- Urteil vom 10. März 1904 in Sachen
Fröbel und Genossen gegen Regierungsrat Zürich.
Rekurs gegen die Bauordnung der Stadt Zürich (vom 2. November
1901). Behauptete Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4 Zürcher
KV), der Handels- und Gewerbefreiheit (Art. 21 eod.), des staats
bürgerlichen Rechts auf Mitwirkung bei der Gesetzgebung (Art. 28
und 30 eod.), sowie der Rechtsgleichheit (Art. 4 BV und Art. 2 KV).
Umfang der Zuständigkeit und Entscheidungsbefugnis des Bundes
gerichts. Bedeutung der Eigentumsgarantie. Delegation gewisser
gesetzgeberischer Befugnisse an die Gemeinden. Bedeutung der Aus
legung des kantonalen Verfassungsrechts durch die oberste kantonale
Instanz für das Bundesgericht
A. Mit Beschluß vom 26. Februar 1903, publiziert am 5. April
1903, genehmigte der Regierungsrat des Kantons Zürich eine
vom Großen Stadtrat der Stadt Zürich am 2. November 1901
erlassene Verordnung, genannt: Vorschriften für offene Be
bauung einzelner Gebietsteile, die folgenden wesentlichen
Inhalt hat: Art. 1 umschreibt die Zonen, für welche die Vor
schriften gelten sollen. Die Art. 2 5 enthalten die materiellen
Bestimmungen, welche dahin gehen, daß die Häuser nach allen
Richtungen freistehen und zu beiden Seiten, sowie rückwärts einen
nach den 55 59 des Baugesetzes zu bemessenden Abstand
von der Grenze und von den andern Häusern haben sollen. Von
dieser Regel darf in der Weise abgewichen werden: a) daß an
der Baulinie ein einfaches Wohnhaus an der Seitengrenze er
richtet werden darf, wenn der Nachbar gleichzeitig anbaut oder
sich und seine Rechtsnachfolger durch Eintragung in das Grund
protokoll verpflichtet, falls später auf seinem Grundstück gebaut
würde, ein einfaches Haus an dasjenige des zuerst Bauenden an
zulehnen; b) daß zwei einfache Häuser, die im übrigen frei stehen,
im Innern eines Grundstückes zusammengebaut werden dürfen;
e) daß Nebengebäude gemäß 59 des Baugesetzes an der Grenze
errichtet werden dürfen (Art. 2). Alle Häuser in den offen zu
überbauenden Zonen dürfen höchstens Erdgeschoß und zwei Stock
werke enthalten. Die Gesimshöhe eines Gebäudes darf nirgends
über eine Linie hinausragen, die vom Straßenniveau auf der
gegenüberliegenden Baulinie unter einem Winkel von 450 zur
Horizontalen gezogen wird (Art. 3). Längs der die Gebiete der
offenen Bebauung begrenzenden Straßen darf, von den in Art. 4
der Vorschriften ausdrücklich vorgesehenen Ausnahmen abgesehen,
auf beiden Seiten nur offen gebaut werden (Art. 4). An den
von dieser Bestimmung ausgenommenen Straßen darf die Höhe
der Häuser immerhin nicht mehr als 16 Meter betragen (Art. 5).
Nach der Schlußbestimmung (Art. 7) ist der Stadtrat berechtigt:
a) für öffentliche Gebäude und gemeinnützige Anstalten Aus
nahmen zu bewilligen; b) das Zusammenbauen von mehr als
zwei Wohnhäusern nach einem einheitlichen Plane zu erlauben,
in beiden Fällen jedoch nur, insofern dadurch dem Charakter der
betreffenden Quartiere kein Eintrag geschieht und keine gesundheits
und feuerpolizeilichen Gründe im Wege stehen; c) die Erstellung
von Wohnhäusern mit Erdgeschoß und drei Stockwerken an
Straßen mit einem Baulinienabstand von 18 Meter und mehr
zu gestatten, sofern es sich um eine auf gemeinnützigen Bestre
bungen beruhende Befriedigung des Wohnungsbedürfnisses handelt.
Gegen die Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften durch
die städtischen Behörden kann an den Bezirksrat und zweitinstanz
lich an den Regierungsrat rekurriert werden.
