- Urtheil vom 19. Juli 1890 in Sachen
Hungerbühler und Möhl.
A. Die Munizipalgemeinde Romanshorn nahm am 16. De
zember 1888 ein Baureglement an, durch welches die Aufstellung
eines Ueberbauungsplanes zum Zwecke der Feststellung der zu
künftigen neuen Straßenzüge sowie der Korrektion bestehender
Straßenlinien und der Baulinie und des Nivellements der sämmt
lichen Straßen und öffentlichen Plätze angeordnet wurde; ebenso
den Ueberbauungsplan selbst, welcher vorher zu öffentlicher Ein
sicht aufgelegt worden war. Baureglement und Plan erhielten die
regierungsräthliche Genehmigung. Isaak Hungerbühler, Kauf
mann in Lindau, hatte schon vorher auf seiner Liegenschaft
Nr. 228 an der Rieslerstraße in Romanshorn ein Bauvisir auf
gestellt. Das Bezirksamt Arbon verweigerte die Baubewilligung,
weil das Bauvisir direkt in der Verlängerung der Kreuzstraße
liege und die beabsichtigte Baute die Fortsetzung dieser Straße,
welche der Gemeinderath von Romanshorn für nahe bevorstehend
halte, verunmöglichen würde. Hungerbühler rekurrirte hiegegen an
den Regierungsrath des Kantons Thurgau, wurde indeß von
diesem am 29. Dezember 1888 abgewiesen, weil die Gemeinde
Romanshorn am 16. Dezember einen Gemeindebauplan genehmigt
habe, nach welchem die Kreuzstraße verlängert werden solle und
die Ausführung des vom Beschwerdeführer planirten
Gebäudes
eine solche Verlängerung verunmöglichen würde. Am 7. März
1890 stellte Isaak Hungerbühler, nachdem inzwischen die Ver
längerung der Kreuzstraße nicht in Angriff genommen worden
war abermals ein Baugespann auf seiner Liegenschaft Nr. 228 auf;
Ebenso stellte sein Schwiegervater, alt Gemeinderath Möhl in
Romanshorn, auf seinem Grundstücke Nr. 236 ein Baugespann
auf. Gegen beide Bauten erhob der Gemeinderath von Romans
horn Einsprache, gegen die erstere, wie früher, weil sie die Ver
längerung der Kreuzstraße, gegen die letztere, weil sie die Ver
längerung der Rieslerstraße verunmögliche und diese im Orts
plane vorgesehenen Straßenverlängerungen zu denjenigen gehören,
von denen man annehme, sie möchten die ersten sein, welche aus
geführt werden. In Folge dieser Einsprache verweigerte das Be
zirksamt Arbon die Baubewilligung. Sowohl Hungerbühler als
Möhl rekurrirten hiegegen an den Regierungsrath des Kantons
Thurgau. Dieser entschied am 11. April 1890 dahin: Die Be
schwerde wird im Sinne der Motive beantwortet. In den Mo
tiven ist ausgeführt: Die vom Gemeinderathe erhobene formelle
Einrede, daß die Rekurrenten durch die unterlassene Beschreitung
des Rekursweges gegen die Plangenehmigung das Beschwerderecht
verwirkt haben, sei unbegründet, weil die Rekurrenten damals
noch nicht haben wissen können, zu welchem Zeitpunkte die in
Frage stehenden Straßenanlagen zur Ausführung gelangen werden
und daß der Gemeinderath erst mit diesem Zeitpunkte den dazu
nöthigen Boden entschädigen werde. Nachdem der Straßenplan
für die Ortschaft Romanshorn von der Gemeinde und dem Re
gierungsrathe genehmigt worden sei, könne der Gemeindrath nicht
gestatten, daß auf zukünftigem Straßenboden neue Gebäude auf
geführt werden, welche entweder die Ausführung des Gemeinde
bauplanes verunmöglichen oder dadurch erschweren, daß zur Aus
führung einer Straße die Gebäude wieder abgebrochen und ent
schädigt werden müßten. Dagegen könne in Frage kommen, ob
der für die Straße benöthigte Boden sofort nach der Eintragung
in den Ortsplan zu entschädigen sei oder aber erst zur Zeit,
wenn die projektirte Straße zur Ausführung gelange. In der
Regel werde das durch eine projektirte Straße beschränkte Ver
fügungsrecht dem Eigenthümer keinen Schaden verursachen, doch
seien Fälle möglich, daß ein solcher eintrete, namentlich wenn das
betreffende Grundstück quer zur planirten Straße eine geringe
Längsausdehnung habe und durch dieselbe die Errichtung eines
Gebäudes verunmöglicht oder erschwert werde. In solchen Fällen
sei es billig, daß die Gemeinde den zur Straßenanlage benöthigten
Boden sofort erwerbe oder doch zu demjenigen Zeitpunkte, in
welchem der Eigenthümer auf demselben ein Gebäude zu errichten
beabsichtige. Ob und in welchem Grade eine Schädigung durch
eine projektirte Straße, welche erst zu späterer Zeit ausgeführt
werden solle, eintrete, haben nicht die Administrativbehörden zu
entscheiden, sondern der Civilrichter.
