110 2015 50 - démolition

La présente décision a fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif du canton de Berne, qui l'a rejeté (JTA 2015/248 du 1er avril 2016)

OJ n° 110/2015/50 Berne, le 6 juillet 2015

en la cause liée entre

Monsieur A.________ recourant

représenté par Me B.________

et

Municipalité de Tavannes, représentée par son Conseil municipal, Grand-Rue 1, 2710 Tavannes intimée

et

Préfecture du Jura bernois, rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary

en ce qui concerne la décision de la Préfecture du Jura bernois du 4 mars 2015 (PC no 191/2014; démolition)

I. Faits

1. Le 15 septembre 2014, l'intimée a déposé une demande de permis pour la démolition de l'immeuble sis rue C.________ 32, sur la parcelle no D.________ du ban de Tavannes. Celle-ci fait partie de la zone Centre ainsi que de l'ensemble bâti A "Centre", l'immeuble lui-même n'est pas inventorié au recensement architectural. Le recourant, propriétaire de la parcelle voisine no E.________, a formé opposition.

2. Par décision du 6 février 2015, la Préfecture du Jura bernois a octroyé le permis et rejeté l'opposition.

3. Par écriture du 7 avril 2015, le recourant a interjeté recours auprès de la Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie (TTE) contre la décision du 6 février 2015. Il conclut à l'annulation de celle-ci et au rejet du permis de construire. Il fait valoir que le projet est contraire aux prescriptions en matière d'esthétique. Il est notamment d'avis que, implicitement, le règlement de construction n'autorise pas la démolition de bâtiments construits au début du 20e siècle. De plus, en faisant abstraction du futur projet de construction, la préfecture n'aurait pas examiné de manière adéquate la légalité et la proportionnalité de la démolition. Le recourant ajoute qu'il n'est pas acceptable de laisser un grand espace sans construction après une démolition. Il estime que la préfecture s'est concentrée à tort uniquement sur le bâtiment sans analyser la relation au groupe bâti. Aux yeux du recourant, ce manque, ainsi que l'absence d'examen concernant la compatibilité de la démolition avec le règlement communal de construction, seraient constitutifs d'une violation de l'obligation de motiver.

4. Par prise de position du 16 avril 2015, la commune conclut au rejet du recours. Elle estime que l'interdiction de démolir n'est pas évoquée dans son règlement de construction. Elle informe qu'après la démolition, il n'est pas prévu de laisser l'espace sans construction. Elle est d'avis que le projet d'une nouvelle construction ne saurait être lié au projet de démolition.

5. Par prise de position du 5 mai 2015, la préfecture renvoie à la décision attaquée. Elle estime avoir suffisamment instruit la cause en consultant Patrimoine bernois, qui a acquiescé à la démolition. Elle ajoute n'avoir pas eu de motifs de s'écarter de cette position, ce d'autant moins que le vide ainsi produit n'a pas un caractère définitif. Elle précise qu'en effet, la procédure relative au permis portant sur le nouveau projet est actuellement pendante devant elle.

II. Considérants

1. Recevabilité

En vertu de l’art. 40 al. 1 L1C2, les décisions relatives à l’octroi d’un permis de construire peuvent faire l’objet d’un recours auprès de la TTE. Le recourant est propriétaire de la parcelle no E.________, adjacente à celle sur laquelle est situé le bâtiment à démolir. Par conséquent, il est particulièrement atteint par la décision attaquée, et il a un intérêt personnel et digne de protection à la modification de celle-ci. Il a donc qualité pour recourir (art. 65 al. 1 LPJA3). Au surplus, le recours a été déposé en temps utile et selon les formes légales. Il est par conséquent recevable quant à la forme.

