Menace d'exécution forcée - assainissement

100.2013.440

ANP/BEJ

Tribunal administratif du canton de Berne

Cour des affaires de langue française

Jugement dujuge unique du 4 mars 2014

Droit administratif

B. Rolli, juge

P. Annen-Etique, greffière

A.________ à C.________

représentée par Me B.________

recourante

contre

Direction de l'économie publique (ECO) Service juridique, Münsterplatz 3a, 3011 Berne

relatif à une décision sur recours d'irrecevabilité de l'ECO du 28 novembre 2013 (menace d'exécution forcée, assainissement d'installations causant des pollutions atmosphériques)

En fait:

A.

L'entreprise A.________, à C.________, est active notamment dans la fabrication d'engrenages destinés à des micromoteurs à courant continu de haute précision. Par décision du 13 septembre 2011, beco Economie bernoise, Protection contre les immissions (beco), a ordonné à cette entreprise de procéder à l'assainissement, par leur mise hors service et leur remplacement au plus tard le 31 décembre 2012, de quatre installations destinées au traitement des surfaces au moyen de substances organiques halogénées. L'intéressée était avertie qu'à défaut de procéder aux remplacements requis ou de satisfaire aux exigences de la décision, toute utilisation des installations serait proscrite après échéance du délai d'assainissement et que l'inobservation de ces exigences serait punie d'une amende.

B.

A la suite d'un contrôle d'exécution le 1er juillet 2013 auprès de l'entreprise concernée, le beco a constaté que seules deux des quatre installations à assainir avaient été remplacées. En date du 9 août 2013, le même office a par conséquent prononcé la mise hors service d'ici au 31 octobre 2013 des deux installations non conformes restantes et, en cas de maintien de celles-ci, a menacé l'intéressée d'une exécution forcée par équivalent à ses propres frais avec l'aide d'une entreprise spécialisée et, si nécessaire, de la police. Le 29 août 2013, l'entreprise précitée a interjeté recours contre cette décision auprès de la Direction de l'économie publique du canton de Berne (ECO) en invoquant essentiellement des motifs d'ordre économique. Par décision du 28 novembre 2013, l'ECO a déclaré le recours irrecevable.

C.

Selon acte du 19 décembre 2013, l'entreprise concernée, par l'intermédiaire de son mandataire, a contesté cette décision sur recours auprès du Tribunal administratif du canton de Berne (TA), en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à l'instance inférieure pour nouvelle décision, sous suite des frais et dépens. Elle se prévaut d'irrégularités dans les procédures ayant mené aux décisions d'assainissement et d'exécution de celle-ci rendues par le beco.

Dans sa réponse du 22 janvier 2014, l'ECO a conclu au rejet du recours.

En droit:

1.

1.1 Aux termes de l'art. 74 al. 1 de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21), le TA connaît en qualité de dernière instance cantonale des recours contre les décisions et décisions sur recours fondées sur le droit public, dans la mesure où le recours n'est pas irrecevable au sens des art. 75 ss LPJA. La décision sur recours rendue le 28 novembre 2013 par l'ECO ressortissant incontestablement au droit public et aucune des exceptions prévues aux art. 75 ss LPJA n’étant réalisée, le TA est compétent pour connaître du présent litige.

1.2 La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente, est particulièrement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification. Elle a par conséquent qualité pour recourir (art. 79 al. 1 LPJA). Le recours a, de plus, été interjeté en temps utile, par un mandataire dûment légitimé (art. 15 al. 1 et 4 et 81 al. 1 LPJA)

1.3 L'objet de la contestation consiste dans la décision sur recours du 28 novembre 2013, par laquelle l'ECO a refusé d'entrer en matière sur le recours interne dirigé contre la décision du 9 août 2013 du beco. La recourante conteste l'ensemble de cette décision et conclut à son annulation et au renvoi de la cause à l'ECO, afin qu'elle statue sur le fond (objet du litige). Ses conclusions s'inscrivent dès lors dans l'objet de la contestation. Dans la mesure où la recourante soulève, à l'appui de ses conclusions, des griefs qui portent sur les décisions du 13 septembre 2011 ou du 9 août 2013, ils ne peuvent être entendus dans la présente procédure. Il pourrait en aller différemment si ces griefs étaient susceptibles de conduire au constat de la nullité de la décision du 13 septembre 2011. Sous cette réserve, qui fera l'objet d'un examen plus détaillé ci-dessous, le recours, interjeté dans les formes, est recevable.

1.4 Le jugement de la cause incombe au juge unique de la Cour des affaires de langue française du TA (art. 54 al. 1 let. c et 57 al. 2 let. c de la loi cantonale du 11 juin 2009 sur l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère public [LOJM, RSB 161.1]).