B. Gegen diesen Entscheid ergriffen I. Hungerbühler und alt
Gemeinderath Möhl den staatsrechtlichen Rekurs an das Bundes
gericht. Sie behaupten, indem sie im Wesentlichen die in den
bundesgerichtlichen Entscheidungen in Sachen Verdan gegen Biel
vom 29. Oktober 1890, Amtliche Sammlung VI, S. 586 und
Haffner gegen Frauenfeld vom 11. Oktober 1889 geltend ge
machten Argumente unter Hinweis auf diese Entscheidungen weiter
ausführen, die angefochtene Schlußnahme involvire eine Ver
letzung der in 11 der thurgauischen Kantonsverfassung nieder
gelegten Eigenthumsgarantie. Im Weitern bemerken sie: Wenn sie
gegen den Gemeindebeschluß vom 16. Dezember seiner Zeit nicht
protestirt haben, so haben sie damit nicht zugegeben, daß jede
Expropriations und Entschädigungspflicht ausgeschlossen sei, so
bald ein Schaden eintrete. Dies sei aber in demjenigen Momente
der Fall, wo sie, wie dies jetzt geschehen sei, an der Ausübung
ihres Eigenthumsrechtes gehindert werden. Wenn Hungerbühler
gegen den Entscheid des Regierungsrathes vom 29. Dezember
1888 nicht rekurirt habe, so sei es deßhalb nicht geschehen,
weil er der festen Ueberzeugung gewesen sei, es werde mit der
Verlängerung der Kreuzstraße sofort begonnen und sein Land
expropriirt werden. Sie beantragen; Aufhebung des regierungs
räthlichen Beschlusses vom 11. April dieses Jahres und Schutz
ihrer Klage, daß der Gemeinderath von Romanshorn seine Ver
fügung vom 11. März dieses Jahres entweder zurücknehme oder
aber ihr Land für genannte Straßenverbindungen expropriire und
dafür voll und ganz entschädige.
C. Der Gemeinderath von Romanshorn macht in seiner Ver
nehmlassung auf diese Beschwerde im Wesentlichen geltend: Die
Sachlage sei im vorliegenden Falle eine andere als in den von
den Rekurrenten angeführten Fällen Verdan und Haffner. Im
vorliegenden Falle sei durch die Genehmigung von Baureglement
und Bebauungsplan, wie sie am 16. Dezember 1888 von der
Gemeinde ausgesprochen worden sei, nicht nur eine allgemeine
Verordnung aufgestellt worden, gegen deren Ausführung im Ein
zelnen nachträglich noch protestirt werden könnte oder deren Trag
weite dem Einzelnen nicht ersichtlich gewesen wäre. Vielmehr sei
durch die Genehmigung von Bauplan und Baureglement in einer
jedem Bürger erkennbaren Weise im Einzelnen festgestellt worden,
welche Liegenschaften mit einer Baubeschränkung belastet werden.
