Art. 178 ch. 3 OJF; arbitrariness review of cantonal statutory interpretation; equality before the law. A public-law appeal succeeds only if the challenged cantonal interpretation is untenable and cannot be defended by serious arguments. Where the health legislation governing pharmacies protects public safety but contains no express rule requiring the pharmacist to be owner of the establishment, the coexistence of management and ownership in one person is not a necessary consequence of the statutory scheme. The existence of special rules for hospitals, temporary replacement and death of the pharmacist does not establish an exhaustive exception system. Equality before the law is not violated where the authority adopts one of two defensible interpretations; a mere more favorable administrative practice or form cannot overcome the absence of a clear legal rule (consid. 4-10).
1 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. l. Abschnitt. Bundesverfassung. fd)rift, bel' jßräfibent beß 'Kmtßgerid)t a6e ein red)tnfunbiger SJRcmn au fein, fein 3nbiuibualred)t be6 einaelnen 5Bürger ge id)affen mirb. 6enforoenig 6ebarf bel' 5Begrünbung, bau in einem materien unrid)tigen UrteU fein merfto gegen bie arantie be orbentlid)en iRid)ter liegen fann ('Kr1. 75 srm). :Demnad) at ba6 lBunbe6gerid)t erhnnt: :Der lnefurs mirb aogemiefen. 3. Arret du 13 ferner 1907, dans la cause Societe vaudoise de pharmacie et Korin, contre Societe cooperative des pharmacies populaires. Denai d recours de roit publie, Art. 178 eh. 3 OJF. -Legi- timatIon pour reeourlr, 1. e. eh. 2. -Deeision arbitraire eon- sistant dans l'autorisation d'ouvrir et d'exploiter' une Ph e, aeenrdee.3. un pharmaeien qui n'est pas lui-meme propnetaue de I offieme; pretendue interpretation arbitraire des dispositions existant dans 1e canton de Vaud relativement a l'exereice de la profession de pharmaeien. Il existe a Lausanne, sous 1a denomination, soit raison sodale: c Societe cooperative des pharmacies populaires da Lausanne 1 , une association nee de 1a reunion de societes de secours mutuels. Aux termes de Part. 3 de ses statuts cetta . . ' assoClatlOn a pour but de fournir aux societes de secours mutuels .ainsi qu'll leurs membres et au public en general, des medlcaments dans les meilleures conditions de qualite et de prix. Par c.ontrat de bail du 11 novembre 1905, l'association susmentIonnee a 10ue dans Ia maison rue du Grand-Saint- Jean N° 2 des locaux dans le but d'y etablir une pharmacie qui y fut plus tard installee en realite. L'association engage pour l'exploitation, le pharmacien G. Narbel, a Lausanne porteur du diplome federal. ' Le 14 fevrier 1906, le Departement vaudois de l'Interieur , I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3. 13 ensuite du rapport de M. Seiler, inspecteur des pharmacies, autorisa le predit G. Narbel a ouvrir c son officine 1 de Ia rue du Grand-Saint-Jean II Lausanne, sous reserve des dis- positions du reglement du 30 mai 1893 concernant les phar- macies. Par memoire en date du 21 mars 1906, la Societe vaudoise de pharmacie recourut au Conseil d'Etat contre cette auto- risation. La re courante faisait valoir qu'aux termes de la loi sanitaire du 14 septembre 1897 et du reglement concernant les pharmacies et drogueries du 30 mai 1893, l'autorisation d'ouvrir une pharmacie ne peut tre donnee a un pharmacien qui n' est pas proprietaire de cette pharmacie; la dite recou- rante concluait a l'annulation de la decision attaquee et au retrait de l'autorisation accordee. Par decision du 20 juillet 1906, communiquee a Ia societe re courante le 24 du mnme mois, le Conseil d'Etat a ecarte le recours, et a maintenu l'autorisation accordee au pharma- den Narbe!. Le Conseil d'Etat, dans sa dite decision, admet qu'au pre- mier abord il semblerait que le recours, base sur la lettre de la loi, est fonde. Cepeudant celle-ci ne renferme, suivant la mnme autorite, aucun article precis, specifiant d'une ma- niere formelle et irrefutable que le pharmacien cloU tre pro- prü!taire de la pharmacie qu'il expioite. Plusieurs articles de la loi sanitaire et du reglement precites, parlent a la verite du pharmacien et de sa pharmacie:., mais l'esprit de la loi entend par ces termes, non Ia propriete reelle, mais plutöt une assimilation entre la direction, la responsabilite morale et materielle et l'exploitation technique d'une officine, qui ne peut tre confiee qu'au titulaire d'un diplome d'Etat. Il ne saurait tre admis que Ia personne de G. Narbel appa- misse comme un simple prnte-nom, aux termes de Ia defini- tion contenue clans l'arrnt rendu par le Tribunal fMeral le 26 mars 1903, dans la cause Societe de pharmacie du canton de Geneve et MM. Ackermann et consorts contre l'arrnte du Conseil d'Etat de Geneve concernant la Societ6 cooperative des pharmacies populaires de Geneve. Il ressort du bail a