Im Genehmigungsbeschluß des Regierungsrates wird bemerkt
daß diese besondere Bauordnung der Stadt Zürich dem 68
Abs. 1 des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhält
nissen (vom 23. April 1893) entspreche und einem seit Jahren
gefühlten Bedürfnisse nachkomme; sie weiche von den Vorschriften
des Baugesetzes in richtiger Weise nur soweit ab, als dies die
offene Bebauung unbedingt erfordere und trage durch die Aus
nahmsbestimmungen der Art. 4 und 7 dem besondern Charakter
gewisser Straßen und Bauwerke in richtiger Weise Rechnung.
68 des Baugesetzes, auf den der Regierungsrat Bezug
nimmt, lautet in Absatz 1: Die Gemeinde ist befugt, für die
Anlage neuer und die Umgestaltung bestehender Quartiere besondere
Bauordnungen zu erlassen , und bestimmt sodann, daß hiefür,
wie auch für private Bauvorschriften über eine Quartieranlage,
die Genehmigung durch den Regierungsrat einzuholen ist. Die
für die
wesentlichen Abweichungen der erwähnten Bauordnung
Stadt Zürich von den Vorschriften des Baugesetzes sind folgende:
- Nach dem Baugesetz ( 56) dürfen Gebäude auf der Bau
linie mit der seitlichen Umfassungsmauer (Brandmauer) an die
Grenze des benachbarten Grundstückes gesetzt werden, sofern sie
seitlich an bestehende Gebäude anlehnen oder auf dem Nachbar
grundstücke innerhalb eines Abstandes von 7 Meter noch kein
Gebäude steht, während nach der Bauordnung (Art. 2) sowohl
an der Grenze, als namentlich auch im Innern eines Grund
stückes höchstens zwei einfache Wohnhäuser aneinandergebaut
werden dürfen. 2. Gemäß Baugesetz ( 62) richtet sich die zu
lässige Gebäudehöhe nach dem Baulinienabstand und beträgt je
nachdem 9 (bei 10 Meter Abstand) bis 20 Meter (bei 18 Meter
Abstand), während nach der Bauordnung (Art. 3) die Häuser
höchstens Erdgeschoß und zwei Stockwerke enthalten dürfen und
an den Straßen, die das Gebiet der offenen Bebauung begrenzen,
auch auf der diesem Gebiet abgekehrten Straßenseite nicht höher
als 16 Meter gebaut werden darf.
Schon das Baugesetz von 1863 hatte in 65 die Bestimmung
enthalten, daß die Stadtgemeinden Zürich und Winterthur befugt
sind, neue Quartiere anzulegen oder bestehende Quartiere nach
neuen Plänen umzugestalten und dafür besondere Bauordnungen,
die der Genehmigung des Regierungsrats bedürfen, aufzustellen,
und sodann in 66 vorgeschrieben, daß für Durchführung solcher
Quartieranlagen das Gesetz über die Abtretung von Privatrechten
Anwendung findet.
B. Die Rekurrenten, die in der von der Bauordnung
Stadt Zürich betroffenen Zone Land besitzen, haben gegen den
Genehmigungsbeschluß des Regierungsrats rechtzeitig den staats
rechtlichen Rekurs ans Bundesgericht ergriffen. Die angefochtene
Bauordnung soll in erster Linie die Verfassungsgarantie der wohl
erworbenen Privatrechte (Art. 4 KV) verletzen, indem sie den
Rekurrenten wertvolle Befugnisse entziehe, die ihnen nach zürche
rischer Gesetzgebung kraft ihres Eigentumsrechts zustünden. Eine
solche Beschränkung des Eigentums sei nach der bundesgerichtlichen
Praxis nur mit gesetzlicher Grundlage zulässig, an der es hier
fehle. 68 des Baugesetzes gebe nämlich nach richtiger Auffassung
den Gemeinden kein Recht, von den Bestimmungen des Baugesetzes
abzuweichen. Einmal stehe darin mit keinem Wort, daß wichtige
Grundsätze des Baurechts in Bezug auf Ausdehnung und Höhe
der Bauten von einer Gemeinde außer Kraft gesetzt werden dürften,
und sodann zeigten eine Vergleichung mit der entsprechenden Be
stimmung des frühern Baugesetzes, wo für Quartieranlagen das
Expropriationsverfahren vorgesehen gewesen sei, sowie im geltenden
Baugesetz die Gegenüberstellung der Fälle, da die Gemeinde und
da Private eine Bauordnung aufstellen, daß 68 nur den Fall
betreffe, wo die Gemeinde selber Eigentümerin des einer Bau
ordnung zu unterstellenden Quartiers sei, was auch bis in die
ahre 1894 und 1896 die Ansicht des Regierungsrates und des
Stadtrates Zürich gewesen sei. Es stehe denn auch im ganzen
Baugesetz kein Wort davon, daß eine Gemeinde befugt sei, für
Gebietsteile im Widerspruch zum Baugesetz die sogenannte offene
Bebauung einzuführen. Ferner sei anzunehmen, daß die Bestim
mung des 68, wenn sie die ihr im angefochtenen Beschlusse
beigelegte außerordentliche Tragweite besitzen würde, an der Spitze
des Gesetzes, statt mitten in einem Spezialabschnitt, stehen würde.