Durch Einsichtnahme des öffentlich aufgelegten Planes habe
Jedermann sich hievon Kenntniß verschaffen können und die Re
kurrenten haben dies denn auch thatsächlich gethan. Eine Ent
schädigung für die in der Auflage der Baubeschränkung liegende
vorläufige Enteignung sei deßhalb nicht anerboten worden, weil
die Gemeinde gefunden habe, es entstehe für die betheiligten
Grundeigenthümer im Ganzen und Großen überhaupt kein
Schaden, sondern eher ein Vortheil und weil übrigens auch Nie
mand einen Entschädigungsanspruch erhoben habe. Die hoheitliche
Genehmigung des Gemeindebeschlusses vom 16. Dezember 1889
bilde somit den eigentlichen Enteignungsakt; es sei damit erklärt
worden, daß die Gemeinde von denjenigen Grundeigenthümern,
deren Güter laut Plan einst von Straßen durchschnitten werden,
eine Beschränkung der Verfügungsfreiheit über ihr Eigenthum
fordere und dafür eine Entschädigung nicht gewähre. Wenn einer
der Expropriaten hiemit nicht einverstanden gewesen sei, so habe
er gemäß 2 des kantonalen Expropriationsgesetzes innert
30 Tagen, von Kenntnißnahme des bezüglichen Beschlusses an
gerechnet, beim Bezirksrathe Einsprache erheben müssen. Es sei
dies von keiner Seite geschehen. Ebensowenig habe Jemand die
Kompetenz der Gemeinde zu Aufstellung von Baureglement und
Bebauungsplan durch Beschwerde beim Regierungsrathe, welche
nach dem Gemeindeorganisationsgesetze binnen 14 Tagen hätte
eingereicht werden müssen, bestritten. Demnach seien die Rekur
renten, nachdem sie alle Fristen versäumt, zur Beschwerde nicht
mehr berechtigt; nicht durch die Bauinhibition des Bezirksamtes
sondern schon durch den Gemeindebeschluß vom 16. Dezember 1888
sei ihre Baufreiheit beschränkt worden. Unter allen Umständen
gelte dies für den Rekurrenten Hungerbühler, welchem gegenüber
der in der ganz gleichen Sache vom Regierungsrathe im Jahre
1888 erlassene Entscheid in Rechtskraft erwachsen sei. Die Re
kurrenten geben selbst zu, daß ihnen durch den Gemeindebeschluß
vom 16. Dezember 1889 ein Schaden nicht erwachsen sei; ein
solcher solle erst jetzt, durch die Bauinhibition, entstanden sein.
Allein auch dies sei unrichtig. Die Rekurrenten können jeden
Schaden vermeiden, indem sie einfach nicht bauen, sie können
übrigens auf ihren Grundstücken sehr wohl in einer dem Be
bauungsplan entsprechenden Weise bauen, ja es sei dies für sie
sogar vortheilhafter, als wenn sie ihre Bauten jeweilen in die
projektirte Straßenlinie stellen. Sie haben ihre Bauprojekte nur
deßhalb in letzterer Weise gestaltet, weil sie glauben, die Gemeinde
zu sofortiger Expropriation des für dieselbe gegenwärtig noch
werthlosen Bodens zwingen zu können, wo dann die Gemeinde
ihnen denselben doch zur Benutzung überlassen müßte. Wenn der
Regierungsrath finde, die Frage des Schadenersatzes sei durch
den Civilrichter zu entscheiden, so entziehe sich diese Entscheidung
der Nachprüfung des Bundesgerichtes. Den Rekurrenten sei ja
der Rechtsweg prinzipiell geöffnet; erst wenn der Richter sich in
kompetent erklären sollte, könnte das Bundesgericht wegen Rechts
verweigerung einschreiten. Eine Verfassungsverletzung liege also
nicht vor.
D. Der Regierungsrath des Kantons Thurgau seinerseits be
merkt: Seine angefochtene Entscheidung besage durchaus nicht,
daß das Grundeigenthum der Rekurrenten für später zu erstellende
Gemeindestraßen ohne volle Entschädigung in Anspruch genommen
werden dürfe, oder daß die ihnen durch den Bebauungsplan auf
erlegte Baubeschränkung nicht schon vor der Erstellung der
Straßen eine Schmälerung ihres Privatrechtes enthalten könne
und darum Expropriation respektive entsprechende Entschädigung
zur Folge haben müsse. Der Entscheid sage nur, daß eine solche
Baubeschränkung, um zu einer Expropriation Veranlassung zu
geben, eine wirkliche, nicht nur fingirte Schädigung des Eigen
thümers zur Folge haben müsse und daß über die Entschädi
gungsfrage vom Civilrichter, nicht von den Administrativbehörden
zu entscheiden sei. Nun enthalte 11 der thurgauischen Kantons
verfassung Vorschriften über das Verfahren in Enteignungssachen
überall nicht, es sei dies vielmehr der Gesetzgebung vorbehalten.