14 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. loyer produit par la Societe cooperative des pharmacies populaires de Lausanne, et de la convention passee entre celle-ci et le pharmacien Narbel, que c'est bien la societe qui est locataire et qui a etabli l'officine du Grand-Saint-Jean, -que G. Narbel, pharmacien diplome, est charge de la vente et de la direction technique de cette officine, -qu'il est responsable des marchandises, especes, etc., qui lui sont confiees; -qu'ainsi le public est pleinement sauvegarde, puisque G. Narbel, responsable, est porteur du diplOme exige par la loi, et que, quoique non proprietaire effectif de l'offi- eine, il dirige seul, exploite et gere cette pharmacie au nom de la societe qui lui prete son secours financier. Narbel n'est des lors pas un prete-nom dans le sens de l'art. 17 du Regle- ment d'execution du 30 mai 1893. Quant au formulaire em- ploye par le Departement de l'Interieur pour la visite des pharmacies, et invoque par les reconrants, il contient bien une question relative au point de savoir si la pharmacie est exploitee par son proprietaire lui-meme, mais ce formulaire est susceptible d'etre modifie, augmente oU diminue a chaque moment, au gre du Departement et de l'expert. Le 22 septembre suivant, la dite societe introduisit aupres du Tribunal federal un recours de droit public contre la de- cision du Conseil d'Etat. Le pharmacien C. Morin a Lausanne s'est joint a ce recours, tant en son nom qu'en celui de 18 de ses collegues, tous pharmaciens diplomes et exen;ant 1eur profession a Lausanne. Les recourants concluent a l'an- nulation de 1a decision attaquee, en faisant valoir, en subs- tance, les motifs ci-apres : a) La decision incriminee constitue une violation du prin- cipe de l'egalite des citoyens devant la loi, en ce sens qu'alors que tous les autres pharmaciens du canton de Vaud sont soumis aux dispositions legaleR aux termes desquelles le pharmacien doit etre a la fois le directeur et le proprie- taire de l'officine, la Societe des phannacies populaires a seule ete soustraite a cette obligation. b) La dite decision constitue de plus un deni de jus ti ce, en tant qu'impliquant une interpretation arbitraire de la loi I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3.
vaudoise du 14 septembre 1897 sur l'organisation sanitaire et du reglement dn 30 mai 1893 concernant les pharmacies, lesquels exigent imperativement selon les recourants, que seul le proprietaire d'une pharmacie a le droit de la gerer. L'in- terpretation du Conseil d'Etat est des lors, suivant le recours, incompatible avec le sens de la loi et. du reglement susvises. Dans leurs reponses, le Conseil d'Etat et la Societe coope- rative des pharmacies populaires de Lausanne concluent au rejet du recours. En la forme, le representant de cette societe admet que le recours a ete depose en temps utile par la Societe vaudoise de pharmacie, avisee le 24 juillet de la de- cision attaquee; le delai legal de 60 jours n'a en revanche pas ete observe par C. Morin et consorts, pour lesquels le delai court des le 20 juillet 1906, soit des la date de la de- cision elle-meme, puisque C. Morin, qui n'etait pas recourant alors contre la decision du Departement de l'Interieur, n'avait pas a etre avise de la decision du Conseil d'Etat. La partie opposante au recours declare toutefois expressement ne pas faire un moyen de cette inobservation. La meme partie declare en outre admettre la vocation de la Societe vaudoise de pharmacie pour interjeter recours. Au fond, le Conseil d'Etat aussi bien que l'opposante au recours, contestent que l'on soit en droit de conclure, soit de la loi sanitaire vaudoise, soit du reglement du 30 mai 1893, l'inadmissibilite d'une concession d'une autorisation a un non-proprietaire; une disposition positive dans ce sens ne se trouve pas dans ces textes legaux, et le sens des dis- positions speciales invoquees par les recourants est tout autre. Eu aucun cas d'ailleurs le point de vue auquel s'est place le Conseil d'Etat ne saurait apparaitre comme arbi- traire Oll comme constituant une inegalite de traitement de- vant Ia loi. Statnant sur ces faits cl considerant en droit:
16 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. 2. -En ce qui a trait a l'observation du delai legal de 60 jours pour recourir, il est indeniable que Ie recours de Ia Societe vaudoise de pharmacie a ete introduit en temps utile. L'on pourrait seulement se demander s'il en est de mnme en ce qui concerne les pharmaciens qui se sont joints au dit recours. Le fait que la partie opposante au recours a declare ne vouloir pas tirer argument de la pretendue tardivete du dit recours en ce qui concerne ces derniers, ne saurait tou- tefois dispenser le Tribunal de ceans d'examiner d'office cette question, la quelle doit tre resolue dans le sens du depot du recours eu temps utile. Il est p,n effet certain que la decision du Conseil d'Etat n'a ete connue officiellement par des tiers que le 24 juillet 1906 au plus tot, puisque ce n'est qu'a cette date qu'elle a ete communiquee aux parties en cause dans Ie recours interjete aupres du Conseil d'Etat. Or, si 1'on part du point de vue, admis par 1'arret du Tri- bunal federal du 25 septembre 1902, dans la cause Corboz . et Fischlin et consorts e. Bolle Oe (RO 28 I, p. 255) que le delai pour interjeter recours commence a courir, en prin- eipe et a teneur de l'art. 178 chiff. 3 OJF, au plus tot du jour ou l'iuteresse a eu reellement, ou a pu avoir eonnais- sance de la decision en question, 1'0n ne saurait admettre que le dit delai doive eommencer a courir plus tot a l' egard de personnes qui n'etaient pas directement interessees en qualite de partie dans la procedure devant les autorites ean- tonales. Cette question ne pn5sente du reste aucune impor- tance pratique quelconque dans le litige actuel, puisqu'en tout cas il y a lieu d'entrer en matiere sur le recours de la Societe vaudoise des pharmacies, et que le sort de ce pourvoi sera egalement decisif po ur Morin et consorts, qui n'ont pas choisi de mandataire special, mais qui se sont simplement joints en cause a la predite Societe; dans eette situation il doit leur tre indifferent d'etre ou non admis eomme partie dans la presente contestation de droit public. 3. -Quant a la reconnaissance, par l'opposante au re- cours, de la voeation de la Societe vaudoise de pharmacie pour recourir, il suffit de renvoyer purement et simplement I. Rechtsverweigerun, und Gleichheit vor dem Gesetze. N0 3.
