des nicht amtlichen Sachverständigen zu den (weiteren) Fußwegentfernungen zwischen den Handelsbetrieben).

Im Zusammenhang mit der Definition des räumlichen Naheverhältnisses gelte es zu beachten, dass, wie bereits ausgeführt, die Entfernung zwischen den einzelnen Handelsbetrieben zu bestimmen sei. Die Situation stelle sich entsprechend der Bestandsaufnahme durch das Gutachten des nicht amtlichen Sachverständigen vom 15.12.2014 derart dar, dass in den gegenständlichen Objekten jeder Handelsbetrieb und jeder Dienstleistungsbetrieb über einen eigenen Eingang und somit Zugang zu den öffentlichen Verkehrsflächen verfüge.

Unter korrekter Anwendung der Definition des räumlichen Naheverhältnisses könne diese Bestimmung also nur dahingehend für den konkreten Sachverhalt Anwendung finden, als dass nur jene Handelsbetriebe zu einem Einkaufszentrum zusammengefasst werden könnten, die innerhalb der 100-Meter-Fußwegentfernung liegen (so würden z.B. die Handelsbetriebe C, die Verkaufsflächen des gegenständlichen Bewilligungsverfahrens, D D Shop, AB Shop und die Filiale der Bank AG sowie die EE Filiale innerhalb von 100 Metern Fußweg liegen und würden das Erfordernis des räumlichen Naheverhältnisses erfüllen; dies gelte jedoch nicht mehr für die Handelsbetriebe C (Anm: gemeint möglicherweise „GG“) und GS, da diese beiden Handelsbetriebe und die Zugänge zu diesen derart weit auseinander liegen, dass das fußläufige Erreichen dieser Handelsbetriebe nur über die Zurücklegung einer Wegstrecke von mehr als 100 Metern Fußweg möglich sei).

Zur Frage der betriebsorganisatorischen Einheit gemäß § 2 Abs. 1 Z 6 StROG führte die Zweitbeschwerdeführerin aus, dass die belangte Behörde das Vorhandensein einer gemeinsamen Verkehrsinfrastruktur, gemeinsam genutzter Parkplätze (die im Übrigen auch als Parkplätze der B gekennzeichnet seien) und Zufahrten sowie gemeinsame bauliche Werbeeinrichtungen als ausschlaggebend für das Vorhandensein einer betriebsorganisatorischen Einheit qualifiziert hätte. Diese Ansicht könne weder hinsichtlich der Feststellung noch hinsichtlich der Anwendung der Begriffsdefinition gefolgt werden.

Das Vorliegen einer betriebsorganisatorischen Einheit sei von der Behörde im Rahmen des Ermittlungsverfahrens zu ermitteln gewesen. Die Begriffsdefinition enthielte eine Aufzählung von Einrichtungen oder Anlagenteilen, die im Falle einer gemeinsamen Nutzung für eine betriebsorganisatorische Einheit sprechen würden. Die Behörde hätte im Rahmen eines beweglichen Systems die Indizien, die für und gegen das Vorliegen einer betriebsorganisatorischen Einheit sprechen würden, zu erheben gehabt. Weder das Vorliegen eines der Tatbestände in der Begriffsdefinition des § 2 Abs. 1 Z 6 StROG noch das Nichtvorliegen eines dieser Tatbestände hätte das Vorliegen/Nichtvorliegen einer betriebsorganisatorischen Einheit zur Folge gehabt. Einzelne Tatbestände seien daher jedenfalls gegeneinander abzuwägen. Dies habe die belangte Behörde unterlassen und damit deren Bescheid mit einer Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet.

Diese Rechtswidrigkeit des Inhaltes stelle auch einen sekundären Verfahrensmangel dar, da aufgrund der verfehlten Rechtsansicht die belangte Behörde es unterlassen habe, auch jene Tatbestände zu erheben, die gegen eine betriebsorganisatorische Einheit sprechen würden. Hätte die belangte Behörde auch diese Umstände erhoben, so wäre sie zum Schluss gekommen, dass keine betriebsorganisatorische Einheit vorliege.

Gegen das Vorliegen einer betriebsorganisatorischen Einheit würden der Mangel an allgemeinen Aufenthaltsbereichen und die Erschließung der einzelnen Objekte durch eine öffentliche Gemeindestraße gemäß LStVG sprechen. Eine zentrale Warenlieferung sei ebenso nicht anzunehmen, sondern werde schlicht jedes Objekt dezentral mit „seinen“ Waren versorgt. Weiters werde vom Betreiber des Einkaufszentrums bzw. der Einkaufszentren keineswegs die Infrastruktur betreffend die Verkehrsflächen zur Verfügung gestellt.

Entgegen den Ausführungen im angefochtenen Bescheid sei nicht das Vorhandensein einer gemeinsamen Verkehrsinfrastruktur ausschlaggebend, sondern bedürfe es vielmehr einer gemeinsam genutzten Verkehrsinfrastruktur. Wie die belangte Behörde zu dem Ergebnis gelange, dass eine solche vorliege, sei dem angefochtenen Bescheid nicht zu entnehmen. Es würden weiters auch keine gemeinsam genutzten Parkplätze vorliegen. Die Parkplätze im Bereich der jeweiligen Objekte würden jeweils nur von den Kunden dieser Objekte benutzt werden. Der Wechsel von Objekt zu Objekt erfolge in der Regel ausschließlich mit dem Kfz.

Hinsichtlich der Zufahrten zu den einzelnen Handelsbetrieben sei auszuführen, dass es einer öffentlichen Straße immanent sei, dass diese von jedermann uneingeschränkt genutzt werden könne und somit eine gemeinsame Nutzung durch die Handelsbetriebe ausscheide. Eine solche gemeinsame Nutzung durch die Handelsbetriebe bedinge nämlich den Ausschluss aller anderen Personen von der Nutzung. Dies stünde jedoch im Widerspruch zum gesetzlich gewährleisteten Gemeingebrauch an den gegenständlichen Verkehrswegen. Vereinfacht ausgedrückt würden die Einzelpersonen die öffentlichen Straße nutzen und nicht, wie von der belangten Behörde dargestellt, die Handelsbetriebe, in dem diese Verkehrsflächen ihren Kunden zur Verfügung stellen (eine solche Vorgehensweise stehe im Widerspruch zum LStVG).