2. Objet du litige

a) La décision attaquée porte uniquement sur la démolition du bâtiment sis sur la parcelle no D.________ et non sur la construction projetée à sa place. Il n'est pas contesté que la procédure pour ce nouveau projet est actuellement pendante auprès de la préfecture. En vertu du principe de la prééminence de la décision (art. 49 al. 1 LPJA), l'objet du litige, à savoir le contenu du recours, ne peut pas déborder l'objet de la contestation, c'est-à-dire qu'il ne peut pas aller au-delà de la décision attaquée4. Dans ce sens, tous les griefs du recourant relatifs au nouveau projet sont irrecevables dans la présente procédure. Il lui incombera de les faire valoir, en cas d'octroi du permis pour la nouvelle construction, par un recours contre ce permis.

b) Le recourant estime qu'une décision de démolition isolée du contexte consécutif à la démolition ne peut pas être prise sans violer les dispositions du règlement communal. A ses yeux, la démolition ne saurait être accordée qu'en cas d'octroi exécutoire d'un permis de construire un nouveau bâtiment respectant les dispositions applicables. Le Tribunal administratif du canton de Berne n'est pas de cet avis, il a été amené à annuler une charge de cette teneur dans une affaire analogue – tout en laissant indécise la question de savoir si une telle charge doit en général être considérée comme contraire au principe de la proportionnalité5. Autrement dit, la scission d'un projet en plusieurs étapes n'est en règle générale pas contraire au droit, pour autant que chacune séparément respecte toutes les dispositions applicables – un éventuel abus de droit restant réservé. Ainsi, la démolition en soi doit en particulier respecter toutes les dispositions applicables en matière de protection des sites et des monuments, notamment dans l'éventualité où l'espace resterait vide faute de nouvelle construction (cf. consid. 5 et 6 ci-dessous). Quant à la question de la conformité au droit de la nouvelle construction, elle fait l'objet de l'autre procédure actuellement pendante auprès de la préfecture.

3. Violation du droit d'être entendu

Le recourant est d'avis que la préfecture, dans la décision attaquée, n'a pas analysé la démolition par rapport au groupe bâti et n'a pas examiné l'interdiction de démolition qui prétendument résulte du RC. Contrairement à ce que pense le recourant, la motivation de la décision est suffisante. Ces deux arguments n'apparaissent qu'en procédure de recours, la préfecture n'avait pas de raison de s'y pencher dans sa décision, ce d'autant plus qu'elle avait pris soin de consulter Patrimoine bernois et que celui-ci n'a pas exprimé de critiques par rapport à la démolition. L'argumentation du recourant en première instance, qu'elle soit d'ordre procédural ou matériel, était essentiellement en lien avec la nouvelle construction. La préfecture l'a traitée au considérant 3.3. Sur ce point aussi, le recours est rejeté.

4. Interdiction de démolir

a) Le recourant est d'avis que l'art. 234 RC6 interdit par principe la démolition des bâtiments construits au début du 20e s. et qui sont situés dans le périmètre de la zone Centre.

b) L'art. 234 (Zone Centre) a la teneur suivante:

a) but 1 La zone Centre comprend les secteurs à utilisation du sol particulièrement intensive liés aux activités des rues principales du village industriel du début du siècle.

2 La zone a pour objectif de sauvegarder l'aspect et la typologie des bâtiments principaux (Jugendstil) du début du siècle, de maintenir les diverses activités commerciales et d'habitation et d'assurer une bonne intégration des constructions nouvelles.

b) affectation (…)

c) manière de bâtir 1 Dans la zone Centre il y a lieu de construire en ordre presque contigu.

2 Les bâtiments existants peuvent être transformés et leur affectation modifiée (sous réserve de l'art. 234 b)7 RC).

3 à 5 (règles de procédure en lien avec les objectifs de sauvegarde)

d) prescriptions de zone 1 (consultation recommandée d'un service reconnu en matière de protection des sites avant la conception de tout projet relatif à des constructions ou des aménagements extérieurs)

e) constructions nouvelles 1 Des bâtiments principaux supplémentaires peuvent être implantés à l'intérieur des interstices définis par les bâtiments principaux existants.