Allerdings rufe die Verfassung selbst einem Gesetze, allein dadurch
werden die Bestimmungen des kantonalen Expropriationsgesetzes
nicht zum Bestandtheile des Verfassungsrechtes erhoben. Danach
könne denn hier von einer Verfassungsverletzung nicht die Rede
sein. Denn eine Verletzung des Prinzips des Art. 11 der Kan
tonsverfassung könne doch nicht darin gefunden werden, daß die
Rekurrenten mit ihrer Entschädigungsansprache, ohne Regirung
ja sogar in Anerkennung derselben, wegen Inkompetenz der Ad
ministrativbehörden an den Civilrichter seien gewiesen worden; da
durch sei doch der Grundsatz der Unverletzlichkeit des Eigenthums
nicht bedroht oder gar verletzt. Vielmehr würde es sich, auch wenn
die angefochtene Entscheidung unrichtig wäre, immer, nur um
eine, der Kognition des Bundesgerichtes entzogene, unrichtige
Auslegung eines kantonalen Gesetzes handeln. Uebrigens entspreche
die Entscheidung auch dem kantonalen Expropriationsgesetze; dieses
behalte nur die Frage der Abtretungspflicht der Entscheidung der
Administrativbehörde vor; darum handle es sich aber hier nicht,
sondern vielmehr um die andere Frage, ob die Rekurrenten be
rechtigt seien, die Gemeinde anzuhalten, ihnen schon jetzt den für
zukünftige Straßen in Aussicht genommenen Boden abzunehmen.
Zu prüfen sei dabei, ob die Baubeschränkung wirklich eine Schä
digung involvire und bejahendenfalls ob nur diese Servitut zu
entschädigen oder statt dessen der belastete Boden zu expropriiren
sei. Demnach sei die Beschwerde als unbegründet abzuweisen, even
tuell würde um vorherige Ueberweisung der Sache an die letzte
kantonale Instanz, den Großen Rath des Kantons Thurgau
nachgesucht.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Ein Grund, die Beschwerdeführer zunächst an den Großen
Rath des Kantons Thurgau zu verweisen, liegt nicht vor. Frei
lich hat sich das Bundesgericht das Recht hiezu stets gewahrt
und von demselben dann Gebrauch gemacht, wenn es ihm
wünschenswerth erschien, die Meinung der obersten kantonalen
Behörde, insbesondere über zweifelhafte neue Fragen des kanto
nalen Verfassungsrechtes, zu kennen. Allein eine unerläßliche
Vorbedingung der Zuläßigkeit von Beschwerden der hier in Frage
stehenden Art ist die vorgängige Anrufung der obersten Kantonal
behörde nicht und nun handelt es sich im vorliegenden Falle nicht
um eine neue Streitfrage, welche besondere eigenthümliche Bestim
mungen des thurgauischen Verfassungs oder Gesetzesrechtes be
träfe und für deren Lösung durch das Bundesgericht daher die
Entscheidung des kantonalen Großen Rathes von wesentlicher Be
deutung sein könnte; vielmehr steht eine verfassungsmäßige Ge
währleistung in Frage, welche in wesentlich gleicher Weise in den
meisten Kantonsverfassungen niedergelegt ist und über deren Trag
weite das Bundesgericht schon wiederholl Gelegenheit hatte, sich
auszusprechen.
- Die vom Gemeinderathe von Romanshorn erhobene Ein
rede der Verwirkung des Rekursrechtes ist unbegründet. Es ist
in der angefochtenen Entscheidung des Regierungsrathes des
Kantons Thurgau anerkannt, daß die Rekurrenten aus dem Ge
meindebeschlusse vom 16. Dezember 1888 noch nicht haben ersehen
können, in welchem Zeitpunkte die im Gemeindebauplane vorge
sehenen Straßen zur Ausführung gelangen werden und daß der
Gemeindrath erst mit diesem Zeitpunkte zur Enteignung des zur
Straßenanlage nöthigen Landes schreiten wolle. Danach haben sie
denn dadurch, daß sie gegen den fraglichen Gemeindebeschluß nicht
rekurrirten, das Recht nicht verwirkt gegen eine auf Grund dieses
Gemeindebeschlusses, ohne vorgängiges Expropriationsverfahren,
geltend gemachte Baubeschränkung sich zu beschweren. Dies gilt
speziell auch für den Rekurrenten Hungerbühler; auch dieser hat
sein Rekursrecht nicht durch die Unterlassung, gegen den Regie
rungsbeschluß vom 29. Dezember 1888 Beschwerde zu führen,
verwtrkt, da eben damals nach der eigenen Ausführung des Re
gierungsrathes noch nicht ersichtlich war, daß die Gemeinde die
Baubeschränkung ohne demnächstige Ausführung der Straßen und
damit eintretende Expropriation festhalten wolle.