1.5 Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 LPJA.

2.

L'ECO a refusé d'entrer en matière sur le recours du 29 août 2013, essentiellement au motif que la recourante ne pouvait, au stade de l'exécution de la mesure d'assainissement ordonnée à son encontre, invoquer des irrégularités quant à la procédure initiale ou principale (d'assainissement).

2.1 L'art. 114 al. 1 LPJA prévoit que les décisions, décisions sur recours et jugements sont exécutoires lorsqu'ils ne peuvent plus être attaqués par un moyen de droit ordinaire ou que l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas accordé par la loi. D'après l'art. 116 LPJA, si cela n'a pas encore été fait, l'autorité impartit aux obligés un délai convenable pour s'exécuter en les menaçant d'exécution forcée s'ils n'obtempèrent pas (al. 1 phr. 1). Conjointement à la menace d'exécution forcée ou, au plus tard, à l'expiration du délai non utilisé fixé pour l'exécution, l'autorité décide à quel moment et de quelle manière se déroulera l'exécution forcée (décision d'exécution; al. 2). La décision d'exécution est sujette au même moyen de droit que la décision ou le jugement au fond (al. 3). Selon l'art. 117 LPJA, si la décision, la décision sur recours ou le jugement condamne la personne obligée à accomplir, à souffrir ou à ne pas accomplir un acte, l'exécution forcée a lieu à ses frais, sous forme d'exécution par substitution ou de contrainte directe, avec le concours de la police si besoin est (al. 2).

2.2 Selon la doctrine, les prescriptions édictées aux fins d'exécuter une décision ou un jugement entrés en force sont qualifiées de décisions d'exécution (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, n. 18 ad art. 49 et n. 6 ad art. 75). Si elles constituent en principe des décisions attaquables (voir également à ce sujet c. 2.1 supra), un recours déposé à leur encontre ne saurait cependant servir à rattraper un recours omis contre la décision principale à exécuter. Aussi, un recours n'est ouvert contre une décision d'exécution que si sont invoqués des vices contenus dans la décision d'exécution elle-même, comme par exemple le fait que celle-ci est disproportionnée ou contraire au droit ou fixe des droits et devoirs allant au-delà de ceux aménagés dans la décision principale. La légalité de la décision initiale (à exécuter) ne peut en principe plus être revue (Kölz/Häner/Bertschi, * Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts- pflege des Bundes*, 2013, n. 918 et 919, p. 317 et 318). Cependant, il est loisible à l'administré, dans le cadre d'un recours dirigé contre une décision d'exécution, d'invoquer la nullité de la décision principale ou de faire valoir que celle-ci ne constitue pas une décision en soi exécutable. Il lui est en outre possible d'alléguer la non-conformité à la Constitution fédérale de la décision à exécuter, lorsqu'est mise en avant une violation de droits fondamentaux inaliénables et imprescriptibles (Kölz/Häner/Bertschi, op. cit., n. 920, p. 318).

3.

3.1 En l'espèce, le beco, dans sa décision initiale du 13 septembre 2011, a exigé l'assainissement de quatre installations de lavage de la société recourante qui, au vu de leur année de construction, des émissions déterminées au bilan de COV (composés organiques volatils) 2007 et des observations faites sur place, ne respectaient pas les limitations préventives des émissions prévues par l'ordonnance fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair, RS 814.318.142.1), ni les exigences liées à l'état de la technique. Aussi, cette autorité a exigé leur mise hors service et leur remplacement par de nouvelles installations au plus tard d'ici au 31 décembre 2012, eu égard au fait que le débit massique pour les installations concernées, calculé en fonction d'une activité économique exercée 52 semaines par an à raison de 45 heures par semaine, était 6,4 fois plus élevé que le débit massique autorisé pour les émissions de substances organiques halogénées et que le délai ordinaire d'assainissement de cinq ans devait dès lors être écourté (pour tout ce qui précède: dossier [dos.] I2013-020 p.j. 1 à 9). La recourante n'a pas contesté ces mesures d'assainissement dans le délai prévu à cet effet auprès de l'ECO. La décision du beco du 13 septembre 2011 a par conséquent acquis force de chose décidée.

3.2 Dans sa décision du 9 août 2013 le beco a, d'une part, constaté l'entrée en force de la décision d'assainissement et le fait que deux des quatre installations concernées avaient été remplacées et, d'autre part, fixé un délai en vue du remplacement des autres installations non conformes, moyennant une confirmation écrite de l'entreprise chargée de l'exécution desdits travaux d'ici au 15 novembre 2013, le tout sous menace d'une exécution par équivalent aux frais de la recourante (voir dos. I2013-020 p.j. 23 à 27). Cette décision qui, conjointement à la menace d'exécution forcée, détermine le moment et la manière dont se déroulera celle-ci, respectivement les frais qui en découleront, représente donc une pure décision d'exécution. A ce stade, seuls pouvaient dès lors être invoqués des vices inhérents à cette décision elle-même (voir ci-dessus, c. 2).

