Art. 4 BV, Art. 49 Abs. 4 BV; burial law and cremation: a cantonal authority may not refuse approval of a municipal cremation regime where the measure is unobjectionable from the police and propriety standpoint. The individual’s disposition over the form of burial derives from personal freedom and personality rights; once cremation is not contrary to public hygiene or decency, state regulation must respect equal treatment and may not privilege one confessional burial model over another. Municipal autonomy does not extend beyond the competences allotted by cantonal law. A complaint is admissible where the association’s purpose is directly frustrated and no further effective cantonal remedy exists (consid. 3-6).
Expropriationsrecht. N° 1.6.: I'indemnite prevue a rart. 23 n'est pas un accessoire de- l'immeuble qui passe ipso jure a l'acquereur; c'est un droit personnel dont le transfert n'est possible qu'e-n vertu d'une cession expresse. Les demandeurs se prevalent d'une teIle cession, mais la cession alleguee n'a pas eu lieu dans les form es legales, c'est-a-dire par ecrit (art. 165 CO) et la confirmation de cession qu'ils produissent est sans effet. Au surplus, si,contrairement au point de vue auquel ils se sont places dans la demande, les demandeurs entendaient desormais faire valoir non leurs droits propres, mais les droits de leur pretendu cedant, on se trouverait en presence d'une modification inadmissible de la plainte (art. 46loi sur la procMure civile). Aussi bien, en tant que visant a la reparation du prejudice subi par la Grande Brasserie, la demande -devrait evidemment etre declaree mal fondee, car l'expropriation n'a cause aucun dommage a la Grande Brasserie, puisque celle-ci Hait au benefice d'une promesse de vente dont il ne teuait qu'a elle d'exiger l' execution et qu' en fait en 1915 elle a veudu au prix prevu des le debut, augmente des interets a partir du
er juillet 1911. On doit d'ailleurs ob server que si les demandeurs ont subi un dommage en payant ces interels alors que l'expropriation avait empecbe toute utilisatioll rationnelle de l'immeublc, iJs sc sont exposes volontaire- ment a ce dommage, car en 1915 ils n'avaiellt aucune obligation juridique d'achetnr, la promesse de vente Hant del-'uis longtemps perimee. Ce qu'ils demandent c'est d'etre traites, au point de vue de l'indemnite, commc s'ils avaient He proprietaires des la conclusion de cctte promesse de vente, -pretention inadmissible puisque, pendant toute la duree de la proeedure d'expropriation, Hs n'ont possede aucun droit susceptible d'etre lese par I' expropriation. Le Tribunal fideral prOllOl1Ce: Les conclusions de la demande sont ecartees. OFDAG Offset-, Formular-und Fotodruck AG 3000 Bem STAATSRECHT DROIT PUBLIC I. GLEICHHEIT VOR DEM GESETZ (RECHTSVERWEIGERUNG) EGALITE DEVANT LA LOI (DnNI DE JUSTICE) 17. Orten vom 16. Xai 1919 i. S. Stadtrat Luzern und Kitbeteiligte gegen Begierungsrat Luzern. Entscheidung einer kantonalen Regierung, wodurch einer die fakultative Einführung der Leichenverbrennung vorsehenden kommunalen Verordnung die Genehmigung versagt wird, weil das geltende kantonale Gesetzesrecht als Bestattungsart nur die Erdbestattung zulasse. Aufhebung wegen Verletzung der Rechtsgleich:heit und des Art. 49, Abs. 4 BV. Angeblicher Verstoss gegen die verfassungsmässig geWährleistete Ge- meindeautonomie. Legitimation eines Vereins für Einführung der Feuerbestattung zur Beschwerde. Erschöpfung des kanto- nalen Instanzenzuges. A. -Das luzernische Gesetz über das Gesundheits- wesen vom 29. Februar 1876 überträgt den Sanitäts- behörden, an deren Spitze der Sanitätsrat steht, unter der Oberaufsicht des Regierungsrates die Handhabung der Gesundheitspolizei und die Beförderung der öffent- lichen Gesundheitspflege ( 1). Deber die Friedhöfe, das Begräbniswesen und die Leichenschau soll der Regie- rungsrat nach vernommenem Vorschlag des Sanitäts- rates eine Verordnung erlassen ( 8 litt. g). In Ausführung dieser Bestimmung erging am 13. März 1878 die Ver- ordnung des Regierungsrates -betf. das Friedhof-und AS.t51 -1919