Übrig bliebe somit lediglich eine gemeinsam genutzte bauliche Werbeeinrichtung, die für das Vorhandensein einer betriebsorganisatorischen Einheit sprechen könnte. Daraus aber das Vorliegen einer betriebsorganisatorischen Einheit abzuleiten, sei wohl mehr als überschießend und unsachlich und sei daher im Rahmen einer verfassungskonformen Auflegung der Begriffsbestimmung in concreto von einem Nichtvorliegen einer betriebsorganisatorischen Einheit auszugehen.

Zum Schonungsprinzip führte die Zweitbeschwerdeführerin Folgendes aus: Gemäß Art. 119a Abs. 7 B-VG habe die Aufsichtsbehörde bei der Wahl der Aufsichtsmittel unter größtmöglicher Schonung erworbener Rechte vorzugehen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes (VwGH 03.05.2001, 94/06/0245 ua.) habe die Aufsichtsbehörde im Falle einer Nichtigerklärung hinsichtlich erworbener Rechte und deren Schonung eine Interessensabwägung vorzunehmen, ob durch die (durch den mit Nichtigkeit bedrohten Bescheid erlaubte) rechtswidrige Vorgangsweise fortdauernde nachteilige Wirkungen auf die mit der Flächenwidmung verfolgten, nach den konkreten örtlichen Gegebenheiten noch verwirklichbaren planerischen Zielsetzungen, zu besorgen seien und diese über jene Auswirkungen hinausgehen würden, die auch bei gesetzmäßiger Vorgangsweise eingetreten wären.

Aufgrund der obigen Ausführungen und des beiliegenden Gutachtens des nicht amtlichen Sachverständigen der Gemeinde ergebe sich, dass die von der belangten Behörde herangezogenen Ausgangsvoraussetzungen zur Bewertung der Interessensabwägung nicht korrekt seien. Die dahingehend gezogenen Schlussfolgerungen der belangten Behörde seien daher als unrichtig zu werten.

Die belangte Behörde habe es bei ihrer Interessensabwägung unterlassen, zu berücksichtigen, dass die im Bewilligungsbescheid geäußerte Rechtsansicht der bisherigen gelebten und mehr als zehnjährigen Praxis in der Steiermark entspreche (siehe dazu die von der rechtsfreundlichen Vertretung der Konsenswerberin genannten Protokolle zu den Besprechungen mit der Aufsichtsbehörde im angefochtenen Bescheid wie auch das genehmigte ÖEK, der genehmigte Erläuterungsbericht zum Flächenwidmungsplan 3.0 und die unzähligen Baubescheide innerhalb der letzten Jahre).

Die belangte Behörde habe es unterlassen, dahingehend gutachterliche Feststellungen einzuholen, ob nachteilige Wirkungen auf die nach den konkreten örtlichen Gegebenheiten noch verwirklichbaren planerischen Zielsetzungen zu erwarten seien und diese über jene Auswirkungen hinaus gehen würden, die auch bei gesetzmäßiger Vorgangsweise eingetreten wären, bzw. ob die bestehende Verkaufsflächenausstattung des Gesamtkomplexes der B am C, die auf die zulässige Größenordnung für das regionale Zentrum I gemäß der Einkaufszentren-Verordnung erheblich überschreite, überhaupt noch verwirklichbare planerische Zielsetzungen nach der Intention der belangten Behörde zulasse.

Das Gutachten des nicht amtlichen Sachverständigen der Gemeinde komme zum Ergebnis, dass keine Verschlechterung im Sinne der Raumordnungsgrundsätze und im Hinblick auf die konkreten örtlichen Gegebenheiten und den damit möglichen verwirklichbaren planerischen Zielsetzungen durch den mit Nichtigkeit bedrohten Bescheid ausgehe, sondern vielmehr eine Verbesserung im Hinblick auf die Zielsetzungen der Flächenwidmung und Raumplanung aus örtlicher raumplanerischer Sicht im Sinne der Rechtsprechung des VwGH zu erwarten sei.

Im Rahmen der Interessensabwägung hätte die belangte Behörde ebenso zu berücksichtigen gehabt, dass für die Anwendung eines gelinderen Mittels die langjährige, bisherig geübte Praxis in der Steiermark spreche und die Gemeinde durch die Genehmigung des ÖEK und des Erläuterungsberichtes zum Flächenwidmungsplan (Verdichtung nach innen) auf das ÖEK bzw. bei der Erweiterung von bis zu 30 % der Verkaufsflächen im gegenständlichen Bereich auf den Flächenwidmungsplan vertrauen habe dürfen, somit eine Erweiterung der Verkaufsflächen, wie im mit Nichtigkeit bedrohten Bescheid genehmigt, zulässig und rechtskonform sei.

Des Weiteren sei das dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Gutachten weder schlüssig noch nachvollziehbar. So ergebe sich aus den gutachtlichen Ausführungen nicht, wie der kürzeste Fußweg erhoben oder welcher Ausgangspunkt für die Entfernungsmessung gewählt worden sei. Es seien auch Flächen als Verkaufsfläche bewertet und mit in die Beurteilung miteinbezogen worden, die nicht als Verkaufsflächen im Sinne des § 31 Abs. 3 Z 1 StROG zählen (z.B. AB Shop oder Bank AG – Filiale in Objekt YY).