3.3 Pour justifier le fait que l'ECO aurait dû entrer en matière sur son recours du 29 août 2013, la recourante invoque (p. 4 et 5, art. 5) principalement que le calcul du débit massique des installations à assainir opéré par le beco était erroné, estimant ainsi qu'elle aurait dû bénéficier d'un plan de mesures dans un délai de 5 ans conformément aux art. 9, 10 al. 1 et 31 ss OPair. Elle s'en prend donc au principe même de l'assainissement et au délai fixé en vue de sa réalisation, aspects déjà traités dans la décision initiale et dès lors revêtus de la force de chose décidée. Antérieurement, dans son recours adressé à l'ECO, la recourante avait avancé qu'elle avait besoin des deux installations non conformes restantes pour rapidement laver et produire ses pièces et que les coûts à hauteur de Fr. 120'000.- déjà consentis pour une nouvelle installation s'étaient avérés conséquents d'un point de vue financier (voir son recours interne du 29 août 2013; dos. I2013-020 p.j. 31). Ces arguments économiques ne visaient alors pas davantage la décision d'exécution et étaient de surcroît connus du beco au moment de sa décision initiale de 2011 (voir dos. I2013-020 p.j. 5 évoquant alors déjà les impératifs de production de la recourante).

3.4 Il s'ensuit qu'à aucun moment de la procédure d'exécution (ni de la procédure de recours qui l'a suivie), l'entreprise concernée n'a formulé de grief à l'égard de l'exécution ordonnée par le beco le 9 août 2013. Elle n'a contesté ni les mesures concrètes d'exécution, ni leurs modalités, pas plus que les conséquences en cas d'inexécution (exécution par substitution). C'est dès lors à bon droit que l'ECO a, en principe, déclaré le recours du 29 août 2013 irrecevable, faute de motifs topiques en relation avec la décision d'exécution.

4.

4.1 Comme déjà relevé (c. 2.2 supra), à l'occasion d'un recours dirigé contre une décision d'exécution, il est toutefois possible d'invoquer la nullité de la décision principale (à exécuter) même lorsque celle-ci est entrée en force. Selon la jurisprudence, une décision est nulle lorsqu'elle est affectée de vices graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision. De graves vices de procédure, telles que des violations qualifiées du droit d'être entendu, peuvent en revanche constituer des motifs de nullité (ATF 133 III 421 c. 3.2, 132 II 21 c. 3.1, 129 I 361 c. 2.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, op. cit., n. 55 et 58 ad art. 49).

4.2 Dans son recours du 29 août 2013 adressé à l'ECO, la recourante a avancé que les investissements déjà consentis pour une nouvelle installation (Fr. 120'000.-) étaient importants au vu de sa capacité financière et qu'elle avait besoin des installations (à remplacer) pour pouvoir rapidement laver et produire ses pièces. Elle demandait également que l'ECO manifeste "beaucoup de respect pour des installations qui ont participé au développement et au maintien de l'emploi de 65 personnes en moyenne et ceci, depuis les années 1930 jusqu'aux années 2030, voire plus". Elle invoquait enfin que la nouvelle installation est utilisée de manière très intense. Dans ses observations du 25 octobre 2013, la recourante alléguait avoir adapté ses processus de fabrication au cours des dernières décennies. Elle estimait que l'attitude des autorités est une "ukase", alors qu'elle s'efforçait de s'éloigner des processus de lavage actuels selon ses possibilités. Elle ajoutait qu'elle se devait de limiter ses coûts d'investissement et qu'elle se situait dans une niche. Elle demandait ainsi patience et collaboration à l'administration, en précisant qu'elle avait besoin de procéder à des mesures, afin de changer les produits de lavage dans sa "machine bleue" et de définir des paramètres objectifs. Elle concluait en indiquant qu'elle envisageait de remplacer le "trichlo" de cette machine.