aux considerations invoquees par le Tribunal federal dans son arrnt dans la cause Association des medecins de Geneve c. Geneve (RO 28 I, p. 240 et suiv. eonsid. 1). A teneur de l'arrnt rendu par le dit tribunal dans la cause SoIothurn. Hannels-und Innust:ievenein AC. Solothurn(RO 32 I, p. 309, consId. 1), Il se JuStIfieralt meme de reconnaitre Ia vocation pour recourir aux 19 pharmaciens lausannois qui se sont joints au pourvoi, attendu qu'ils ont incontestablement ete toucMs dans leurs internts professionnels par Ia decision in- criminee. . . -Au .fon , il connient. d'examiner d'abord le grief tIre de la VIolatIon de 1 egahte devant Ia Ioi. Ce motif du reeours ne presente pas d'importance autonome, mais SOll- sort denend de cenui du enieme moyen fonde sur une pre- tnnnue mnerpretanon arbltralre de Ia loi. TI va de soi qu'il n eXIsteralt de traltement inegal au prejudiee de Ia Societe vaudoise re courante, que si l'interpretation de la loi teIle qu'elle resulte de la decision attaquee, apparaissait omme insoutenable au point de vue du droit publie. Ce n'est que dans le cas ou la concession ä. G. Narbel de l'autorisation d'ouvrir une pharmacie ne serait absolument pas compatible avec le sens evident des dispositions de la Iegislation vau- doise en matiere sanitaire, que 1'0n pourrait soutenir avec raison qu'en faisant une exception en faveur de l'opposante 3;U renours, le Conseil. d'Etat a porte atteinte au principe de 1 egahte de tous les CItoyens devant Ia loi. -Les reeourants n'ont pu eiter aucun cas dans lequel Ie Conseil d'Etat. en presence de circonstances de fait et de droit analogues 'au- mit applique la loi autrement qu'il ne I'a fait dans I'esneee aetuelle. L'affirmation des recourants, que Ie Conseil d'Etat aurait jusqu'ici. manifeste une opinion difIerente, ne repose pas sur Ia pratIque de cette autorite en matiere de recours mais elle se ronde uniquement Bur les termes d'un formu laire que Ie Departement de l'Interieur avait redige en vue de l'inspection des pharmaeies, formulaire contenant des questions sur les points de savoir si Ia pharmacie est dirigee par son proprietaire lui-mnme, et quel est, le cas ecMant, AS 33 I -1907
18 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. son remplanant. Mais comme il n'a pas 'ete pretendu que le Conseil d'Etat fut l'auteur de ce formulaire, ni que cette auto rite l'eut approuve dans un cas litigieux, t qu'au cnn traire il a ete expressement reconnu que le dlt formulalre avait ete redige par un expert designe par le Departement de l'Interieur, l'argumentation dont il s'agit.manque de base. En effet, seule une opinion c1airement exprlmee pa: .le Con- seil d'Etat en corps, laquelle se trouverait en oPPOSItion avec la decision attaquee, pourrait etre invoquee cnmme. argu- ment autonome en faveur de l'existence d'nne megahte d traitement; 01' c'est precisement la decision du ConseIl d'Etat elle-meme, et non les agissements du Departement de l'Interieur, qui font l'objet du grief dont il s'agnt. .' , TI suit de ce qui precede que la seule question decIslve a trancher est celle de savoir si la decision incriminee se earae- tInrise comme un acte marque au coin de l'arbitraire. 5. Les parties ont eM en premier lieu en desaccond sur le point de savoir si l'autorisation d'ouvrir une p.harmaCle a ete donnee ä. la Societe cooperative des pharmaCles popu- laires ou si comme le soutiennent le Conseil d'Etat et Ia Societe vaudoise de pharmacie, elle a ete concedee unique- ment au pharmacien G. Narbel, porteur u dipnöme fMeral. nest exact que soit le Departement de 1 Interieur dans son ordonnance du 14 fMrier 1906, soit le Conseil d'Etat dans sa decision sur le recours, ont accorde la susdite autorisation au pharmacien N arbel ; toutefois la divergnn,ce signalee entre parties sur ce point, n'existe pas. eu rnalIt . Aux teflnes e la Iegislation vaudoise, l'autorisatIOn d ouvrlr une pharnacle ne peut elre donnee qu'a un pharmacien diplöme (VOll' art. 1 a et 5 du reglement du 30 mai 1893 concernant les phar- macl 'es etc. et 20 de la loi du 14 septembre 1897 sur 1'01'- , , d' t' ganisation sanitaire ). Le differend qui divine :es Ites ar Ies porte uniquement sur la question de savOl SI, en rOlt vau: dois l'autorisation d'exploiter une pharmacIe peut etre aUSSl acc;rdee a un pharmacien diplöme qui ne serait pas en meme temps proprietaire de l'officine dont il s'agit. Il 'ecnet, en revanche, point de decider si, a teneur de Ia 18gtslatlon I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 3.