In Verkennung der Voraussetzungen hat der Sachverständige der belangten Behörde weiters sämtliche Verkaufsflächen auf Grundlage der jeweiligen Bewilligungsbescheide addiert. Dem beigelegten Gutachten sei jedoch sehr gut zu entnehmen, dass den jeweiligen Baubewilligungen unterschiedliche Definitionen von „Verkaufsflächen“ zugrunde gelegen hätten. Wolle man die aktuelle Bestimmung des § 32 StROG auf Verkaufsflächen anwenden, so habe man diese auch nach den aktuellen Bestimmungen zu definieren. Dies sei unterlassen worden und es sei damit das dem angefochtenen Bescheid zugrunde liegende Gutachten dahingehend mangelhaft und unschlüssig.

Darüber hinaus sei der Gutachter der belangten Behörde nicht „namentlich in Erscheinung“ getreten und sei es daher nicht möglich gewesen, zu beurteilen, ob dessen Qualifikation für die Erstellung solch eines Gutachtens ausreichend gewesen sei. Der Hinweis auf einen „Gutachter der Abteilung 7“ sei wohl zu ungenau, da die Abteilung 7 des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung schon für sich zu breit aufgestellt sei, um überhaupt einen Rückschluss auf die Personenqualifikation des Gutachters zu ermöglichen. Es handle sich bei der Abteilung 7 auch nicht um eine Organisationseinheit und sei diese zu dem in keine Organisationseinheit eingegliedert, die als „Sachverständigenpool“ für das Amt der Steiermärkischen Landesregierung interpretiert werden könnte (wie z.B. die Abteilung 15).

Diese aufgezeigten Verfahrensmängel seien wesentlich, da die belangte Behörde bei einer Vermeidung dieser Mängel wohl zu einem anderen Ergebnis hinsichtlich der Verkaufsflächen gelangt und der gegenständliche Bescheid der Gemeinde nicht wegen Nichtigkeit behoben worden wäre. Hinsichtlich der Nichtkenntnis des Gutachtenserstellers seitens der belangten Behörde sei es der Gemeinde auch nicht möglich gewesen, zu beurteilen, ob gegen diesen etwaige Befangenheitsgründe ins Treffen geführt hätten werden können.

Das Landesverwaltungsgericht Steiermark hat erwogen:

Zu Spruchpunkt I:

Am 24.03.2015 fand auf Antrag der Erst- und Zweitbeschwerdeführerin gemäß § 24 Abs. 2 VwGVG eine öffentliche mündliche Verhandlung vor dem Landesverwaltungsgericht Steiermark statt, in der die Verfahrensparteien Gelegenheit hatten, ihre Rechtsstandpunkte ausführlich darzulegen. Auf Grundlage der Verfahrensakten der Baubehörde I. Instanz und der belangten Behörde werden in Zusammenschau mit dem Beschwerdevorbringen der Erstbeschwerdeführerin und dem Beschwerdevorbringen der Zweitbeschwerdeführerin folgende Feststellungen der Entscheidung zu Grunde gelegt:

Bei der B am C handelt es sich um einen Einkaufszentrenkomplex, der in die Bereiche B West, B Ost und B Süd gegliedert ist. Das gesamte Gebiet ist im Flächenwidmungsplan der Gemeinde A als Baugebiet für Einkaufszentren 2 gemäß § 31 Abs. 5 Z 2 StROG 2010 ausgewiesen.

Der verfahrensgegenständliche Teil der B am C – die B Ost – besteht aus den Objekten XX und XXa, den Objekten YY, YYa und YYb, den Objekten w, rr, ss, tt und uu, dem Objekt Z sowie dem Objekt VV, welche – aufgeteilt auf sechs eigenständige Gebäude – eine Gesamtverkaufsfläche von 15.183m² aufweisen. Das beschwerdegegenständliche Objekt Nr. XX, welches sich auf dem Grundstück mit der Grundstücksnummer xx, KG J befindet und im Eigentum der B GgmbH Co KG steht, bestand ursprünglich aus einem Lagergebäude mit 55 Kfz-Abstellflächen (Baubescheid vom 08.11.2000). Mit Bescheid vom 28.05.2001 wurde eine Nutzungsänderung dieses Lagergebäudes für ein Einkaufszentrum erteilt.

Das Objekt XX befindet sich in einem eigenständigen Gebäude und stellt mit dem Gebäude XXa eine bauliche Einheit dar. Vor Erteilung der Baubewilligung vom 01.08.2014 wies das Einkaufszentrum Objekt XX zusammen mit dem Handelsbetrieb Objekt XXa eine Verkaufsfläche von insgesamt 2.294,27m² auf. Die Gesamtverkaufsfläche des Gebäudes mit den Objekten YY, YYa und YYb beträgt 3.599,75m² und jene des Gebäudes mit den Objekten rr, ss, tt und uu insgesamt 2.610,69m². Im Gebäude des Objektes w befindet sich ein Lebensmittelgeschäft mit einer Gesamtverkaufsfläche von 797,60m². Im Gebäude z befindet sich ein Dienstleistungsbetrieb (Kino). Das Gebäude mit dem Objekt VV weist eine Gesamtverkaufsfläche von 4.498,18m² auf, wobei ein zweigeschoßiger Zubau im Ausmaß von 1.324,40m² in den Jahren 2010 bzw. als geänderte Bauführung im Jahr 2011 bewilligt wurde.

Mit dem gegenständlichen Bauansuchen wurde der Zubau der Verkaufs- und Lagergebäude im Erdgeschoß des Objektes XX im Ausmaß von 649,49m² und im Obergeschoß im Ausmaß von 1.279,41m² beantragt. Mit Bescheid vom 01.08.2014 wurde der Erstbeschwerdeführerin die Baubewilligung ua. für die Erweiterung der Verkaufsflächen im Ausmaß von 1.304,73m² unter Vorschreibung von Auflagen erteilt. Aufgrund eines Rechtsmittelverzichtes der Beschwerdeführerin wurde der Bescheid der Baubehörde I. Instanz am 04.08.2014 rechtskräftig. Die Gesamtverkaufsfläche des Objektes XX (einschließlich des Objektes XXa) beträgt nunmehr insgesamt 3.600m².