- In der Sache selbst hat das Bundesgericht schon wiederholt
ausgesprochen, daß Beschränkungen des Inhaltes des Eigenthums
angesichts der verfassungsmäßigen Eigenthumsgarantie zwar wohl
durch die Gesetzgebung nicht aber durch bloße Verwaltungsan
ordnungen, insbesondere nicht durch bloßes auf keiner besondern
gesetzlichen Ermächtigung beruhendes Gemeindestatut, eingeführt
werden können; der Inhalt des Eigenthums könne wohl durch
das objektive Recht (das Gesetz) normirt und geändert werden,
nicht aber können einzelne, nach der geltenden Rechtsordnung im
Eigenthum liegende Befugnisse dem Eigenthümer durch bloße
Verwaltungsanordnung entzogen werden. Vielmehr sei ein Entzug
einzelner, nach dem geltenden objektiven Rechte im Eigenthums
rechte inbegriffener Befugnisse, wie zum Beispiel der Baufreiheit
nur im Wege der Expropriation, durch expropriationsweise Auf
erlegung einer Eigenthumsbeschränkung verfassungsmäßig statthaft
(vergleiche unter Anderm Entscheidung in Sachen Verdan gegen Biel,
Amtliche Sammlung VI, S. 586 u. ff., in Sachen Tobler gegen
Bern, XIII, S. 281 u. ff.) Speziell hat das Bundesgericht auch
in seiner einen dem vorliegenden völlig analogen Thatbestand be
treffenden Entscheidung in Sachen Haffner vom 11. Oktober
1889 ausgesprochen, daß der Entzug eines Eigenthumsbestandtheils
durch bloße Verwaltungsanordnung auch dann als mit der ver
fassungsmäßigen Eigenthumsgarantie unvereinbar erscheine, wenn
dem Eigenthümer rücksichtlich einer Entschädigungsforderung der
Rechtsweg vorbehalten werde. Hieran ist auch im vorliegenden
Falle festzuhalten. Es darf eben, gemäß der verfassungsmäßigen
Gewährleistung der Unverletzlichkeit des Eigenthums nur in dem
verfassungsmäßigen Wege der Expropriation vermittelst Einleitung
des Enteignungsverfahrens einem Eigenthümer ein Bestandtheil
seines Eigenthums entzogen respektive seinem Eigenthum eine
(nicht aus dem geltenden objektiven Rechte entspringende) Be
schränkung (Servitut) auferlegt werden. In anderer Weise kann
eine derartige Rechtsbeschränkung nicht gültig auferlegt werden,
(siehe auch Entscheidung des Bundesgerichtes in Sachen Klingler
gegen Goßau, Amtliche Sammlung XV, S. 735 u. ff.)
4. Demgemäß muß denn die Beschwerde in dem Sinne für be
gründet erklärt werden, daß die dem Eigenthum der Rekurrenten
auferlegte Baubeschränkung nur unter dem Vorbehalt zu Recht
besteht, daß dafür nach Maßgabe des Expropriationsgesetzes voll
ständige Entschädigung geleistet wird. Zu weit gehen nämlich die
Rekurrenten, wenn sie verlangen, es müsse die Gemeinde, sofern
sie das Bauverbot aufrecht erhalten wolle, sosort zur Erwerbung
des Eigenthums an dem von dem Bauverbote betroffenen Lande
schreiten. Da die Gemeinde zur Zeit eine Abtretung dieses Landes
nicht verlangt, sondern dasselbe nur mit einer Servitut belasten
will, so ist sie auch nicht zu Enteignung des Eigenthums sondern
nur zum Erwerbe einer Servitut respektive zur Entschädigung für
die aus dieser entspringenden Nachtheile verpflichtet. Sollte dem
nach richtig sein, was die Gemeinde Romanshorn behauptet, daß
nämlich das Bauverbot für die Liegenschaften der Rekurrenten
irgend nennenswerthe Nachtheile gar nicht im Gefolge habe,
wird diesem Umstande bei Bemessung des Quantitatives der Ent
schädigung durch die zuständige Behörde Rechnung zu tragen sein.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird in dem Sinne für begründet erklärt, daß
der angefochtene Beschluß des Regierungsrathes des Kantons
Thurgau vom 11. April 1890 aufgehoben wird und die den
Rekurrenten auferlegte Baubeschränkung nur unter dem Vorbe
halte zu Recht besteht, daß denselben für die ihrem Grundeigen
thum auferlegte Beschränkung nach Maßgabe des Expropriations
gesetzes vollständige Entschädigung geleistet wird.