2 (intégration et forme)

3 (mesures de police des constructions)

c) La partie haute (deux niveaux sous combles à la Mansart) du bâtiment sis sur la parcelle no D.________ date de 1905 aux dires du recourant. Dans les années 40 ou 50, deux annexes ont été bâties contre les rez-de-chaussée supérieur et inférieur, formant les ailes sud et est d'une projection en L. La façade ouest du bâtiment principal a aussi été modifiée par le prolongement de l'avant-toit de l'annexe sud façon marquise le long du trottoir; le rez ouest est désormais constitué de baies vitrées (ancien magasin Manor). Il n'est pas contesté que le bâtiment ne figure pas au RA8. L'interdiction (absolue ou relative) de démolition des monuments historiques régie à l'art. 10b, al. 2 et 3, LC n'est donc pas applicable en l'espèce (art. 10e LC; cf. aussi art. 13c al. 3 OC9, effet négatif de l'inventaire).

d) Selon le recourant, il découlerait de l'art. 234 RC que la démolition n'est pas autorisée. Il se fonde d'abord sur l'alinéa 2 de la lettre a. Il estime que cette disposition, en prescrivant que la zone Centre a pour objectif de sauvegarder l'aspect et la typologie des bâtiments principaux du début du 20e siècle, interdirait implicitement la démolition de ceux-ci. Le recourant se réfère ensuite à l'alinéa 2 de la lettre c. D'après lui, en retenant que les bâtiments peuvent être transformés et leur affectation modifiée, cette disposition sous-entendrait qu'ils ne peuvent pas être démolis. Finalement, le recourant cite l'alinéa 1 de la lettre e. Il est d'avis qu'en permettant l'implantation de bâtiments principaux supplémentaires à l'intérieur des interstices définis par les bâtiments principaux existants, le remplacement d'un bâtiment existant par un bâtiment nouveau apparaît exclu.

e) Cette interprétation ne peut être suivie. L'interdiction de démolir constitue une restriction importante de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.10). Les restrictions des droits fondamentaux obéissent à des conditions très strictes fixées par la constitution. Toute restriction doit être fondée sur une base légale, toute restriction grave doit même être prévue par une loi au sens formel (art. 36 al. 1 Cst.). Il ne suffit pas qu'une restriction ait une base dans une loi, un règlement, éventuellement une ordonnance. Il faut encore que cette base présente une certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle soit suffisamment claire et précise. Plus une restriction est importante, plus la base légale doit être claire et précise. Cette exigence découle du principe général de la légalité, mais aussi de la sécurité du droit et de l'égalité devant la loi: les personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui résulteront d'un acte déterminé. Le degré de "densité" nécessaire ne peut toutefois être défini une fois pour toutes, car on ne saurait exiger du législateur qu'il renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une marge d'appréciation.11

f) Selon les propres termes du recourant, l'interdiction de démolir tout bâtiment du 20e siècle serait implicite ou sous-entendue à l'art. 234 RC, il n'en est lui-même d'ailleurs pas entièrement convaincu ("apparaîtrait exclu"). L'interprétation du recourant est contraire au droit constitutionnel et aux principes d'interprétation. Une interdiction absolue comme par exemple à l'art. 10b al. 2 LC – tempérée d'ailleurs par l'application du principe de proportionnalité12 – doit être explicite. A l'art. 234 RC, une interdiction de principe n'est pas évoquée. La mention générale de la sauvegarde de l'aspect et de la typologie des bâtiments du début du 20e siècle comme l'un des objectifs de la zone Centre (let. a ch. 2) ne suffit pas à créer une interdiction générale de démolir. D'après les lettres b et e de l'art. 234 RC, il est permis à certaines conditions de transformer les bâtiments existants et de construire des bâtiments supplémentaires dans les interstices. Il est incompatible avec les données lexicales et les règles grammaticales usuelles13 d'inférer de ces possibilités une impossibilité générale de démolir. L'interprétation du recourant reviendrait à appliquer aux bâtiments non recensés des règles plus strictes en matière de démolition que celles qui valent pour les objets dignes de conservation ou même dignes de protection, puisque le principe de la proportionnalité, certes à des degrés variables, est toujours applicable. La commune confirme qu'elle n'a pas eu l'intention de donner un tel contenu à l'art. 234 RC. Il résulte de ce qui précède qu'il est contraire à l'art. 36 al. 1 Cst. de vouloir déduire de l'art. 234 RC une interdiction générale de démolir. Sur ce point le recours est rejeté.