Diese Baubewilligung wurde von der belangten Behörde mit Bescheid vom 14.11.2014 für nichtig erklärt, da der gesamte Komplex der B Ost auf Grundlage des § 31 Abs. 2 StROG 2010 als ein Einkaufszentrum (im numerischen Sinn) zu werten sei, weshalb sich die Verkaufsflächenerweiterung im Objekt XX im Ausmaß von 1.304,73 m² als gesetzeswidrig erweise.

B

Ost

[Bild wurde durch Evidenzbüro auf Grund personenbezogener Daten entfernt]

Beweiswürdigend ist festzuhalten, dass – abgesehen von der aus Sicht des Landesverwaltungsgerichtes für den vorliegenden Beschwerdefall nicht relevanten Sachverhaltsfrage, ob im Gegenstandsfall die im § 31 Abs. 2 StROG 2010 genannten Voraussetzungen des Vorliegens einer betriebsorganisatorischen Einheit (§ 2 Abs. 1 Z 6 StROG 2010) bzw. eines räumlichen Naheverhältnisses (§ 2 Abs. 1 Z 30 StROG 2010) tatsächlich gegeben sind – der Sachverhalt außer Streit steht.

Rechtslage:

Im vorliegenden Beschwerdefall bedarf es einer rechtlichen Klärung, ob die Baubehörde I. Instanz bei der Erteilung der Baubewilligung in rechtswidriger Weise gegen die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 verstoßen hat und demzufolge die Nichtigerklärung durch die belangte Behörde gemäß § 8 Abs. 2 und 5 StROG 2010 iVm § 101 Abs. 1 der Steiermärkischen Gemeindeordnung iVm § 68 Abs. 4 Z 4 AVG rechtskonform war.

Die für die vorliegende Beschwerdesache maßgeblichen Rechtsvorschriften lauten auszugsweise wie folgt:

Gemäß § 29 Abs. 1 Stmk. BauG hat die Behörde einem Ansuchen mit schriftlichem Bescheid stattzugeben, wenn die nach diesem Gesetz für die Bewilligung geforderten Voraussetzungen erfüllt sind.

Gemäß § 8 Abs. 2 StROG 2010 dürfen Baubewilligungen dem Steiermärkischen Raumordnungsgesetz und Verordnungen aufgrund dieses Gesetzes nicht widersprechen. Baubewilligungen, die dem § 8 Abs. 2 widersprechen, sind innerhalb von drei Jahren nach Eintreten der Rechtskraft mit Nichtigkeit bedroht (§ 68 Abs. 4 Z 4 AVG).

Gemäß § 101 Abs. 1 Stmk. Gemeindeordnung 1967 kann ein rechtskräftiger Bescheid eines Gemeindeorgans in den Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches der Gemeinde aus dem Bereich der Landesvollziehung von der Aufsichtsbehörde nur aus den Gründen des § 68 Abs. 3 und 4 des AVG behoben werden.

Gemäß § 68 Abs. 1 AVG sind Anbringen von Beteiligten, die die Abänderung eines der Berufung nicht oder nicht mehr unterliegenden Bescheides begehren, wenn die Behörde nicht den Anlass zu einer Verfügung gemäß den Abs. 2 bis 4 findet, wegen entschiedener Sache zurückzuweisen. Andere Bescheide kann die Behörde, die den Bescheid in letzter Instanz erlassen hat oder die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde im öffentlichen Interesse gemäß § 68 Abs. 3 AVG insoweit abändern, als dies zur Beseitigung von das Leben oder die Gesundheit von Menschen gefährdenden Missständen oder zur Abwehr schwerer volkswirtschaftlicher Schädigungen notwendig und unvermeidlich ist.

Außerdem können Bescheide von Amts wegen in Ausübung des Aufsichtsrechtes von der sachlich in Betracht kommenden Oberbehörde gemäß § 68 Abs. 4 AVG als nichtig erklärt werden, wenn der Bescheid an einem durch gesetzliche Vorschrift ausdrücklich mit Nichtigkeit bedrohten Fehler leidet. In allen Fällen hat die Behörde mit möglichster Schonung erworbener Rechte vorzugehen.

Die belangte Behörde hat die Nichtigerklärung des Baubescheides der Baubehörde I. Instanz vom 01.08.2014 auf einen Verstoß gegen die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 gestützt. Die Bestimmung des § 31 StROG 2010 lautet in der hier maßgeblichen Fassung (LGBl. Nr. 44/2012) auszugsweise wie folgt:

§ 31 StROG 2010:

(1) Als Einkaufszentren im Sinn dieses Gesetzes gelten Gebäude oder Teile von Gebäuden für Handelsbetriebe einschließlich der erforderlichen Abstellplätze mit einer Verkaufsfläche von insgesamt mehr als 800m² nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen.

(2) Mehrere Gebäude oder Teile von Gebäuden für Handelsbetriebe gelten als Einkaufszentrum nach Abs. 1, wenn sie in einem räumlichen Naheverhältnis stehen und eine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden und die Summe der Verkaufsflächen mehr als die unter Abs. 1 festgelegte beträgt.

(…)

(7) In Gebieten für Einkaufszentren gemäß Abs. 6 sind auch zulässig:

1. Handelsbetriebe mit bis zu 800m² Verkaufsfläche, wenn sie dem Typ des Einkaufszentrumsgebietes entsprechen, wobei die jeweilige Verkaufsfläche auf die maximal zulässige Verkaufsfläche für das betreffende Einkaufszentrum anzurechnen ist, und

2. (…).

Gemäß § 2 Z 2 Einkaufszentrenverordnung (LGBl. Nr. 58/2011) darf das Einkaufszentrum die festgelegte Verkaufsfläche von 5.000 m² nicht überschreiten.