du canton de Vaud, la concession susindiquee peut aussi etre donnee a une societe, qui, dans la nature des choses, ne saurait comme teIle etre porteur d'un diplOme scientifique. Les deux parties admettent d'ailleurs d'un commun accord qu'il ne peut etre question d'accorder une concession dans ces conditions. Dans sa decision dont est recours, le Conseil d'Etat a reconnu que M. Narbel est seul responsable de Ia vente des marchandises et remMes, ainsi que de la direction technique de l'officine du Grand-Saint-Jean, et qu' iI est le seul qui puisse, au nom de la societe qui lui prete son se- cours financier, diriger, exploiter et gerer cette pharmacie . La societe se borne a fournir les moyens pecuniaires neces- saires et a surveiller les achats de marchandises, tandis que les gerants, pharmaciens diplömes, sont seuls charges, outre la gestion commerciale de leur officine, de surveiIler, sous leur propre responsabilite, la manutention des substances servant a la confection des medicaments; ils sont egaIement responsables devant la 10i (voir Statuts de la Societe des pharmacies populaires, art. 22). La divergence signaIee est des lOTS sans importance pour Ia solution a donner au recours. 6. -Avant de passer a la discussion des divers argu- ments invoques par les parties dans leurs ecritures respec- tives, il convient de signal er brievement les dispositions et les principes en vigueur dans la Iegislation du canton de Vaud, relativement a l'exercice de la profession de pharma- cien. En particulier: a) Sont seuls autorises a pratiquer Ia dite profession les porteurs du diplOme federal (art. 1 a et 5 du Reglement du 30 mai 1893 et 20 de la loi sur l'organisation sanitaire precites). b) L'execution des prescriptions medicales et la vente de medicaments ne peuvent avoir lieu que dans les pharmacies (art. 43 de la loi sanitaire et 33 al. 1 du Reglement). c) Les pharmacies sont visitees tous les trois ans au moins, aux frais del'Etat (art. 42 du Reglement), d) Aucun pharmacien ne peut diriger plus d'une officine (Loi sanitaire art. 51).
20 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. e) L'exercice de Ia pharmacie a l'aide d'un prete-nom, ainsi que la direction habituelle par une personne autre que le pharmacien titulaire, sont interdites (Reglement art. 17). Outre ces dispositions generales, il y a lieu de relever en- core, et entre autres, les dispositions speciales ci-apres, qui peuvent presenter de l'interet dans l'espece : f) Le Conseil de sante et des hospices peut autoriser les höpitaux. a tenir une pharmacie pour leur usage particulier sous Ia surveillance et la responsabilite du service medical de I'etablissement (Loi sanitaire art. 48). , g) Ri pour cause d'absence ou de maladie, un pharmacien est empeche pendant plus de six mois, il peut etre autorise a se faire remplacer par un pharmacien diplome ou par un commis specialement agree (voir ibid. art. 57). h) Au deces d'un pharmacien, Ia veuve ou les interesses peuvent etre autorises a faire dirigel' l'officine par un phar- maden diplome (ibid. art. 58). Ainsi que cela ressort des dispositions susmentionnees, ni la loi sanitaire, ni le reglement precites ne contiennent de prescription positive statuant que le proprietaire de Ia phar- macie, c'est-a-dire le proprietaire des installations et des provisions en marchandises, medicaments, ustensiles, etc. de l'officine, est seul autorise a exploiter celle-ci. Ce fait n'a point echappe aux recourants, lesquels se bornent a soutenir que ce principe decoule avec necessite du sens de la loi. Pour etayer cette affirmation, ils invoquent successivement l'interpretation grammaticale, logique et historique. Pour pouvoir etre consideres comme emportant l'admission dn recours, ces moyens tinns de l'interpretation da dispositions legales devraient etre de nature absolument convaincante, et demontrer indubitablement que le Iegislateur ne peut etre parti d'un point de vue autre que celui defendu par les re- courants. Une simple probabilite ou la possibilite que la loi ait voulu accepter l'opinion exprimee par ces derniers ne saurait justifier le reproche d'arbitraire formule a l'adresse de la decision du Conseil d'Etat. 7. -Quant aux arguments invoques par les dits recourants : I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N0 3.