5. Protection du site

a) Le recourant estime que la démolition est en l'espèce contraire à l'art. 9 LC, au motif que son résultat compromet l'aspect de la localité et de la rue. D'après lui, la démolition laisserait inévitablement un vide inesthétique.

b) Selon l'art. 9 al. 1 LC, les constructions et installations ne doivent pas altérer un paysage, un site ou l'aspect d'une rue; afin d'empêcher une forme architecturale choquante, des conditions et charges peuvent être imposées ou la modification des plans peut être exigée dans le cadre de la procédure d'octroi du permis. La commune de Tavannes a édicté des dispositions plus détaillées14. L'art. 411 al. 1 RC prescrit que les constructions et les installations doivent être conçues de telle sorte qu'elles forment avec leurs abords un ensemble de qualité. Les critères pour apprécier la qualité de l'ensemble sont énumérés non exhaustivement à l'art. 411 al. 2 RC. Pour ce qui est plus spécifiquement de la zone Centre, l'art. 234 let. a al. 2 RC prescrit la sauvegarde de l'aspect et de la typologie des bâtiments principaux (Jugendstil) du début du 20e siècle (comme déjà vu consid. 4 ci-dessus) ainsi que la bonne intégration des constructions nouvelles. Le plan de zone distingue encore des périmètres de préservation des structures, assortis de dispositions encore plus détaillées (art. 511 RC), mais la parcelle no D.________ ne fait pas partie d'un tel périmètre.

c) On ne peut exclure, d'emblée et par principe, qu'un vide après démolition puisse suivant les cas constituer un aménagement contraire aux exigences de l'ensemble de qualité ou de la bonne intégration. Ce n'est toutefois pas le cas en l'espèce. Le bâtiment de 1905 est fortement modifié et déparé par les annexes sur un étage construites ultérieurement sur trois de ses côtés. Comme le dit la commune, "l'ancienne bâtisse (est) englobée dans le bâtiment actuel".15 Pour cette raison déjà, son importance dans le site et l'image de la rue doit être relativisée. Les annexes constituent des corps étrangers qu'il faut bien qualifier d'inesthétiques, et leur combinaison avec l'ancien bâtiment forme un ensemble hétéroclite qui ne correspond plus aux caractéristiques de la zone Centre. L'état actuel enlaidit le site. La suppression de ces constructions n'est que bénéfice pour la substance bâtie environnante, qui compte d'ailleurs un certain nombre de monuments historiques, dont l'ancien cinéma F.________ (parc. no G.________) et l'ancien Cercle démocratique (parc. no H.________).16 Etant donné que la substance et l'apparence du bâtiment ancien ont déjà été considérablement touchées, il serait disproportionné de n'autoriser que la démolition des annexes. Au demeurant, Patrimoine bernois, consulté par la préfecture, a pris position de la façon suivante: "Nous ne nous opposons pas à la démolition du bâtiment rue C.________ 32. Toutefois, nous souhaitons être consultés sur le projet de construction du nouveau bâtiment prévu sur cette parcelle située dans un endroit sensible". En définitive, le vide créé par la démolition n'est pas contraire aux art. 411 et 234 RC. Le recours est rejeté sur ce point également.

d) Il n'y a pas lieu d'adjoindre des charges au sens de l'art. 9 al. 1 LC (ou de l'art. 10b al. 4 LC, cf. consid. 6 ci-dessous). En cas de nouvelle construction, soit l'hypothèse la plus probable, toutes les dispositions applicables doivent forcément être appliquées (art. 2 al. 1 LC). Et si l'espace devait malgré tout rester vide, il incomberait à l'autorité de police des constructions de prendre des mesures, p. ex. clôture ou haie pour redéfinir la bordure de la rue (art. 45 al. 2 let. c LC).

6. Protection de l'ensemble bâti

a) Le recourant est d'avis que l'analyse de la démolition en relation avec le groupe bâti n'a pas été opérée en première instance.

b) Les monuments historiques sont des objets et des ensembles exceptionnels présentant une valeur culturelle, historique ou esthétique. Ils comprennent notamment les sites, les ensembles bâtis, les constructions, les jardins, les installations, les détails d'architecture intérieure, l'agencement des pièces et les équipements fixes (art. 10a al. 1 LC). Les monuments historiques peuvent être transformés pour les besoins de la vie et de l'habitat contemporains avec ou sans réaffectation à de nouveaux usages, à condition que ces derniers soient adéquats et que la valeur des monuments soit prise en compte; ils ne doivent pas être altérés par des transformations de leur environnement (art. 10b al. 1 LC).