Rechtliche Würdigung durch das Landesverwaltungsgericht:

Im gegenständlichen Beschwerdefall besteht Unklarheit über den Regelungsinhalt der Bestimmungen des § 31 Abs. 1 und Abs. 2 StROG 2010. Einig sind sich die Verfahrensparteien in ihrer rechtlichen Beurteilung dahingehend, dass diese Bestimmungen regeln, unter welchen Voraussetzungen Gebäude oder Teile von Gebäuden aus raumordnungsrechtlicher Sicht als „Einkaufszentren“ zu werten sind.

In Abs. 1 wird diesbezüglich an die Verkaufsflächen der betreffenden Gebäude angeknüpft: Beträgt die Verkaufsfläche von Gebäuden oder Teilen von Gebäuden mehr als 800m², gelten diese Gebäude als Einkaufszentren (Anm.: Mehrzahl!). Diese „besonderen“ Handelsbetriebe dürfen nur in für Einkaufszentren gewidmeten Gebieten errichtet werden und unterliegen den Beschränkungen der Einkaufszentrenverordnung (in der Folge: EKZ-V). Dies bedeutet, dass bei einer Neuerrichtung eines Einkaufszentrums oder einer Erweiterung der Verkaufsflächen in einem Einkaufszentrum – wie auch im vorliegenden Beschwerdefall – jedenfalls die maximal zulässige Verkaufsfläche von 5.000m² gemäß § 2 Z 2 EKZ-V zu beachten ist (siehe dazu auch die Anmerkungen von Trippl/Schwarzbeck/Freiberger, Steiermärkisches Baurecht5, Anm. zu § 31 Abs. 1 StROG 2010).

Die Bestimmung des Abs. 2 ist als Auffangtatbestand zu Abs. 1 zu verstehen, wonach auch jene Gebäude oder Teile von Gebäuden als Einkaufszentrum nach Abs. 1 zu werten sind, deren Summe der Verkaufsflächen mehr als 800m² beträgt, vorausgesetzt, dass diese Gebäude in einem räumlichen Naheverhältnis zu einander stehen und eine bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit bilden. Da die Bestimmung des Abs. 2 an die Summe von Verkaufsflächen mehrerer Gebäude von mehr als 800m² anknüpft, wird diese Bestimmung in der Praxis als „Zusammenrechnungsregelung“ bezeichnet. Davon zu unterscheiden ist die sich aus der EKZ-V ergebende „Zusammenrechnungsregelung“, wonach die Summe der Verkaufsflächen eines Einkaufszentrums (im numerischen Sinne gemeint), die maximal zulässige Verkaufsfläche von 5.000m² nicht überschreiten darf.

Strittig ist, ob die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG2010 auch eine Zusammenrechnung von Verkaufsflächen jeweils selbständiger Einkaufszentren, also von Gebäuden und Teilen von Gebäuden, deren Verkaufsflächen jeweils größer als 800m² sind – wie im Bereich der B Ost – regelt.

Die belangte Behörde, die diese Rechtsmeinung vertritt, begründete dies im Wesentlichen damit, dass die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 sehr „allgemein“ gehalten sei und nicht festlege, dass nur Verkaufsflächen unter 800m² zusammenzurechnen seien, was bei gegenteiliger Sichtweise, dem Zweck der EKZ-V widersprechen würde und mehrere größere Einkaufszentren nebeneinander bestehen könnten und diese die maximal zulässige Verkaufsfläche von 5.000m² nicht zu beachten hätten, hingegen viele kleine Handelsbetriebe, die insgesamt dieselbe Gesamtsumme aufweisen würden, nicht errichtet werden könnten. Diese Rechtsansicht stünde auch mit der Anmerkung 5 von Trippl/Schwarzbeck/Freiberger, Steiermärkisches Baurecht, 5. Auflage nicht in Widerspruch, da sich die Autoren über die Zusammenrechnung von anderen Handelsbetrieben (gemeint solche, die über Verkaufsflächen über 800m² verfügen) verschweigen würden.

Diesen Ausführungen ist Folgendes zu entgegnen:

Es ist der belangten Behörde zunächst beizupflichten, dass die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 sehr „allgemein“ gehalten ist, d.h. keine Vorgaben beinhaltet, in welcher Größenordnung Verkaufsflächen einzelner Gebäude zusammenzurechnen sind. Aus dem klaren Wortlaut der Bestimmung und der Systematik der Regelung, wonach Abs. 1 die Grundregel und Abs. 2 einen Auffangtatbestand zu Abs. 1 darstellt, können – dem Subsidiaritätsprinzip entsprechend – mit Abs. 2 allerdings nur jene Gebäude gemeint sein, die nicht schon aufgrund des Abs. 1 als Einkaufszentren zu werten sind.

Für diese rechtliche Beurteilung spricht, dass in der Bestimmung des Abs. 2 insofern auf Abs. 1 Bezug genommen wird, als bei Vorliegen der gebotenen Voraussetzungen, diese Gebäude als Einkaufszentrum nach Abs. 1 gelten. Weisen Gebäude daher eine Verkaufsfläche von mehr als 800m² auf, regelt Abs. 1 abschließend, dass diese Gebäude als Einkaufszentren gelten. Einer weiteren Prüfung nach Abs. 2 bedarf es in diesem Fall nicht.

Weisen die Gebäude jeweils eine geringere Verkaufsfläche auf, ist gemäß Abs. 2 zu prüfen, ob bei den in Rede stehenden Gebäuden (dennoch) von einem Einkaufszentrum nach Abs. 1 auszugehen ist, was dann der Fall ist, wenn die Summe der Verkaufsflächen in den einzelnen Gebäuden bei Vorliegen der gebotenen Voraussetzungen (räumliches Naheverhältnis und bauliche und/oder betriebsorganisatorische Einheit) ein Ausmaß von über 800m² aufweist. In diesem Fall sind diese Gebäude aufgrund der Zusammenrechnungsreglung des § 31 Abs. 2 StROG als Einkaufszentrum nach § 31 Abs. 1 StROG 2010 zu werten.