Wenn aber danach im Baugesetz eine gesetzliche Ermächtigung für
die Bauordnung der Stadt Zürich nicht zu finden sei, so handle
es sich um eine bloße Verwaltungsverordnung, durch die das
Eigentumsrecht selbst dann nicht beschränkt werden könne, wenn
darin, was nicht geschehen sei, dem Eigentümer eine auf dem
Rechtswege festzusetzende Entschädigung vorbehalten worden wäre.
Aber auch wenn angenommen werden sollte, die Bauordnung
beruhe auf gesetzlicher Grundlage, so verlange doch jedenfalls die
verfassungsmäßige Eigentumsgarantie, daß die betroffenen Grund
eigentümer auf dem Expropriationswege voll zu entschädigen seien.
Als weiterer Beschwerdegrund wird die Verletzung der Rechts
gleichheit (B. Art. 4, KV Art. 2) geltend gemacht. Die un
gleiche Behandlung soll sowohl darin liegen, daß das Baurecht
eines Teils der zürcherischen Grundeigentümer trotz der Gleichheit
der erheblichen tatsächlichen Verhältnisse in der beschriebenen Weise
geändert und dadurch ihr Land zweifellos erheblich entwertet werde,
als auch namentlich darin, daß dem Stadtrat in Art. 7 der Bau
ordnung das Recht gegeben werde, nach Gutfinden und reiner
Willkür alle beliebigen Ausnahmen von den Vorschriften für
offene Bebauung auch Privaten zu gestatten. Weiterhin wird
eine Verletzung der Handels und Gewerbefreiheit (Art. 21 K
wegen der mit der Bauordnung verbundenen Entwertung eines
gerügt, und schließlich
Handelsguts Grund und Boden
werden die Art. 28 und 30 KV (wonach das Volk die gesetz
gebende Gewalt unter Mitwirkung des Kantonsrats ausübt und
alle Gesetze der Volksabstimmung unterliegen) als verletzt be
zeichnet, weil danach eine Abänderung und Aufhebung eines Ge
setzes, wie sie hier vorliege, nur durch Gesetz geschehen könne.
Gestützt hierauf wird beantragt: Es seien die vom Großen Stadt
rat der Stadt Zürich erlassenen und vom Regierungsrat am
26. Februar 1903 genehmigten Vorschriften für offene Bebauung
einzelner Gebietsteile der Stadt Zürich ganz, eventuell zum Teil,
als für die Rekurrenten unverbindlich zu erklären; eventuell, es
sei zu verfügen, daß die Vorschriften nur auf dem Expropriations
wege gegen volle Schadloshaltung der Rekurrenten eingeführt
werden.
C. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat Abweisung
des Rekurses beantragt. Zum Beschwerdegrund der Verletzung der
Eigentumsgarantie wird in der Vernehmlassung bemerkt: Die
Interpretation des 68 des Baugesetzes sei Sache der kantonalen
Behörden. Das Bundesgericht könnte nur gegen eine willkürliche
Auslegung einschreiten. Nun ergebe sich aus dem Wortlaut der
Bestimmung in keiner Weise, daß sie nur da Anwendung finden
könne, wo die Gemeinde Eigentümerin der bestehenden oder zu
erstellenden Quartiere sei; eine solche wichtige Einschränkung ver
stehe sich aber nicht von selbst. Sie ergebe sich sodann auch keines
wegs daraus, daß in Abs. 2 des 68 von privaten Bauordnungen
die Rede sei und ebensowenig aus der Entstehungsgeschichte des
Gesetzes, was des nähern ausgeführt wird. Schon im Jahre 1868
habe die Stadt Zürich ein besonderes Baureglement für ein
größeres Quartier mit über das damalige Baugesetz hinaus
gehenden Bestimmungen aufgestellt und zwar ohne Entschädigungs
pflicht an die Privaten, und das Obergericht des Kantons Zürich
habe in einem Urteil (Ullmer, Komment. z. Pr. Ges., Note 866)
anerkannt, daß dieses Baureglement wie das Baugesetz Gesetzes
kraft habe; die Berufung der Rekurrenten auf das alte Baugesetz
sei also verfehlt. Der Regierungsrat habe allerdings in einem
Entscheide vom 15. Mai 1896 in der Auslegung des 68 des
Baugesetzes den Standpunkt der Rekurrenten vertreten, seither je
doch nicht mehr. Diese momentane Schwankung über den Sinn
des Gesetzes zeige aber höchstens, daß man hierüber verschiedener
Ansicht sein könne, niemals aber, daß die angefochtene Auffassung
des Regierungsrats willkürlich sei. Es sei also in für das Bundes
gericht verbindlicher Weise festgestellt, daß die Bauordnung der
Stadt Zürich, die allerdings vom Baugesetz abweichende Bestim
stimmungen enthalte, auf gesetzlicher Grundlage beruhe, weshalb
von einer Verletzung der Eigentumsgarantie keine Rede sein könne.
Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
- Das Bundesgericht ist zur Behandlung des Rekurses zu
ständig, mit Ausnahme des Beschwerdepunktes der Verletzung der
Handels und Gewerbefreiheit (Art. 21 KV), der nach Art. 189
Abs. 1 Ziff. 3 OG in den Kompetenzkreis der politischen Bundes
behörden fällt. Dagegen kann, was hier von vornherein bemerkt
werden mag, auf das Eventualbegehren der Rekurrenten, es sei
zu verfügen, daß die angefochtene Bauordnung nur auf dem
Expropriationsweg und gegen volle Entschädigung der betroffenen
Grundeigentümer durchgeführt werde, nicht eingetreten werden, da
das Bundesgericht bei der rein kassatorischen Funktion der staats
rechtlichen Beschwerde im Sinne von Art. 175 Ziff. 3 leg. cit.
lediglich kantonale Erlasse und Entscheidungen wegen Verfassungs
widrigkeit aufheben, aber keine positiven Anordnungen an Stelle
der aufgehobenen treffen kann.
- Von den Beschwerdegründen der Rekurrenten
können nur
die Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 4) und diejenige des
staatsbürgerlichen Rechts auf Mitwirkung bei der
Gesetzgebung
(Art. 28 und 30 KV) ernstlich in Frage kommen, während die
(Art. 4 BV
Beschwerde wegen Mißachtung der Rechtsgleichheit
und Art. 2 KV) ohne weiteres als unhaltbar erscheint. Die
alle Grund
Vorschriften für offene Bebauung treffen nämlich
gleichen Ver
eigentümer gleichmäßig, deren Grundstücke sich in
hältnissen befinden und für die also die nämlichen darin aufge
stellten tatsächlichen Voraussetzungen zutreffen. Art. 4 der BV
und gleich oder ähnlich lautende Bestimmungen der Kantonsver
fassungen garantieren aber, wie das Bundesgericht schon oft aus
sondern nur
gesprochen hat, die Rechtsgleichheit nicht absolut,
unter den gleichen tatsächlichen Verhältnissen, und stehen daher
besonderen Bauvorschriften für einzelne Gemeinden oder innerhalb
der Gemeinde für einzelne Quartiere nicht entgegen. Was ferner
speziell die angebliche in Art. 7 der angefochtenen Bauordnung
liegende Möglichkeit der Begünstigung einzelner Grundeigentümer
durch Dispensation von der einen oder andern Baubeschränkung
anbetrifft, so haben die Rekurrenten nicht behauptet, daß der
Stadtrat kraft seiner diskretionären Gewalt ihnen solche Aus
nahmen verweigert habe, unter denselben Umständen, unter denen
andere Grundeigentümer sie bewilligt erhalten haben. Sie sind
daher in dieser Hinsicht mangels eines verletzten Interesses zur
Beschwerdeführung zur Zeit nicht befugt.