,120 Staatsrecht Begräbniswesen und die Leichenschau, die eingeheude Vorschriften über die Anlage, Verwaltung und Beauf- sichtigung der Friedhöfe und Gräber, die Tragung der Kosten des Begräbniswesens, die Leichenschau usw. auf- stellt und in 9 bestimmt: Alle Leichname sollen auf ötlentlichen Friedhöfen beerdigt werden. Ausnahmen unterliegen einer besonderen Genehmigung des Regie- rungsrates, welcher ein Gutachten des Sanitätsrates darüber einholt. ) B. -Am 14. September 1911 beschloss der Stadtrat Luzern, dem Feuerbestattungsverein Luzern das zur Erstellung eines Krematoriums erforderliche Terrain auf dem Friedhofe im Friedenthai im Sinne der Einräumung eines Baurechts nach Art. 779 ZGB unentgeltlich zu überlassen. Der Grosse Stadtrat nahm hievon am 27. Ok- tober 1911 mit Mehrheit zustimmend Kenntnis. Auf Rekurs verschiedener -Gemeindeeinwohller hob indessen der Regierungsrat des Kantons Luzern am 15. Oktobep 1913 den Beschluss des Grossen Stadtrates mit der egründung a : die vorgesehene Landabtretung verfolge emen recht!t'Wldngen Zweck. Sie stehe im Widerspruch zu 9 der Verordnung über das Begräbniswesen, der als Bestattungsart nur die Erdbestattung (VersenkWlg der Leichen in der Erde) zulasse. Eine gegen diesen Entscheid gerichtete staatsrechtliche Beschwerde des Stadtrates Luzern, des Feuerbestattungsvereins Luzern und einzel- uer Bürger wies das Bundesgericht durch Urteil vom 13. März 1914 ab, indem e.s in den Erwägungen u. a. ausführte: die Rüge, dass der Regierungsrat den 9 tier Begräbnisverordnung in willkürlicher Weise ausge- legt und angewendet und hiedurch Art. 4 BV verletzt Ilabe, sei unbegründet. Die Auslegung des Regierungs- rates habe den Wortlaut der Bestimmung für sich. Die im Friedhof erfolgende Beisetzung der Asche eines ver- . brannten Leichnams sei keine Beerdigung des Leichnams, einmal weil die Asche kein Leichnam sei und sodann, weil bei der Leichenverbrennung die Einäscherung den Haupt- Gleichheit vor dem Gesetz. No 17. 1:!! akt der Beseitigung der Leiche bilde, während die nach- herige Behandlung der Asche für das Bestattungswesen nur nebensächliche Bedeutung habe. Durch die Forderung sodann. dass alle Leichname in der angegebenen Weise bestattet werden sollen, werde, dem 'Vortlaute nach, die Beerdigung als einzige zulässige Bestattungsart vorge- sehen. Auch springe nicht derart in die Augen, dass dm wahre Sinn in Wirklichkeit ein anderer als der aus dem Texte sich ergebende sei, dass die wörtliche Auslegung sich als Willkür darstellen würde. Da. es siell bei der Vel'- ordnung um eine umfassende Regelung des Bestattungs- wesens als ejnes Verwaltungsdienstes handle, sei die Ver- mutung zulässig, dass durch 9 die zulässige Art der Bestattung erschöpfend habe geregelt werden sollen. Es wäre doch wohl etwas auffallend, dass das kantonalf'