c) Au RA, la parcelle no D.________ fait partie de l'ensemble bâti A "Centre", qui constitue un monument historique au sens de ce qui précède17. En introduction, le RA précise ce qu'il faut entendre par ensemble bâti:

L'ensemble bâti forme un complexe d'ordre topographique ou historique qui réunit des objets dont l'intérêt réside essentiellement dans leur relation au groupe. La valeur de tels ensembles peut être sérieusement affectée par la disparition ou la modification d'un seul élément, ou par une adjonction mal intégrée. D'éventuelles interventions dans un ensemble bâti doivent être étudiées dans une perspective globale et en consultant les services spécialisés.

L'ensemble bâti A est décrit comme suit au RA:

L'essor industriel et l'arrivée du chemin de fer dès 1874 bouleversèrent profondément le visage de la localité et de son centre. Les nombreuses fermes firent place à des immeubles d'habitation souvent dotés de magasins, des hôtels (…), la poste (…), un cinéma (…) et bien entendu des fabriques (…). Se réalisa un site bâti assez dense, à caractère urbain, bordant la route principale (rue C.________ et rue I.________) et la rue J.________. Les bâtiments furent construits pour beaucoup d'entre eux dans le premier quart du 20e siècle. A cet ensemble architectural historiciste et "Heimatstil" d'allure pittoresque, empreint d'éléments néo-baroques et Art nouveau, s'ajoutent encore diverses constructions d'intérêt du 19e siècle, tels que l'hôtel de ville (…).

d) Dans l'inventaire ISOS18 (consulté en l'espèce à titre indicatif19), le périmètre P1 est désigné comme l'alignement le long de la rue C.________ et de la rue I.________, du village linéaire de caractère en partie agricole, en partie urbain, marqué par les bâtiments individuels du début du 19e siècle et spécialement par le tissu construit de 1890 à 1920. Dans la description, on lit ceci:

La rue principale suit, le long de plus de 500 mètres en plusieurs courbes, le pied du versant. Les maisons alignées des deux côtés définissent un espace de rue clos. (…) Un espace de rue extrêmement diversifié s'est créé, notamment grâce au tracé de la route en courbes, aux bâtiments individuels dont les affectations sont très diverses et grâce à un nombre élevé de constructions d'une valeur prépondérante. Toutefois, plusieurs immeubles perturbent cet espace de rue par leur volume dominant.

Le P1 est classé entre la deuxième et la dernière catégorie (B/C), l'objectif de sauvegarde B lui est attribué, à savoir la sauvegarde de la structure. Celle-ci consiste en la conservation de la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres et en la sauvegarde intégrale des éléments et caractéristiques essentiels à la conservation de la structure. Parmi les suggestions générales de sauvegarde, on lit que la démolition de constructions anciennes ne devrait être autorisée qu'à titre exceptionnel. Au nombre des mesures concrètes, l'ISOS mentionne l'établissement d'un inventaire de détail permettant de déterminer les éléments constitutifs de la structure.20 Le périmètre P1 correspond dans les grandes lignes à l'ensemble bâti A.

e) Le secteur du projet de démolition a déjà été très remanié. L'image aérienne disponible sur le site de swisstopo montre qu'en 1936, le bâtiment de 1905 était suivi, à petite distance au sud, d'un autre bâtiment semblable de forme carrée. Devant la façade sud-ouest du bâtiment de 1905, il y avait un jardin. Le reste de la parcelle était occupé par un troisième bâtiment allongé, d'orientation plus ou moins perpendiculaire au cinéma (parc. no G.________), et de dimensions analogues (projection au sol) à celles du bâtiment sis sur la parcelle no K.________. Sur l'image de 1959, ce bâtiment allongé existe toujours, les deux annexes au bâtiment de 1905 telles qu'elles existent aujourd'hui sont déjà construites. Ainsi, le bâtiment allongé a été démoli entre 1960 et le tournant du siècle, car il n'est plus visible sur les diverses cartes actuelles. En définitive, la parcelle no D.________ n'a plus rien de son occupation d'origine, mis à part les résidus du bâtiment de 1905.