a) Il y a lien de rechercher si le texte des art. 50 51 52 54 et 55 de Ia loi sanitaire doit condnire avec nenessite ä. l'adoption de Ia these du reconrs. Tons ces .article parlent du pharmacien comme d'nne per- sonn physzque. L art. 50 dispose que dans Ia regle la pre- paration et la vente des medicaments dans une pharmacie ne s.ont confiees qn'a un phm'macien (ou a un commis phar- maclen) port.eurs d diplomes snisses; l'art. 51 deja cite P;us haut,. edicte qu ncun pharmacien ne peut diriger plus u officIne! etc. ; I art. 52 que tout pharmacien est auto- flne recevOl des apprentis ..... qni n'executent des pres- cnptIons IDedicaIes qu'en presence et sous Ia direction dn phat:nacie1 ou dn commis. L'art. 54 stipule qne les phar- manzetl.'1 d?lv.ent, dans les 48 henres, aviser le service de polIce samtalre des changements snrvenus dans le personnel d leur etablissement, et l'art. 55 statue que les phanna- czens sont tenus d'executer les formules magistrales, etc. Les reconrants concIuent de ce qni precMe non seulement qu'une personne juridiqne doit etre exclne de Ia direction d'une pharmacie, mais encore qne Ie pharmacien doit reunir dans sa personne les deux. caracteres de proprietaire et de gernnt, attendn que les articles snsvises prevoient qn'il ex- plolte sa pharmacie, son officine son etablissement Cnntrairement ä cette manie:e de voir, Ie Consnil d'Etat et I opposante au recours reconnaissent qu'il va sans dire q?e .le P?armacien est une personne physiqne, et qne si l'on n a Jamals vu, -ce qui serait contraire an bon sens aussi bien qn'ä l'art. 20 de la Ioi sanitaire -decerner le brevet de pharmacien a une societe, on ne ;oit nnlle part non plus dans les prescriptions legales invoquees, que le pharmacien dOlt etre proprietaire de son officine soit de l'installation du mobilier et des medicaments.' , 117 a ieu d'observer snr ce premier argument, qn'il n'ap- paralt. POInt comme demontrant necessairement Ia justesse d.u POInt de vue des recourants. En effet, les articles sus- Vlses de.Ia loi sanitaire ne s'occupent pas de Ia qnestion de la propnete de la pharmacie, mais Hs ne contiennent que
22 A. Staatsrechtliche Entscheidnngen. I. Abschnitt. Bnndesverfassung. des preseriptions ayant pour but de sauvegarder le public, en lui garantissant un exercice intelligent et eclaire de la profession de pharmacien. Il est possible que ce but soit atteint plus completement, lorsque Ia direction et la pro- prieM de la pharmacie se trouvent reunies dans une seule main, mais Pon n'est point autorise apretendre que l'en- semble des prescriptions legales en matiere de pharmaeie deviendraient illusoires par Ie fait de l'absence d'une teIle reunion ; Ia coexistence de ces deux elements dans Ia meme personne n'est point une condition resultant avec necessite des autres dispositions protectrices de Ia loi. En presence du silence de celle-ci, une interpretation des art. 50, 51, 52, 54 et 55 de la loi, contraire a celle preconisee par les recou- mnts, est parfaitement plausible, malgre l'expression de . leur etablissement mentionnee plus haut et figurant dans l'art. 54 de Ia loi sanitaire. En effet, d'une part, en statuant que les pharmaciens doivent aviser des changements survenus dans le personnel de .leur etablissement, la loi n'a mani- festement voulu viser que le cas ordinaire et normal ou Ie pharmacien est aussi proprietaire de son officine, ce qui n'exclut point qu'exceptionnellement une pharmacie pnisse etre dirigee par un diplome non proprietaire, -et, d'antre part, le pronom possessif . leur peut avoir en vue d'indi- qner seulement une pos session de fait par un gerant, sans signifier necessairement un droit de pleine propriete de celui- ci sur l'etablissement. Le directeur permanent d'une phar- made peut certainement parIer de son officine, alors meme qu'il n'en est pas proprietaire dans le sens rigoureu- sement juridique du terme. C'est precisement dans ce sens que le Departement de l'lnterieur a employe le pronom possessif, lorsqu'il dit dans sa lettre du 14 fevrier
a laquelle aucune autre derogation ne peut etre apportee ; -que le pharmacien doit etre proprietaire de sa pharmacie. Ce principe, -toujours d'apres les recourants, -qui est a Ia base meme de la loi, se justifie par le caractere special de Ia profession et par les besoins de la securite publique ; les interets du public sont beaucoup mieux proteges et se trou- vent au benefice d'une garantie financiere plus serieuse, alors que Ia pharmacie est exploitee par son proprietaire que si la loi permettait cette exploitation par un represen- tant ou gerant agissant pour le compte de ce proprietaire. En outre, un pharmacien exploitant sa propre officine offrira au public plus de garanties morales, attendu qu'il aura plus d'interet qu'un simple gerant salarie, a remplir consciencieu- sement et attentivement les devoirs que Iui impose l'exer- cice de l'expioitation. . En reponse a cette argumentation, le Conseil d'Et.at et l'opposante au recours font valoir avec raison que les art. 48,