Der Regelungszweck der Bestimmungen des § 31 Abs. 1 und Abs. 2 StROG 2010 ist aus Sicht des Landesverwaltungsgerichtes allein in der Legaldefinition des raumordnungsrechtlich relevanten Begriffes „Einkaufszentren“ zu sehen. Die Bestimmung dient also nur zur Beantwortung der Frage: Sind bestimmte Gebäude als Einkaufszentren zu werten - ja oder nein?

Davon abgesehen sei - der Argumentation der belangten Behörde folgend - die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 so auszulegen, dass bei Vorliegen eines räumlichen Naheverhältnisses und einer baulichen- und/oder betriebsorganisatorischen Einheit zwischen mehreren Gebäuden, also auch zwischen selbständigen Einkaufszentren, die Verkaufsflächen dieser Einkaufszentren zusammenzurechnen seien und von einem Einkaufszentrum – im numerischen Sinn – auszugehen sei.

Dieser Regelungsinhalt kann der Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 in der derzeit geltenden Fassung nicht entnommen werden.

Wie bereits ausführlich dargelegt, ist Abs. 2 als Auffangtatbestand zur Legaldefinition des Abs. 1 zu lesen, der nur zur Anwendung kommt, wenn eine Subsumtion nach Abs. 1 aufgrund der fehlenden Verkaufsflächengröße ausscheidet. Die von der belangten Behörde vertretene Sichtweise unterstellt der Bestimmung des Abs. 2 – neben der vorhin skizzierten – einen davon losgelösten, selbständigen Regelungsinhalt. Eine derartige Regelung sah das Raumordnungsgesetz 1974 in der Fassung der Novelle Nr. 41/1991 noch explizit vor.

§ 23 Abs. 9a ROG 1974 lautete wie folgt:

„Lässt die Anordnung von mehreren Handelsbetrieben eine Umgehung des Zweckes der Einkaufszentrenregelung (…) erwarten, so sind diese als Einheit anzusehen. Eine Umgehung liegt jedenfalls vor, wenn diese Betriebe in einem engen räumlichen Nahverhältnis stehen und ihnen in wirtschaftlicher und organisatorischer Hinsicht die Wirkung eines nach einem Gesamtkonzept betriebenen Einkaufszentrums (Anm.: Einzahl!) beizumessen ist.“

Dieser Bestimmung vorangestellt war die Regelung des § 23 Abs. 9 ROG 1974, wonach „Handelsbetriebe (…) mit einer Verkaufsfläche von insgesamt mehr als 600m² (…) oder einer Gesamtbetriebsfläche von insgesamt mehr als 1.000m² als Einkaufszentren gelten (Z 1), sowie Handelsbetriebe auf mehreren Bauplätzen (…), wenn die Summe der Verkehrsflächen (gemeint wohl Verkaufsflächen) oder Gesamtbetriebsflächen dieser Betriebe mehr als die unter Z 1 festgelegten beträgt (Z 2).“

Diese Regelung entspricht - abgesehen von der Bezugnahme auf das Vorliegen mehrerer Bauplätze – im Wesentlichen der Bestimmung des zum Zeitpunkt der Nichtigerklärung maßgeblichen § 31 Abs. 1 und Abs. 2 StROG 2010.

Eine vergleichbare Regelung wie sie in der Bestimmung des § 23 Abs. 9a ROG 1974 vorgesehen war, enthält das StROG 2010 nicht (mehr). Die Bestimmung des § 23 Abs. 9a ROG 1974 ist mit der Novelle Nr. 20/2003 und der Neufassung des § 23a ROG 1974 aus dem Rechtsbestand entfernt worden.

Die belangte Behörde verweist in ihrer Argumentation zwar richtigerweise auf den Umstand, wonach die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 bereits inhaltsgleich mit der ROG-Novelle 2002, LGBl. Nr. 20/2003 eingefügt wurde, lässt aber unerwähnt, dass die Bestimmung des § 23 Abs. 9a ROG 1974, die wie die Erstbeschwerdeführerin ausführt, als „Umgehungsvorbehalt“ gelesen werden konnte, ersatzlos entfallen ist.

Den seitens der belangten Behörde zitierten Erläuterungen zur ROG-Novelle 2002 ist auch nicht zu entnehmen, dass die Bestimmung des § 23 Abs. 9a ROG1974 in die neu gefasste Bestimmung des § 23a Abs. 2 ROG 1974 Eingang gefunden hätte und daher entbehrlich geworden wäre. Dies wäre in Anbetracht der Tatsache, wonach die Bestimmung des § 23a Abs. 2 ROG 1974 i.d.F. LGBl. Nr. 20/2003 inhaltlich nur unwesentlich von der Bestimmung des § 23 Abs. 9 Z 2 ROG1974 i.d.F. LGBl. Nr. 41/1991 abweicht, auch nicht augenscheinlich.

Da auch die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 inhaltlich kaum von ihren Vorgängerbestimmungen abweicht, stellt sich in diesem Zusammenhang - unter Zugrundelegung der Rechtsansicht der belangten Behörde - die Frage, wie im Bereich der B Ost beispielsweise in den Jahren 2010 bzw. 2011 ein zweigeschoßiger Zubau eines bereits bestehenden Verkaufsgebäudes mit einer Verkaufsfläche von 1.324,40m² rechtmäßig bewilligt werden konnte (Objekt Nr. VV), wenn der gesamte Komplex der B Ost aus Sicht des ASV als ein Einkaufszentrum anzusehen sei.

Bereits im Jahr 2010 betrug die Summe der Verkaufsflächen allein von den zu diesem Zeitpunkt längst bestehenden Objekten XX (2.044,06m²) und VV (3.173,78) insgesamt 5.217,84m². Unter Zugrundelegung der Rechtsansicht der belangten Behörde hätte demzufolge die Genehmigung eines zweigeschoßigen Zubaus (Bescheid vom 21.06.2010 bzw. Genehmigung der geänderten Bauführung vom 26.09.2011) im Ausmaß von 1.324,40m² (was in etwa der beschwerdegegenständlichen Verkaufsflächenerweiterung entspricht) von der Aufsichtsbehörde ebenso für nichtig erklärt werden müssen.