Recht im übrigen den Betrieb des Bestattungswesens als öffentlicher Anstalt in alle Einzelheiten geregelt hätte, um in einer Hauptfrage, der Bestattungf'art, neben dem vorgesehenen Verfahren, der Erdbestattullg, stillschwei- gen.d und ohne jede nähere Ordnung noch ein anderes davon verschiedenes, die Leichenverbrennung zuzulassen. Dazu komme, dass zur Zeit des Erlasses der Verordnung das Problem der Leichenverbrennung bereits gestellt gewesen. sei und sich gegen diese damals schon aus reli- ',giÖSen Gründen, namentlich von katholischer Seite, Widerspruch erhoben habe. Es sei deshalb wenn nicht sicher, so doch keineswegs ausgeschlossen, dass die Verordnung nicht nur deshalb ausschliesslich von der Beerdigung der Leichname spreche, weil im Kanton Luzern eine andere Bestattungsart für einmal kaum in Betracht habe kommen können, sondern dass damit allfällige Bestrebungen auf Einführung der Leichen- verbrennung bewusst zwn vornherein hätten abgelehnt werden wollen. 'Venn schon zuzugeben sei, dass der Regierungsrat . den Erlass -von der Erwägung aus- gehend. dass der Inhalt einer Vorschrift mit der Ver- änderung und Entwicklung der Verhältnisse oft Wand-
Staatsrecht lungen unterworfen sei -auch anders hätte auslegen können und eine solche weitherzigere Auslegung nach früheren Entscheidungen (i. S. Chappuis Pequignot gegen Bern Vom 4. Oktober 1904: AS 30 I S. 703, und i. S. Lurati und Genossen gegen Tessin vom 24. No- vember 1910) ihrerseits nicht als willkürlich hätte ange- fochten werden kön.nen, könne doch auch in seiner ent- gegengesetzten Haltung bei der erörterten Rechtslage keine Rechtsverweigerung gesehen werden. Dass die Zulassung der Leichenverbrennung an sich schon ein 'verfassungsmässiges Postulat, etwa aus Art. 4 BV sei, 9 der Begräbnisverordnung nach dem ihm Vom Regie- mngsrat beigelegten Inhalt also an sich schon verfas- sungswidrig wäre, behaupteten die Rekurrenten lücht, weshalb sich das Bundesgericht mit dieser Frage nicht zu befassen habe. Auch ihre Beschwerde aus Art. 49 BV. richte sich nicht gegen die Verfassungsmässigkeit der Verordnung als solcher, sondern nur gegen die ihr gege- bene Auslegung. Die blosse Tatsache, dass die Behörde sich bei der Auslegung einer staatlichen Norm möglicher- weise von konfessionnel-politbchell Rücksichten habe mitbestimmen lassen, bedeute aber noch keine Verletzung fler Glaubens-und GewissensfFeiheit. Das gleiche Schick- sal hatte eine gleichzeitig unter Berufung auf Art. 53 Abs. 2 BV beim Bundesrat erhobene Beschwerde. C. -Am 12. Juli 1917 erliess darauf der Stadtrat Luzern eine ( Verordnung' über die Feuerbestattung in der Stadtgemeinde Luzern , die am 8. Oktober 1917 vom Grossen Stadtrat genehmigt wurde. Danach wird in der Stadtgemeinde Luzern unter Aufsicht der städ- tischen Polizeidirektion und ihrer Organe' die fakul- tative Feuerbestattung eingeführt ( 1). Die Erbauung und der Betrieb eines Krematoriums bilden Gegenstand eines Vertrages, der vom Stadtrate mit der Genossen- schaft Luzerner Feuerbestattung I) abzuschliessen und yom Grossen Stadtrate zu genehmigen ist ( 2). Nach 3 ist die Feuerbestattung urteilsfähiger Personen Gleiehheil vor dem Gesetz. Xo 17. I " .. -" über 16 Jahren nur zulässig unter der Bedingung, dass der Verstorbene sie gewünscht hatte, was durch deli Nachweis seiner Mitgliedschaft bei einem Feuerbestat- tungsverein ode! eine von ihm ausgehende schriftliche Erklärung oder das schriftliche Zeugnis zweier urteils- fähiger Personen über die mündliche Aeusserung dieses Wunsches darzutun ist : bei urteilsunfähigen Pcrsomm oder Kindern unter 16 Jahren bedarf es eines Begehrens derjenigen, die für die Bestattung zu sorgen haben. Iu allen Fällen ist ausserdem eine Bescbeinigung des zu- ständigen Amtsarztes oder bei in Luzern gestorbelHllI Personen des Stadtarztes notwendig, dass der Verbren- nung Vom gerichtsärztlichen Standpunktt' aus keine Hindernisse entgegenstehen. 