24 A. StaatsrechUiche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung.
57 et 58 susvises de la loi ne constituent pas une exception
au pretendu principe, dont la
loi ne fait aucune mention, de
la reunion dans
Ia meme main de l'exploitation et de la pro-
priete
d 'une pharmacie, mais que les dispositions precitees
apportent des exceptions a d' autres regles posees dans la loi
l'art. 48 permet aux hOpitaux, n'ayant pas de pharmacien
attitre, de distribuer des drogues aleurs malades
sous la res-
ponsabilite
de leur service medical: c'est la une exception,
non pas au pretendu principe qu'un pharmacien doit etre
proprietaire de sa pharmacie, mais ä. Ia regle effective que
la fabrication et la distribution des drogues ne peuvent avoir
lieu
que par un pharmacien et dans une pharmacie. Les art.
57 et 58 ont pour but de garantir en tout etat de cause
l'exploitation rationnelle
de Ia pharmacie en cas d'empeche-
ment temporaire ou de deces du pharmacien titulaire.
L'argumentation
du recours basee sur les trois articles en
question ne demontre nullement avec necessite la justesse
du point de vue soutenu par les recourants. Rieu n'empeche
d'attribuer
aces articles le sens que leur donnent les oppo-
sants au recours, savoir que la loi organique du 14 sep-
tembre 1897 est une loi sanitaire visant uniquement a pro-
teger
Ia sante publique contre les abus qui pourraient se
produire dans la direction technique
et professionnelle d'une
pharmacie par son chef
ou par ses commis, mais que nulle
part
a susdite loi ne se preoccupe de la propriete du fonds.
Bien qu'il faille reconnaitre que la reunion de la direction et
de Ia propriete d'une pharmacie dans Ia meme personne
pourrait presenter
a certains egards plus de garanties, il
n'est pas permis de conclure de l'ensemble des dispositions
protectrices contenues dans
Ia legislation vaudoise sur la
matiere, que le
directeur, et le proprietaire d'une officine
doivent etre necessairement une seule et meme personne. TI
y a lieu au contraire de deduire des considerations ci-dessus
que si le point de vue des recourants est soutenable, quoi
qu'il ne s'impose pas avec necessite a teneur de Ia loi, l'in-
terpretation donnee
a celle-ci par Ia decision du Conseil
d'Etat
et par l'opposante au recours peut egalement se de-
fendre par des arguments serieux.
on pourrait etre autorise a tirer necessairement des art. 242
ä. 245 de la loi sanitaire, -lesquels determinent la respon-
sabilite
civile et penale du pharmacien en cas de contraven-
tion aux prescriptions de Ia dite Ioi, -une conclusion favo-
rable a la these des recourants. L'affirmation que dans les
articles
precites l'expression pharmacien" comprend a Ia
fois le directeur et le proprietaire, n'est autre chose qu'une
petition de principe. Le
gerant, qui n'a aucun droit de pro-
priete
sur Ia pharmacie, peut neanmoins etre declare civile-
ment et penalement responsable de ses actes punissables,
tout aussi bien
que le proprietaire ; il Y a lieu seulement de
reconnaitre que le proprietaire peut offrir, en ce qui concerne
Ia responsabilite civile, des garanties plus etendues que celles
presentees par Ie simple gerant; mais on n'est point auto-
rise a concIure, du seul fait de l'insertion dans la Ioi d'une
disposition relative
a la responsabilite, que celle-ci doive
necessairement reposer sur Ia seule base du credit reel
attache a Ia propriete de Ia pharmacie. Les prescriptions de
Ia loi en matiere da responsabilite ne constituent donc point
une preuve suffisante de l'affirmation que Ie pharmacien doit
toujours
etre proprietaire de l'officine qu'il dirige.
d) Les arguments tires par les recourants de certaines
dispositions
du reglement du 30 mai 1893 ne presentent pas
davantage
de force probante en faveur de Ia these qu'ils
defendent. En effet:
Il n'est tout d'abord pas possible de deduire de l'art. 1
du
dit reglement, aucune conclusion en faveur des dits recou-
rants; le Conseil d'Etat n'a nullement conteste que seules
des personnes physiques
so nt aptes a exercer la profession
de pharmacien, puisque encore une
fois il n'a pas accorde
I'autorisation attaquee
a la Societe, mais au pharmacien
Narbe!.