Auch wenn zwischenzeitig das StROG 2010 in Kraft getreten ist, so vertritt die belangte Behörde selbst die Rechtsansicht, wonach die derzeit geltende Zusammenrechnungsregelung gemäß § 31 Abs. 2 StROG inhaltsgleich bereits mit der ROG-Novelle 2002 (LGBl. Nr. 20/2003) in die steirische Rechtslage eingefügt worden sei (siehe Seite 26 des Nichtigkeitsbescheides und die erläuternden Bemerkungen hierzu). Demzufolge wären bereits die Genehmigungen aus den Jahren 2010/2011 rechtswidrig gewesen.

In diesem Zusammenhang stellt sich überhaupt die Frage, wie unter Zugrundelegung der Bestimmung des § 23 Abs. 9a ROG1974 bzw. des § 31 Abs. 2 StROG 2010 (im Sinne der Auslegung der belangten Behörde) im Zeitraum 2000 bis 2014 ein selbständiges Einkaufszentrum im Ausmaß von 13.878,53m² (abzüglich der nunmehr für nichtig erklärten Baubewilligung für eine Verkaufsfläche von 1.304,73m²) entstehen konnte.

Aus Sicht des Landesverwaltungsgerichtes bietet weder die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 noch die Vorgängerbestimmung des § 23 Abs. 9 Z 2 ROG 1974 eine taugliche Rechtsgrundlage, um die Verkaufsflächen selbständiger Einkaufszentren zusammenzurechnen.

Diese Rechtsansicht korrespondiert im Ergebnis mit der seitens der belangten Behörde eingeholten Stellungnahme des Verfassungsdienstes des Amtes der Steiermärkischen Landesregierung vom 12.11.2014 (GZ: ABT03VD-1486/2012-67) zu diesem Thema, in der es wörtlich zur Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG heißt: „Zusammengerechnet werden dabei nicht jeweils selbstständige Einkaufszentren, sondern die Verkaufsflächen in den einzelnen Gebäuden und Gebäudeteilen, um damit die Gesamtgröße eines bestimmten einheitlichen Einkaufszentrums zu bestimmen.“

Die Gesamtgröße „eines bestimmten einheitlichen Einkaufszentrums“ ist freilich – wie bereits oben dargelegt - nur im Lichte der „Zusammenrechnungsregelung“ des § 2 Z 2 EKZ-V von Relevanz, um die maximal zulässige Verkaufsfläche eines Einkaufszentrums nicht zu überschreiten. Im Sinne der EKZ-V sind selbstredend sämtliche Verkaufsflächen eines Einkaufszentrums zusammen zu rechnen, unabhängig davon ob sie größer oder kleiner als 800m² sind.

Hinsichtlich der Ausführungen der belangten Behörde, wonach bei gegenteiliger Ansicht mehrere größere Einkaufszentren neben einander entstehen könnten und diese die maximal zulässige Verkaufsfläche von 5.000m² nicht zu beachten hätten, hingegen viele kleine Handelsbetriebe, die insgesamt dieselbe Gesamtsumme aufweisen würden, nicht errichtet werden könnten, ist zunächst festzuhalten, dass die raumordnungsrechtlichen Bestimmungen keine explizite Regelung vorsehen, die es verbieten würde, dass sich mehrere (selbständige) Einkaufszentren in einem Einkaufszentrumgebiet niederlassen.

Ein derartiges Verbot ist insbesondere der Bestimmung des § 31 StROG 2010 bzw. der EKZ-V nicht zu entnehmen.

Diese Ansicht wird auch von der belangten Behörde nicht in Abrede gestellt, da sie in ihrer Bescheidbegründung darlegt, dass das „Nebeneinanderbestehen mehrerer EZ-Betriebe“ zulässig sei. Entgegen der Ansicht der belangten Behörde müsste jedes einzelne Einkaufszentrum die maximal zulässige Verkaufsfläche von 5.000m² nach der Bestimmung des § 2 Z 2 EKZ-V einhalten. Dabei spielt es keine Rolle, ob ein Einkaufszentrum aus einem Gebäude mit einer Verkaufsfläche von 1.000m² besteht oder aus mehreren Gebäuden, die in einem örtlichen Naheverhältnis stehen und bauliche und/oder betriebsorganisatorisch eine Einheit bilden und eine Verkaufsfläche von jeweils 500m² aufweisen. Diese Gebäude sind als Einkaufszentren zu werten, für die jeweils eine maximal zulässige Verkaufsflächenerweiterung von 5.000m² gilt. In beiden Fällen ist eine Umgehung der EKZ-V ausgeschlossen. Das diesbezügliche Vorbringen der belangten Behörde erweist sich daher als nicht stringent.

Entgegen der Ansicht der belangten Behörde könnten auf Grund der Bestimmung des § 31 Abs. 7 StROG 2010 auch „viele kleine Handelsbetriebe“, also Handelsbetriebe, deren Gebäude Verkaufsflächen von unter 800m² aufweisen, in einem Gebiet für Einkaufszentren errichtet werden. Erreichen die Verkaufsflächen dieser „kleinen Handelsbetriebe“ durch deren Ausweitung allerdings den Grenzwert von mehr als 800m², wären diese Gebäude als Einkaufszentren zu werten, für die wiederum die maximal zulässige Verkaufsflächenbegrenzung von 5.000m² nach der EKZ-V gilt. Damit wird sichergestellt, dass Gebäude, die sich zu Einkaufszentren gemäß § 31 Abs. 2 StROG 2010 entwickeln, nicht widmungswidrig errichtet werden können.