5 enthält Vorschriften über die Beschaffenheit des Sarges und die Einkleidung der Leiche und 4 u. 6 bestimmen., dass die Polizeidirek- tion über die Zulässigkeit der Verbrennung entscheide und das Zivilstandsamt nach deren Weisung den Zeit- punkt festsetze. In 7 und 8 wird die Beluludlung der Asche und die Beisetzung der Urnen näher geordnet. Der Regierungsrat, dem dieser Erlass vom Stadtrat vorgelegt wurde, verweigerte ihm mit Entscheidung 'vom 22. August 1918 die Genehmigung, im wesentlichen aus folgenden Erwügungen : Den Gemeindebehörden stehe im Kanton Luzern auf dem Gebiete des Begräbnis- wesens kein selbständiges Verordnungsrecht zu : sie könnten lediglich auf Grund einer ihnen durch die regie- rungsrätliehe Verordnung von 1878 erteilten besonderen Befugnis in beschränktem Masse ( Lokalverordllungell !) darüber erlassen. Auch der Regierungsrat sei zur Auf- stellung ,'on Rechtsnormen in dieser Materie nur auf Grund einer Delegation des Gesetzgebers, nämlich des 8 litt . .q des Gesetzes über das Gesundheitswesen kom- petent. Die Punkte, welche der Regelung in den Lokal- verordnungen anheimgegeben seien, finden sich in den 7 n. '8 Abs.2, 13 Abs 2, 27 der regierungsrätIichcn 'Verordnung absch1iesnend aufgezi'thlt. Darüber könne die
Gemeinde nicht hinausgehen, ohne eine Kompetenz- überschreitung zu begehen. Eine solche Missachtung der dem Verordnunt;srechte des Stadtrates gezogenen Schranken liege aber hier vor, indem 9 der Begräbnis- verordnung von 1878 nach der ihm schon im früheren Entscheide vom 15. Oktober 1913 gegebenen Auslegung, die. von den Bundesbehörden als staatsrechtlich unan- fechtbar erklärt worden sei und von der abzuweichen auch bei erneuter sachlicher Prüfung kein Anlass bestehe, eine andere Bestattungsart als die Erdbestattung aus- schliesse. Ein subjektives öffentliches Recht auf Zulas- sung der Leichenverbrennung, das sich dieser Ordnung der Sache entgegenstellen würde, bestehe nicht. Da es sich dabei um die Befriedigung der Individualinteressell bestimmter Persollenkreise handle, beüdrfte es zu seiner Annahme einer klaren Rechtsnorm zwingenden Charak- ters. Eine solche fehle aber sowohl im kantonalen Ver- fassungs-und Gesetzes-als im Bundesrecht. Die blosse Tatsache, dass Verfassung und Gesetz andererseits die Leichenverbrennung auch nicht verbieten, genüge nicht. Man könne dem Regierungsrat nicht zumuten, im Wege eines Verwaltungsaktes oder einer Rekursentscheidung das bestehende Verwaltungsrecht abzuändern, da er damit gegen den Grundsatz der gesetzesgernässen Ver- waltung verstossen würde. Die Frage, ob die Stadt- gemeinde Luzern befugt sei, von sich aus fakultativ die:' Feuerbestattung einzuführen: sei übrigens schon in deni Entscheide vom 15. Oktober 1913 geprüft und verneint worden, sodass in dieser Beziehung, da sich die Rechts- lage seither nicht gefindert habe, abgeurteilte Sache yorliege. D. -Gegen diesen Entscheid des Regierungsrates haben der Stadtrat Luzern, die Genossenschaft ( Luzerner Feuerbestattung) und eine Anzahl stimmberechtigter Gemeiudeeinwohner wiederum die staatsrechtliche Be- schwerde an das Bundesgericht ergriffen mit dem Be- gehren, er sei aufzuheben und es sei der Regierungsrat Gleichheit vor dem Gesetz. No 1.7. einzuladen, die Verordnung vom 12. Juli 1917 im Sinne grundsätzlicher Zulassung der Feuerbestattung neuer- dings zu priifen und behandeln. Nach Art. 87 der luzer- nischen KV, so wird vorgebracht, hätten die Gemeinden das Recht, ihre Angelegenheiten innert den verfassungs- mässigen und gesetzlichen SchrankeIl selbständig zu besorgen. Durch das frühere bundesgerichtliehe Urteil 'sei festgestellt, dass weder Verfassung noch Gesetz im Kanton Luzern der Einführung der Feuerbestattung entgegenstehen würden. Da 6 der Begräbnisverordnung ausdrücklich