- Das Bundesgericht hat die Garantie des Eigentums, die
in den meisten Kantonsverfassungen enthalten ist, und in der
jenigen von Zürich (Art. 4) in der erweiterten Fassung des
Schutzes wohlerworbener Privatrechte sich findet, in ständiger
Praxis dahin erläutert, daß der Inhalt des Eigentums nur durch
das objektive Recht bestimmt werden kann, und daß daher eine
Beschränkung der im Eigentum liegenden Befugnisse nicht durch
bloße Verwaltungsanordnung, sondern nur durch eine auf gesetz
licher Grundlage ruhende allgemein verbindliche Norm
zulässig ist (s. Amtl. Samml., Bd. XXIII, S. 1520, Erw. 4,
und die dortigen Zitate). Und wenn hiebei für derartige Eigen
tumsbeschränkungen, abgesehen natürlich von Fällen, da eine vom
Eigentümer auf Grund der frühern Rechtsordnung bereits ausge
übte Befugnis entzogen wird, keine Entschädigung gewährt wird,
so verstößt dies weder gegen die Eigentumsgarantie, noch speziell
gegen den Satz des Art. 4 der Zürcher Verfassung, daß Zwangs
abtretungen nur gegen volle Entschädigung zulässig sind. Nach
dieser Auffassung, von der abzugehen kein Anlaß besteht, ist also
vom Standpunkt der Eigentumsgarantie aus zu prüfen, ob für
die angefochtene Bauordnung der Stadt Zürich eine gesetzliche
Grundlage vorhanden ist, wobei es dann eine von den Rekurrenten
speziell mit der Beschwerde aus Art. 28 und 30 K aufgeworfene
Frage des positiven zürcherischen Staatsrechts ist, wie diese Grund
lage beschaffen sein müsse, d. h. ob eine gesetzliche Ermächtigung
an eine andere als die gesetzgebende Staatsbehörde oder an eine
mit autonomen Befugnissen ausgestattete öffentliche Korporation
zur Aufstellung von Rechtssätzen, die das Baugesetz für lokale
Verhältnisse ergänzen, verfassungsmäßig statthaft, oder ob nicht
vielmehr hiezu wiederum ein Gesetz notwendig ist.
Als gesetzliche Grundlage für die angefochtene Bauordnung
wird vom Regierungsrat 68 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 3
des Baugesetzes für Ortschaften mit städtischen Verhältnissen vom
Jahr 1893 in Anspruch genommen, wonach die dem Baugesetz
unterstehenden Gemeinden befugt sind, für die Anlage neuer und
die Umgestaltung bestehender Quartiere mit Genehmigung des
Regierungsrates besondere Bauordnungen zu erlassen. Nach der
Auslegung des Regierungsrats liegt hierin eine Ermächtigung
an die Gemeinden, mit seiner Zustimmung für ein einzelnes
Quartier oder für mehrere Quartiere gemeinsam im Interesse
einer den Verhältnissen angemessenen rationellen Überbauung über
das Baugesetz hinausgehende Baubeschränkungen aufzustellen, wie
dies in der angefochtenen Bauordnung für große Gebietsteile der
Stadt Zürich geschehen ist, während nach der Auffassung
Rekurrenten jene Bestimmung sich nur auf Quartiere bezieht,
Eigentum der Gemeinde sind und eventuell dieser jedenfalls kein
Recht gibt, von den Vorschriften des Baugesetzes über Höhe und
Ausdehnung der Bauten abzuweichen. Da es sich hier um die
Auslegung von kantonalem Gesetzesrecht handelt, so könnte sich
das Bundesgericht von der Auffassung des Regierungsrats nach
bekannter Regel nur entfernen, wenn diese als willkürlich und
mit dem Gesetzestext unvereinbar erscheinen würde. Dies ist jedoch
in keiner Weise der Fall. Vielmehr muß anerkannt werden, daß
die Interpretation des Regierungsrats auf sachlichen, aus dem
Text und Zusammenhang des Gesetzes geschöpften Gründen ruht,
während die von den Rekurrenten in die Bestimmung hineinge
legten Einschränkungen, wonach eine Gemeinde überhaupt keine
für dritte Grundeigentümer verbindliche Bauordnung aufstellen
oder doch hiebei nur von minder wichtigen Vorschriften des Bau
gesetzes abweichen darf, im Wortlaut des Gesetzes keinerlei Stütze
finden. Das Bundesgericht ist somit an die Auffassung des Re
gierungsrats gebunden, nach welcher 68 leg. cit. seinem In
halte nach eine gesetzliche Vollmacht an die Gemeinden enthält,
bei Bauordnungen für Quartiere über die Bestimmungen des
Baugesetzes ohne bestimmte Schranke hinauszugehen, wobei in
dem Erfordernis der regierungsrätlichen Genehmigung eine Ga
rantie dafür liegen würde, daß nur solche Vorschriften erlassen
werden, die sich bei unparteiischer Prüfung als sachgemäß und
den lokalen Verhältnissen und Bedürfnissen entsprechend darstellen.