Diese Rechtsansicht entspricht der hierzu ergangenen Literatur, wonach die Bestimmung des § 31 Abs. 2 StROG 2010 verhindern soll, dass sich mehrere einzelne Handelsbetriebe, die jeder für sich noch kein Einkaufszentrum darstellen, also Verkaufsflächen von jeweils weniger als 800m² aufweisen, zusammenschließen und dadurch auch ein Einkaufszentrum in einem Gebiet entsteht, in dem dies beispielsweise nach der Flächenwidmung ausgeschlossen wäre (siehe dazu Trippl/Schwarzbeck/Freiberger, Steiermärkisches Baurecht5, Anm. zu § 31 Abs. 2 StROG 2010).

Für ein bereits bestehendes Einkaufszentrum ergibt sich aus der Bestimmung des § 31 Abs. 7 StROG 2010 wiederum, dass sich dieses die Verkaufsflächen dieser „kleinen Handelsbetriebe“ auf seine maximal zulässige Verkaufsfläche gemäß § 2 Z 2 EKZ-V anrechnen lassen muss, ohne dass eine bauliche Einheit bzw. eine betriebsorganisatorische Einheit der Gebäude vorliegen müsste (von einem räumlichen Naheverhältnis wird wohl ausgegangen werden müssen, da die Bestimmung sonst kaum vollziehbar wäre). Dies bedeutet, dass sobald einem Gebäude die Eigenschaft eines Einkaufszentrums zukommt, unabhängig davon, ob sich dies aus § 31 Abs. 1 oder Abs. 2 StROG 2010 ergibt, eine Umgehung des § 2 Z 2 EKZ-V bei einer allfälligen Verkaufsflächenvergrößerung nicht mehr in Betracht kommt.

Nicht verhindert werden kann nach der derzeitigen Rechtslage, mangels einer vergleichbaren Bestimmung wie sie das ROG 1974 noch vorgesehen hat (§ 23 Abs. 9a), dass mehrere Einkaufszentren nebeneinander entstehen, die sowohl räumlich als auch betriebsorganisatorisch als Einheit zu betrachten wären.

Der Vollständigkeit halber wird im Hinblick auf die Argumentationslinie der belangten Behörde zudem auf den Umstand verwiesen, wonach sich aufgrund der derzeit geltenden Rechtslage auch viele „kleine Handelsbetriebe“, welche aufgrund des fehlenden Naheverhältnisses und des Fehlens einer baulichen und/oder betriebsorganisatorischen Einheit nicht als Einkaufszentrum gemäß § 31 Abs. 2 StROG 2010 zu werten sind, auf Grundlage der Bestimmung des § 31 Abs. 7 StROG 2010 in einem Einkaufszentrengebiet – unbegrenzt - nebeneinander niederlassen könnten. Für diese Handelsbetriebe würden nämlich für den Fall, dass in ihrer räumlichen Umgebung noch kein „betreffendes Einkaufszentrum“ im Sinne des § 31 Abs. 7 StROG 2010 vorhanden wäre, auf welches ihre Verkaufsflächen im Hinblick auf die EKZ-V anzurechnen wären, mangels Anwendbarkeit der EKZ-V keinerlei Beschränkungen hinsichtlich ihrer Verkaufsflächen bestehen.

Umgelegt auf den vorliegenden Beschwerdefall ist daher Folgendes zusammenfassend festzuhalten:

Das beschwerdegegenständliche Objekt XX ist ein zweistöckiges Gebäude, welches vor der Genehmigung der Verkaufsflächenerweiterung eine Verkaufsfläche von 2.294m² (inklusive der Verkaufsflächen des Objektes XXa) aufwies und demzufolge als Einkaufszentrum im Sinne der Bestimmung des § 31 Abs. 1 StROG 2010 zu werten ist.

Mit der nunmehr für nichtig erklärten Baubewilligung wurde diese Verkaufsfläche - im selben Gebäude - aufgeteilt auf zwei Geschoße um 1.304,73m² erweitert. Da damit die maximal zulässige Verkaufsfläche pro Einkaufszentrum im Sinne des § 2 Z 2 EKZ-V nicht überschritten wurde, erfolgte die Baubewilligung in rechtskonformer Weise. Demzufolge hat die Baubehörde I. Instanz den Baubewilligungsbescheid unter richtiger Anwendung des Steiermärkischen Raumordnungsgesetzes erteilt.

Auf das weitere Beschwerdevorbringen hinsichtlich des Naheverhältnisses der einzelnen Gebäude im Bereich der B Ost und des Nichtvorliegens einer betriebsorganisatorischen Einheit war daher nicht weiter einzugehen, da gegenständlich kein Anwendungsfall des § 31 Abs. 2 StROG 2010 vorliegt.

Gleiches gilt für die Ausführungen hinsichtlich des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Lichte der Bestimmung des § 68 Abs. 4 AVG, wonach die belangte Behörde das gelindeste Mittel anzuwenden gehabt hätte. Da sich der Bescheid der belangten Behörde aus den dargelegten Gründen als rechtswidrig erweist, erübrigt sich ein näheres Eingehen auf die Frage, ob die belangte Behörde im Hinblick darauf, dass die bauliche Anlage zwischenzeitig bereits errichtet wurde, mit möglichster Schonung erworbener Rechte vorgegangen ist.

Insgesamt betrachtet erweist sich die Vorgehensweise der belangten Behörde als rechtswidrig und verletzt Rechte der Erst- und Zweitbeschwerdeführerin. Beiden Beschwerden war daher Folge zu geben und der Nichtigkeitsbescheid der belangten Behörde vom 14.11.2014 ersatzlos zu beheben.

Zu Spruchpunkt II: Zulässigkeit der ordentlichen Revision

Die ordentliche Revision ist zulässig, da im gegenständlichen Verfahren eine Rechtsfrage zu lösen war, der im Sinne des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere, weil eine Rechtsprechung zu dieser Rechtsfrage fehlt.