4.3 Ainsi que l'a justement relevé l'ECO dans sa décision sur recours (c. 5b), les arguments de la recourante en procédure de recours devant l'ECO n'étaient à l'évidence pas de nature à conduire au constat de la nullité de la décision d'assainissement du 13 septembre 2011. Ses griefs relatifs au caractère disproportionné ou économiquement insupportable des mesures exigées, de même qu'aux délais imposés pour ce faire, sont autant de griefs qui, au mieux, auraient pu être invoqués en procédure de recours contre cette décision et ainsi conduire à sa modification ou à son annulation. En aucun cas, de tels griefs matériels ne sauraient conduire à la nullité de cette décision. Par ailleurs, on précisera qu'il ne saurait être fait obstacle à l'assainissement ordonné par le beco, respectivement exigé l'octroi d'un délai supplémentaire en vue d'un plan de mesures (voir c. 3.3 supra), au seul motif qu'en raison des mesures correctives déjà mises en place par la recourante (remplacement de deux installations non conformes), l'état de fait ne serait plus identique à celui qui prévalait au moment de la décision du 13 septembre 2011 où quatre installations de lavage avaient été jugées contraires à la réglementation applicable (recours du 19 décembre 2013, p. 5, art. 5). Après son entrée en force, une décision, telle la décision d'assainissement ici rendue par le beco, pourrait certes faire l'objet d'un réexamen en cas de modification du droit ou des circonstances (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2011, ch. 949 à 951; ATF 136 II 177 c. 2.1). En l'occurrence, les arguments évoqués par la recourante ne relatent cependant aucune circonstance nouvelle qui n'aurait pas été connue et/ou invocable dans la procédure ayant conduit à la décision du 13 septembre 2011. Les seuls nouveaux éléments avancés résultent de l'exécution partielle de la décision d'assainissement, ce qui ne saurait remettre en cause la validité de la décision d'assainissement du 13 septembre 2011. Admettre le contraire reviendrait à permettre au destinataire d'une telle mesure de lui-même surseoir à sa réalisation en exécutant le seul volet de son choix, ce à quoi la réglementation légale ne peut manifestement tendre (voir en ce sens également: réponse du 22 janvier 2014, p. 1).

4.4 La recourante ne saurait non plus invoquer avec succès une violation de son droit d'être entendue avant que le beco ne rende sa décision d'exécution du 9 août 2013 (recours du 19 décembre 2013, p. 3 et 4, art. 3). En effet, les responsables de la recourante étaient présents lors du contrôle du 1er juillet 2013 et ont eu tout loisir de présenter leurs observations (voir prise de position du 1er juillet 2013, dos. I2013 020 p.j. 17 à 21). En outre, elle ne peut être suivie lorsqu'elle avance que ses arguments n'ont pas été traités par l'ECO, puisque cette dernière expose les raisons pour lesquelles les griefs soulevés par la recourante (caractère disproportionné et économiquement insupportable des mesures exigées) ne peuvent (plus) être entendus dans la présente procédure. En dernier lieu, il n'est d'aucun secours à la recourante d'alléguer que l'ECO aurait, à tout le moins, dû considérer sa prise de position du 29 août 2013 comme une demande d'allègement au sens de l'art. 11 OPair (recours du 19 décembre 2013, p. 5, art. 6). A l'évidence, son recours du 29 août 2013 ne contenait pas de conclusions ou motifs dans ce sens. Hormis une critique toute générale concernant le fait que la décision avait été notifiée également à la Police cantonale bernoise (Circulation et environnement, Criminalité contre l'environnement et sécurité du travail), cet écrit se limitait bien plus à manifester son opposition au remplacement des machines concernées. En outre, la question de l'ampleur de l'assainissement exigé, ainsi que celle du délai ont toutes deux fait l'objet de la décision d'assainissement du 13 septembre 2011 entrée en force et ne peuvent être remises en question dans la présente procédure (voir ci-dessus, c. 3).

5.

Au vu de ce qui précède, faute de motif de nullité de la décision d'assainissement du 13 septembre 2011 et en l'absence de grief en relation avec la seule décision d'exécution du 9 août 2013, c'est à bon droit que l'ECO n'est pas entrée en matière sur le recours du 29 août 2013. Le présent recours doit par conséquent être rejeté, dans la mesure où il est recevable.

6.

6.1 Vu l'issue de la procédure, les frais de procédure, fixés forfaitairement à Fr. 800.-, sont mis à la charge de la recourante (art. 108 al. 1 LPJA). Ils sont compensés par l'avance de frais fournie.

6.2 Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 108 al. 3 en corrélation avec l'art. 104 al. 1 et 3 LPJA).

Par ces motifs:

1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.

2. Les frais de la présente procédure, fixés forfaitairement à Fr. 800.-, sont mis à la charge de la recourante et compensés avec son avance de frais.

3. Il n'est pas alloué de dépens.

4. Le présent jugement est notifié (R):

• à la recourante, par son mandataire,

• à la Direction de l'économie publique,

• Office fédéral de l'environnement , Palais fédéral nord, Kochergasse 10, 3003 Berne.

Le juge:La greffière:

e.r.: A. de Chambrier, greffier

Voie de recours

Dans les 30 jours dès sa notification écrite, le présent jugement peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).