4. Bei dieser Sachlage könnte von einer Verletzung der Eigen
tumsgarantie nur die Rede sein, falls die Bestimmung des 68
Abs. 1 leg. cit. sich bei näherer Prüfung als verfassungswidrig
erweisen würde, so daß die vermeintliche gesetzliche Grundlage für
die angefochtenen Eigentumsbeschränkungen dahinfallen würde.
Die Rekurrenten leiten dies aus den Art. 28 und 30 K her,
kraft welcher das Volk die gesetzgebende Gewalt unter Mit
wirkung des Kantonsrats ausübt und alle Gesetze der Volks
abstimmung zu unterstellen sind. Zur Anrufung dieser Verfassungs
sätze sind die Rekurrenten zweifellos legitimiert, einmal wegen des
Zusammenhangs mit der Beschwerde aus der Eigentumsgarantie
und sodann weil zur Beschwerde über behauptete Eingriffe in das
verfassungsmäßige Recht des Volkes auf Mitwirkung bei der
Gesetzgebung und zur Anfechtung von Gesetzen, die unter Miß
achtung dieses Rechts zustande gekommen sind, jeder einzelne
Bürger berechtigt ist.
Nun braucht die Frage hier nicht gelöst zu werden, ob im
allgemeinen eine gesetzliche Ermächtigung zum Erlaß von Rechts
vorschriften auf dem Verordnungswege an eine Behörde oder
öffentliche Korporation mit den erwähnten Verfassungssätzen ver
einbar ist, d. h. ob die letztern nur auf die Form der Gesetz
gebung Bezug haben und nur feststellen, was notwendig sei, da
mit ein Erlaß formelle Gesetzeskraft erlange, oder ob durch sie
auch der Inhalt der Gesetzgebung und zwar in dem Sinn be
stimmt wird, daß alle Gegenstände, die an sich und ihrer Natur
nach dem Gebiete der Gesetzgebung angehören, auch formell durch
Gesetz zu ordnen sind; denn auch bei der letztern Annahme, nach
welcher allerdings die sogenannte Gesetzesdelegation unzulässig
wäre, muß notwendigerweise eine Einschränkung für gewisse Gegen
stände von lediglich lokaler Bedeutung, wie namentlich das Bau
recht (und auch die Ortspolizei gemacht werden. Hiefür spricht
nicht nur die Erwägung, daß für diese Gebiete die übertragene
Art der Regelung durch gesetzlich ermächtigte Verordnung vielfach
geradezu unentbehrlich ist, weil die in Anbetracht der von Ort zu
Ort wechselnden Verhältnisse und Bedürfnisse notwendige ver
schiedene Ordnung dieser Dinge in weitem Umfang nur durch
lokale Vorschriften, die unmöglich durch formelles Gesetz festzu
stellen sind, erreicht werden kann, sondern vor allem auch eine
staatliche Praxis, wie sie gerade infolge jenes praktischen Bedürf
nisses speziell im Kanton Zürich wiederholt und in andern Kan
tonen, die in ihren Verfassungen in ähnlicher Weise die gesetz
gebenden Organe bestimmen, vielfach befolgt worden ist. So hat
der Stadtrat von Zürich schon im Jahre 1864 auf Grund einer
dem 68 Abs. 1 des geltenden Baugesetzes wesentlich gleich
lautenden Bestimmung des alten Baugesetzes ein regierungsrätlich
genehmigtes Baureglement für das Bahnhofquartier mit über das
Gesetz hinausgehenden Baubeschränkungen erlassen, von dem das
Obergericht des Kantons Zürich in einem Urteil (s. Ullmer,
Komment. z. Pr. G. B., 1, Nr. 866) und auch das Bundes
gericht in einem staatsrechtlichen Rekursfall (Amtl. Samml.,
Bd. X, S. 240, Erw. 3) erklärt haben, daß es zufolge der gesetz
lichen Ermächtigung für sein Geltungsbereich gerade so gut Ge
setzeskraft erlangt habe, wie die einzelnen Bestimmungen des vom
Gesetzgeber selber erlassenen Baugesetzes. Ferner gibt 95 des
zürcherischen Gemeindegesetzes von 1875 den Gemeinden die Be
fugnis, Polizeiverordnungen zu erlassen; es ist aber zweifellos,
daß jede Polizeiverordnung regelmäßig eine ganze Reihe von die
bestehende Rechtsordnung für den lokalen Geltungsbereich modifi
zierenden Bestimmungen über die öffentlichen und privaten Rechte
und Pflichten der Bürger enthält (z. B. Bußenbestimmungen),
also zu einem erheblichen Teile Rechts und nicht bloße Ver
waltungsverordnung ist. So verpflichtet, um nur ein Beispiel
neben den Bußenbestimmungen zu nennen, die allgemeine Polizei
verordnung der Stadt Zürich vom Jahr 1894 die Grundeigen
tümer unter gewissen Umständen zur Einfriedigung der Grund
stücke auch soweit nicht das Baugesetz die Einfriedigung verlangt
(Art. 31) und gestattet das Anbringen von Hühner , Kaninchen rc.