Eu ce qui a trait a l'art. 17 ibidem, interdisant l'exercice
de
Ia pharmacie a l'aide d'un prete-norn, le Conseil d'Etat
ainsi que l'opposante
au recours, font ob server avec raison
que Narbel ne saurait etre considere comme presentant ce
caractere. Il suffit, sur ce point, de renvoyer aux considera-
26 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. tions invoquees par le Tribunal federal dans son arret deja eite, du 26 mars 1903, en la cause Societe de pharmacie du canton de Geneve et Ackermann et consorts contre la Societe co operative des pharmacies populaires de Geneve , notam- ment le considerant 3 de cet arret, declarant que l'on en- tend habituellement par prete-nom, celui que l'on voit appa- raUre dans une affaire alors qu'il n'agit point par lui-meme et qu'il ne sert qu'a dissimuler le veritable acteur, mais nulle- ment celui qui agit effectivement par lui-meme tout en dacla- rant le faire pour le compte d'autrui. Les articles 18 et 19 du reglement en question ont trait aux situations prevues aux art. 57 et 58 de la loi sanitaire, dont les recourants ont fait ressortir le caractere excep- tionnel; il suffit des lors de renvoyer simplement aux consi- derations presentees plus haut relativement aces deux der- niers articles. Les recourants attachent ensuite une importance conside- rable ä. l'art. 20 du reglement, lequel stipule que Ie phar- macien, proprietaire de l' officine, doit inscrire son nom en lettres bien visibles sur l'enseigne, les etiquettes et les fac- tures . Toutefois on peut conclure seulement de cette dispo- sition que le Iegislateur et le Conseil d'Etat n'ont eu en vue que le cas qui se presente dans la regle et dans lequel la pharmacie est la propriete du pharmacien qui la gere. Dans sa Reponse, le Conseil d'Etat fait remarquer a juste titre que la portee essentielle de cette disposition est l'obligation -pour la personne qui a ete autorisee ä pratiquer son art dans l'officine qu'elle dirige et qui a par la la responsabilite des operations qui s'y font, -d'afficher son nom. En effet, cette disposition reglementaire ne saurait etre interpretee dans ce sens que le gerant doit etre necessairement proprietaire, et l'opposante au re co urs mit, en outre, justement observer que les art. 5 et 6 du meme reglement qui determinent les conditions auxquelles est subordonnee l'ouverture d'une phal'macie, ne statuent rien non plus touchant le dl'oit de Cet arret n'est pas pubtie dans le RO. (Note du red. du RO.) I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N 3.
propriete ; qu'en particulier l'art. 6 met l'aceent principal sur la geranee et non sur la propriete, en disposant qu' au- cun pharmacien De peut diriger plus d'une officine . .. ete. Cette argumentation apparait eomme tout aussi soutenable que l'opinion contraire defendue par les reeourants. Enfin l'art. 21 du reglement invoque en derniere ligne par les recourants, edicte que les pharmaeiens sont civilement responsables des erreurs et des eontraventions qui peuvent etre commises dans leur offieine, sauf reeours de leur part contre leurs auteurs. Or il a dejä ete dit que ni l'etablisse- ment d'une responsabilite, ni l'emploi du pronom possessif leur avant le mot 4: officine ne eonstituent nn argument irrefutable en faveur de la these des recourants. 8. -A l'appui de eette derniere, les dits recourants eroient pouvoir invoquer aussi l'interpretation historique. IIs affirment que le Iegislateur vaudois a emprunte au droit fran- Qais l'exigence de la coneentration, soit de la reunion dans la meme personne de la geranee et de la propriete de la pharmacie, toutefois Hs n'ont pas reussi a rapporter la preuve de cette affirmation qui devait constituer la premisse de leur raisonnement; ils n'ont fourni aueun indice dont il serait permis de conclure que la Iegislation sanitaire du eanton de Vaud a etß ealquee sur celle de la Franee. II est vrai seule- ment qu'en France aussi, a partir de la loi du 21 germinal, an XI, l'exerciee de la profession de pharmaeien est lie a la possession d'un eertificat de eapacite, soit diplome regulier, et que le canton de Vaud pas plus que la France n'admet le systeme suivant lequel le droit d'exploitation d'une phar- macie est attache a un immeuble. La condition de la reunion de la geranee et de la propriete dans la meme personne avait deja ete posee en France par une declaration royale du 25 amI 1777 (v. Pandectes franQaises sous l' artiele Art de guerir, No 520). La loi du 21 germinal, an XI, n'a pas abroge expressement cette declaration ; mais on tira de la circonstance que la predite loi, a son art. 25, posait le prin- cipe que nul ne peut ouvrir une pharmacie sans avoir ob- tenu un diplome , et du fait que rart. 41 de l'aff( te du