die Besorgung des Bestattungswesens den Gemeinden jibertrage, verstosse demnach der Entscheid des Regierungsrates, der der Gemeinde Luzern die Befog. nis hiezu abspreche, gegen die in Art. 87 KV gewährleistete Gemeindeautonomie. Die Rekurrenten hätten aber auch abgesehen von dieser durch das positive kantonale Recht vorgesehenen Ausscheidung der Kompetenzen zwischen Staat und Gemeinde ein individuelles Recht auf Zulassung der Leichenverbrennung. So gut der Bürger durch letzten Willen über sein Vermögen Verfügungen treffen könne, müsse er auch über das Schicksal seiner sterblichen Hüne verfügen dürfen. Dieses höchstpernönliche Recht, welches höchstens durch Rücksichten der Schicklichkeit begrenzt werden könne, stehe in Luzern wohl den Anhängern der Erdbestattung, nicht aber denjenigen der Feuerbestat- tung zu. Während diejenigen, Welche sich beerdigen lassen wollten und diese Bestattungsart als schicklich betrachteten, dies tun könnten, werde denjenigen, welche sich verbrennen lassen wollten und diese Besta.ttuugsart als schicklich betrachteten, deren Durchführung aus unstichhaltigf. Gründen versagt.) Dass die Leichen- verbrennung nicht etwa aus Gründen der Schieklichkeit beanstandet werden könne, hätten die Bundesbehörden bngst festgestellt. Auch der Regierungsrat behaupte nicht das Gegenteil, sondern berufe sich für seinen Ent. seheid ausschliesslich auf das angeblich in 9 seiner Ver- ordnung von 1878 liegende formelle Hindernis. Nach.
126 Staatsrecht. dem das Bundesgericht bereits im Urteile vom 13. März 1914 erklärt habe, dass die erwähnte Vorschrift ohne Verfassungsverletzung auch in einem die Leichenverbren- nung zulassenden Sinne ausgelegt werden könnte, lasse sich diese Haltung nur aus konfessionnel-politischen Beweggründen erklären. Sie sei bestimmt durch die Lehren der katholischen Kirche, die Vorschriften des kanonischen Rechts (Codex juris canonici von 1918 Can. 1203 1, Can. 1240 1), welche andere Arten der Bestattung als die Beerdigung reprobieren und d.ie Obsequien usw. nur gewähren, wenn die Leiche nicht verbrannt werd . Es werde demnach die Ausübung eines ,bürgerlichen Rechtes in verfassungswidriger Weise durc!'-' Rücksichten konfessioneller und religiöser Natur be- schränkt (Art. 49 Abs., 4 BV). Im femeren liege auch eine Verletzung der Glaubens-und Ge",issensfreiheit im engeren Sinne (Art. 49 Abs. 1 und 2) und der Kultus- freiheit (Art. 50 BV) vor (was näher ausgeführt wird). E. -Der Regierungsrat des Kantons Luzem führt in seiner Vemehmlassung, worin Cl' auf Abweisung der Beschwerde schliesst, im 'Wesentlichen aus: das Bestreben der Rekurrenten gehe auf Durchbrechung der formellen und materiellen Rechtskraft des früheren Regierullgs- entscheides vom 15. Oktober 1913, der nach Abweisung der an die Bundesbehörden ergriffenen Hekurse unan- fechtbar geworden sei. Die zu entscheidende Rechtsfrage sei die nämliche wie damals; nur der Anlass, bei dem sie ZUl' Entscheidung komme, ein anderer. Das kirchliche Bestattungswesen habe mit ihr nichts zu tun. Es handle sich ausschliesslich um eine Polizeisache des kantonalen Verwaltungsrechts. Von einer Verletzung der Glaubeng- und Gewissensfreiheit oder der Kultusfreiheit könne dabei nicht die Rede sein, nachdem die Anhänger der Leichen- verbrennung selbst in ihren zahlreichen Propaganda- s(;hriften und Reden sich stets bemüht hätten, diese Bestattungsart als eine religiöse indifferente Art der Leichenbeseitigung hinzustellen, die weder aus der Bihel Gleichheit vor dem Gesetz. N° 1i. noch aus der Kirchenlahre noch aus der religiösen Sitte bekämpft werden könne und mit der sich sehr wohl eine katholische oder protestantische