Sur la parcelle no L.________, en face du complexe destiné à la démolition, se trouve l'un des trois immeubles construits dans les années 1960 qui constituent une perturbation du site d'après l'ISOS (ch. 1.0.16). Non seulement son volume est prédominant, mais en outre il rompt l'alignement donné par les deux bâtiments sur ses côtés (parc. nos H.________ et M.________). Il en va de même des deux autres blocs sis rue C.________ 26 et 24, soit dans le prolongement de l'ancien cinéma F.________. La parcelle no D.________ (rue C.________ 32) est située au carrefour avec les rues J.________ et N.________. Non loin, juste après les deux blocs susmentionnés, se trouve un autre carrefour rue C.________/rue N.________/rue O.________.

f) Il résulte de ce qui précède que les caractéristiques qui font la valeur de l'ensemble bâti A ainsi que du périmètre P1 ne sont pas très présentes sur la parcelle no D.________ dans son état actuel. Sa densité originelle a été mise à mal par les remaniements successifs. Aux alentours, cette densité est relativisée par le jeu des embranchements de routes, où les propriétés linéaires du tissu bâti sont interrompues par la force des choses. Les courbes qui constituent un élément marquant de cet axe principal sont situées plus loin en est et en ouest. Dans le canton de Berne, l'inventaire de détail préconisé par l'ISOS a été établi sous la forme du RA. Etant donné que le bâtiment sis rue C.________ 32 n'en fait pas partie, il ne peut pas être considéré comme élément essentiel à la conservation de la structure. A cela s'ajoute que la démolition n'appauvrit la signification historique du site que de façon extrêmement restreinte: les constructions nouvelles peu heureuses (les deux annexes sur parc. no D.________ et les trois blocs de 1960 alentours) ont créé à cet endroit un déséquilibre avec les constructions anciennes. Par conséquent, le remplacement, sur la parcelle no D.________, de la construction existante par un espace libre ne porte qu'une atteinte minime à la structure et au caractère de l'ensemble bâti A et du périmètre P1. Toutes les considérations qui précèdent visent exclusivement la démolition, la future construction projetée n'est pas objet de la présente procédure.

g) En définitive, la démolition prend en compte la valeur de l'ensemble bâti A en tant que monument historique, et ce même si, contre toute attente, l'espace libéré devait rester vide. Cette nouvelle situation doit être considérée comme adéquate, dès lors que la configuration actuelle a plutôt tendance à enlaidir le site. La démolition respecte donc les conditions de l'art. 10b al. 1 LC. Sur ce point, le recours est également rejeté.

7. Frais et dépens

a) Les frais de procédure sont perçus sous la forme d'un émolument forfaitaire. Un émolument supplémentaire peut être perçu pour les enquêtes particulières, les expertises ou d'autres mesures d'instruction (art. 103 al. 1 LPJA). Un émolument forfaitaire de 200 à 4'000 fr. est perçu pour les décisions sur recours dans les affaires de justice administrative (art. 19 al. 1 en relation avec art. 4 al. 2 et 3 OEmo21).

Selon la pratique de la TTE, les frais de la procédure sont fixés à 800 francs. Les frais de la procédure sont mis à la charge de la partie qui succombe à moins que le comportement d’une partie au cours de la procédure permette une répartition différente ou qu’il soit justifié par des circonstances particulières de ne pas percevoir de frais (art. 108 al. 1 LPJA). Le recourant succombe, il assume donc les frais en totalité.

b) Le recourant, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 108 al. 3 LPJA).

III. Décision

1. Le recours du 7 avril 2015 est rejeté dans la mesure où il est recevable. La décision du 4 mars 2015 est confirmée.

2. Les frais de procédure par 800 fr. sont mis à la charge du recourant. La facture lui sera notifiée dès l'entrée en force de la présente décision.

3. Il n'est pas alloué de dépens.

IV. Notification

• Maître B.________, par courrier recommandé

• Municipalité de Tavannes, par courrier recommandé

• Préfecture du Jura bernois, par courrier recommandé

DIRECTION DES TRAVAUX PUBLICS, DES TRANSPORTS ET DE L’ÉNERGIE

La directrice

Barbara Egger-Jenzer

Conseillère d'Etat