28 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. I. Abschnitt. Bundesverfassung. 25 Thermidor, an XI, n'accordait que pour une annee a la. veuve d'unpharmacien l'autorisation de continuer l'exploita- tion par un gerant, -Ia consequence que le dedoublement de la gerance et de la propriete d'une pharmacie etait in- terdite. Oe point de vue n'a toutefois pas ete toujours admis par les tribnnaux franlJais, dont la jurisprudence, pendant de nom- breuses annees, a admis la possibilite du dit dedoublement (voir Pandectes franlJaises, sous la rubrique: Art de guerir, N° (21), et, en outre, qu'une pharmacie peut etrevendue a une personne non dipI6mee, et l'exploitation confiee a un gerant (voir ibid. Nos 524 et 525). Il est vrai que par son arrtnt du 23 juin 1859 (ibid. Nos 526 et (27), la Oour de cassation franQaise a rompu avec cette jurisprudence, et que Ia Oour d'appel de Paris s'est conformee acette nouvelle pratique (ibid. N° 528). TI est vrai egale- ment qu'actuellement la jurisprudence des tribunaux franQais se meut snr le meme terrain que celui du recours, ainsi que cela resulte en particulier des Nos 656 a 662 du meme Recueil Pandectes fran ;aises (sous l'article Medecine et Pharmacie) cites par les recourants. O'est a tort que l'opposante au recours pretend qu'il a ete fait en France une exception precisement en faveur des societes de secours mutuels. Ces societes ont obtenu a Ia verite, en France, de faire exploiter a leur compte une phar- macie par un gerant, mais pour l'usage des membres de la societe seulement et non pour Ie pu blic. Cela resulte dej a d'un arret de la Cour de cassatioil du 17 juin 1880, arrH portant entre autres qu'une pharmacie achetee par une societ6 de secours mutueis pour son usage exclusif, officine dans laquelle il est constant, en fait, que le public etranger acette societe n'est pa admis, et Oll les medicaments ne sont livres qu'aux membres de l'association, en meme temps coproprietaires de Ia pharmacie, ne constitue pas une offi- eine ouverte dans le sens de la Iegislation snr Ia matiere. - (Voir compte rendu des travaux du premier congres interna- tional de la mutualite a Paris, en 1900, p. 210. En outre, ce
qui precMe se trouve confirme dans les Pandectes franlJaises, sous la rubrique: Art de guerir, N° 573.) -Or, dans l'es- pece actnelle, la Societe des pharmacies populaires fait appel non seulement a ses membres, mais s'adresse aussi an public en general, ce qui, ainsi qu'il vient d'etre dit, n'a jamais ete permis en France. Abstraction faite de ce qu'il n'est nullement demontre que le Iegislateur vaudois ait adopte la legislation fran(jaise en matiere de pharmacie, il ressort de l'expose ci-dessus que la jurisprudence fran ;aise n'a point ete constante, et que pen- dant longtemps l'opinion contraire a celle aujourd'hui predo- minante, avait prevalu. Cette circonstance vient encore ä. l'appui de l'opinion qn'en tout cas le Conseil d'Etat de Vaud ne s'est pas rendu coupable d'arbitraire en adoptant le point de vue combattu par les recourants. Les deux parties en effet ont pu, en toute bonne foi, defendre leurs conclusions, et elles 1'0n fait par des arguments qui ne sont, ni d'une part, ni de l'autre, depourvus de valeur. 9. -Les recourants font enfin vaJoir que le Departement de I'Interieur et le Conseil de sante du canton de Vaud ont eonstamment applique la loi dans Ie sens du recours; les dits recourants peuvent, ä cet egard, se fonder avec raison sur le formulaire officiel d'inspection, lequel, sous la rubrique Personnel , contient les questions ci-apres: 1
La pharmacie est-elle tenue par le pharmacien pro- prietaire lui-meme? 2
Si non, indiquer le rempla iant et s'assurer si les prescriptions des art. 18 et 19 du reglement du 30 mai 1893 sur l'exercice de la pharmacie et droguerie sont observes. 3
L,article 20 du dit reglement est-il observe? L'on peut en effet conclure de ces questions que le Con- seil d'Etat, de meme que le Oonseil de sante, partait alors du point de vue que Ia gerance et la propriete de l'officine devaient etre reunies dans la meme main; mais il ne suit nullement de la que l'opinion contraire soit insoutenable; la loi, ainsi qu'il a et6 dit et demontre plus haut, est suscep- tible de deux interpretations differentes.
30 A. Staatsrechtliche Entscheidungen. l. Abschnitt. Bundesverfassung. 11 est naturellement indifferent que la Sodete vaudoise de medecine, dans sa seance du 7 avril 1906, se soit declaree d'accord avec la maniere de voir exposee dans le recours. 10. -Comme i1 ne peut etre question, ensuite de tout ce qui precMe, d'une interpretation arbitraire de la loi, le grief tire par les recourants d'une pretendue violation de l'egalite devant la loi tombe du meme coup. 11. -n convient enftn de rappeIer que l'arrtnt rendu par le Tribunal federal en date du 26 mars 1903, dans la cause Societe de pharmacie de Geneve et MM. Ackermann et consorts contre Societe cooperative des pharmacies popu- laires de Geneve, a trait a un litige se presentant dans des conditions juridiques tout a fait analogues acelIes de l'espece actuelle. La Iegislation genevoise etait alors dominee, en ce qui touche les points aujourd'hui en contestation, par les memes regtes, et les recourants se livrent de nouveau a une petition de principe en affirmant que le critere distinguant la Iegislation vaudoise de celle de Geneve, git precisement dans le fait que la gerance et la propriete de la pharmacie doi- vent, en droit vaudois, etre reunies dans la meme main. Comme il a ete dit, la Iegislation vaudoise ne contient nulle part cette exigence, d'une maniere positive, excluant toute appreciation contraire. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: Le recours est rejete comme non fonde. I. Rechtsverweigerung und Gleichheit vor dem Gesetze. N° 4.