Ställen nur bei allein stehenden Gebäuden (Art. 23). Auch
in den übrigen Kantonen läßt sich die gesetzliche Ermächtigung
zum Erlaß von Rechtsvorschriften behufs Regelung lokaler Ver
hältnisse in der Praxis nachweisen. So wird z. B. kaum ein
Kanton ohne ein Polizeiverordnungsrecht der Gemeinden aus
kommen und speziell auf dem Gebiete des Baurechts können an
geführt werden: Das bernische Gesetz betreffend die Aufstellung
von Alignementsplänen und von baupolizeilichen Vorschriften durch
die Gemeinden vom 15. Juli 1894, insbesondere 1 und 18,
das trotz der Bestimmung in Art. 27 der Berner Verfassung,
wonach der Große Rat die ihm durch die Verfassung ausdrücklich
zugewiesenen Verrichtungen an keine andere Behörde übertragen
kann, bis heute unangefochten geblieben ist; ferner für St. Gallen
Art. 16 des Gesetzes über Grenzverhältnisse, Dienstbarkeiten u. s. w.
vom Jahr 1850, der die Gemeinden zu Polizeireglementen er
mächtigt, durch welche, besondern (d. h. wohlerworbenen Privat
rechten immerhin unnachteilig, bestimmt werden mag, wo und wie
gebaut werden dürfe und welche geringere Entfernungen für Neu
und Höherbauten als die gesetzlichen festgesetzt werden können;
für Luzern die auf Grund des Baugesetzes für die Stadt Luzern
vom Jahre 1864 erlassene Bauordnung vom Jahr 1867; u. s.w.
Wenn daher das Bundesgericht von jeher bei Beschwerden
wegen Verletzung kantonaler Verfassungsbestimmungen der von
den obersten kantonalen Behörden vertretenen Auslegung der Ver
fassung ein wesentliches Gewicht beigelegt hat, namentlich wenn
diese Aussage noch durch eine Volksabstimmung gutgeheißen ist
(Amtl. Samml., Bd. XII, S. 92; XIX, S. 591), so erscheint
im vorliegenden Falle die Anwendung dieses Grundsatzes umso
gerechtfertigter, als es sich nicht um einen einzelnen Auslegungs
akt, sondern um eine langjährige, aus unabweisbaren praktischen
Bedürfnissen hervorgegangene staatliche Praxis handelt, die in
Übereinstimmung mit dem Vorgehen in andern Kantonen steht,
und als zudem die zürcherische Verfassung eine ausdrückliche be
zügliche Bestimmung nicht enthält. Es muß daher vom Stand
punkt des positiven zürcherischen Staatsrechts aus, auch wenn die
Gesetzesdelegation im übrigen prinzipiell als unzulässig betrachtet
werden sollte, doch anerkannt werden, daß die angefochtene Bau
ordnung der Stadt Zürich auf einer verfassungsmäßig zulässigen
gesetzlichen Grundlage ruht, weshalb sowohl die Beschwerde wegen
Verletzung der Eigentumsgarantie, als auch diejenige wegen Ver
letzung des staatsbürgerlichen Rechts auf Mitwirkung bei der
Gesetzgebung als unbegründet abzuweisen sind.
Demnach hat das Bundesgericht
erkannt:
Der Rekurs wird abgewiesen.