oder jüdische Leichen- feier, je nach dem Bekenntnis des Verstorbenen verbinden lasse. Dieser Auffassung komme auch die herrschende Ansicht der katholischen Schriftsteller insofern entgegen, als sie anerkenne, dass die Leichenverbrennung wedel' einem kirchlichen Dogma noch einem Satze der Bibel noch dem göttlichen Gebote widerspreche, wohl aber einen Verstoss gegen ein kirchliches Disziplinargebot enthalte, das die Erdbestattung als einen durch die Grablegung Christi geheiligten und durch die tausendjährige Ge- ' chichte bestätigten pietätvollen Usus zu bewahren trachte. Niemand im Kanton Luzern denke daran, irgend jemand eine religiöse Fonn der Bestattung oder Leichen- feier aufzudrängen, gefordert werde einzig die Beachtung der kantonalen weltlichen Bestinlmungen des Begräbllis- und Friedhofrechts, von der als bürgerlicher Pflicht auch die Berufung auf Glaubensansichten nach Art. 49 Abs. ;) BV . nicht entbinde. Auch das Bundesgericht habe in dem Urteile i. S. Lurati (und im Urteile vom 13. März 1914) das Begräbniswesen als eine hygienische AdministratiY- angelegenheit betrachtet. Was die Rekurrenten be- zweckten, sei niCht etwa die Beseitigung einer rechts- . ungleichen Behandlung der Bürger im kantonalen Vel'- waltungswesen, sondern die Gleichstellung einer ihnen erwünschten Bestattungsart mit der verwaltungsrecht- lich allein bestehenden und für a 11 e verbindlichen Bestattungsart. Art. 4 BV könne aber nicht die Folge haben, dass die rechtlichen Formen der öffentlichen Ver- waltung den Bürgern zur freien Auswahl nach ihrem Geschmack gestaltet und dargeboten werden müsstell. Bei der Frage der Rechtsgleichheit df rIten nicht be- stehendes Verwaltungsrecht und blossp gesetzgebungs- politische Postulate gleichwertig nebel einandergestellt werden.. Die Berufung auf die Gemein aautonomie sei bereits in der Vernehmlassung im früher,m ßnschwerde-
vnrfahren hinlänglich beleuchtet worden.. Sie widerlege sich überdies schon dadurch, dass der Stadtrat selbst ,seinr Verordnung der Regierung zur Genehmigung vorgelegt habe. Die Entscheidung über die' Genehmigung oder Nichtgenehmigung einer Gemeindeverordnung durch deli Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über die Gemeinden sei ein Verwaltungsakt. Solche Verwaltungsakte könnten nach Art. 53 Abs. 6, 54 Abs. 2 KV und 28 des kanto- nalen Gesetzes über die Verantwortlichkeit der Behörden von 1842 wegen Verletzung der Verfassung und Ge- setze und wegen Rechtsverweigerung vor den Grossen Rat gebracht werden. Die Rekurrenten hätten demnach zuerst diesen Weg beschreiten müssen, bevor sie sich wegen Verletzung von Art. 4 BV beim Bundesgericht beschweren könnten. F. -In der über diese formelle Frage vom Instruk- tionsrichter zugelassenen Replik haben die Rekurrenten bestritten, dass der vom Regierungsrat erwähnten Ver- antwortlichkeitsbeschwerde die Bedeutnng eines Rechts- mittels zukomme, dessen vorherige Ergreifung Voraus- setzung des staatsrechtlichen Rekurses aus Art. 4 BV wäre. G. -Am 25. Februar 1919 haben sie ferner noch ein Rechtsgutachten von Prof. Fleiner in Zürich eingereicht, das zum Schlusse kommt. dass die angefochtene Ent- scheidung den Grundsatz der persönlichen Freiheit sowie Art. 4 und 49 Abs. 4 BV verretze. H. -Der Regierungsrat. des Kantons Luzern, dem dieses Gutachten zur Vernehm.lassung zugestellt worden ist, hat erwidert, dass er sich durch dasselbe nicht ver- anlasst sehe, seine Ansicht zu ändern. 'Venn Prof. Fleiner davon ausgehe. dass im modernen Rechtsstaate Be- schränkungen der persönlichen Freiheit nur auf gesetz- licher Grundlage stattfinden dürften, so sei zu sagen, dass diese Grundlage hier in der regierungsrätlichen Ver- ordnung von 1878, die sich ihrerseits auf das Gesetz über das Gesundheibwesen stütze, vorhanden sei. Die Kompe- Gleichheit vor dem Gesetz. N° 17;
tenz des Regierungsrates zum Erlass jener Verordnung habe weder vom Gutachter noch von den Rekurrenten bestritten werden können. Das Bundesgericht zieht in Erwägung:
auf den vorliegenden Fall zutreffen, wird bei der mate- rieHen Behandlung der Beschwerde zu erörtern sein. 3. -Wie schon im früheren Verfahren muss dabei die Beschwerdelegitimation nicht nur dem Stadtrate Luzern als Vertreter der Stadtgemeinde und den mit ihm ab Rekurrenten auftretenden einzelnen Gemeindeeinwoh- nern, sondern auch der Genossenschaft Luzerner Feuer- bestattung als Korporation zuerkannt werden. Wenu die bundesgerichtliche Praxis zur staatsrec1ltlichen Be- schwerde auch Berufsverbände (wie Aerztegesellschafteu, Wirtevereine, Handels- und IndustrilNereine) für be- rechtigt erachtet -hat, wo ihre beruflichen Interessen auf dem Spiele stflnden, muss das nämliche auch für Vereine mit mehr idealem Zwecke gelten, wenn sie durch die ange fochtene Entscheidung an der Verfolgung ihres Verein5- zweckes gel1indert werden. Diese Voraussetzung trifH aber hier zu, indem die Verwirklichung des Zweckes der Genossenschaft Luzerner Feuerbestattung) -Ein- führung der fakultativen Feuerbestattu.ng in der Ge- meinde Luzern -auf absehbare Zeit ausgeschlossclJ wäre, wenn es bei dem angefochtenen Entscheide seiH Bewenden hätte. 4. -Endlich geht auch die del' Beschwerde aus Art.! BV entgegengehaltene Einwendung der mangelndell Erschöpfung des kantonalen Instanzenzuges fehl. Der vom Regierungsrat angeführte Art. 53 Abs.4 KV be- stimmt, dass wegen Verletzung der Verfassung und Gesetze, wegen Veruntreuung, pflichtwidliger Verwaltung des Staatsvermögens, wegen Rechtsvenveigerung, Rechts- verzögerung der Grosse Rat den Regierungsrat oder da Obergericht odereinzelllc Mitglieder dieser Behörden zur Verantwortung ziehen und in Anklagezustand versetzclI könne. ) Das kantonale Gesetz Vom 10. September 184 at dazu noch nähere Ausführungsvorschriften erlassen. wonach solche Beschwerden, soweit sie sich gegen einzelne Mitglieder des Regierungsrates oder Kommissionen des- selben richten, in erster Linie an den Regierungsrat seihst Gleichheit vor dem Gesetz. N° 17. 131 zu richten sind, der innerhalb seines Schosses RemedUl' zu schaffen hat: erst wenn er der Beschwerde keine Rechnung trägt, kann der Grosse Rat angegangen werden. Es handelt sich demnach dabei nicht um ein Rechtsmittel der Verwaltungsrechtspfle.ge, sondern um die Anwendung des allgemeinen Grundsatzes der Beamtenverantwort- lichkeit, der schliesslich zur strafrechtlichen Verfolgung der Fehlbaren führen kann. Mit anderen Worten, Zweck der Beschwerde ist die Feststellung der Verantwortlich- keit des Beamten bezw. der Behörde für ein begangenef, Versehen: dagegen kann sie nicht dazu dienen, um lediglich dne Unrichtigkeit einer Gesetzesanwendung in einem konkreten Verwaltungsstreite darzutun. Nach Art. 67 KV Werden Anstände und Rekurse im Ver- waltungsfache l) vom Regierungsrate entschieden , wo- runter, da die Verfassung die Möglichkeit einer Weiter- ziehung nirgends erwähnt, die endgiltige Entscheidung verstanden werden muss, sodass auch hier gegen den angefochtenen Entscheid ein weiteres kantonales Rechts- mittel zum Zwecke der Feststellung seiner Verfassungs und Gesetzmässigkeit nicht mehr bestand. In diesem Sinne hat sich denn auch das Bundesgericht über die Bedeutung des Art. 53 KV bereits einmal ausgesprochen (AS 8 S. 153 Erw. 1, vergl. ferner ebenda 31 I S. 228 Erw.1). Im früheren Beschwerdeverfahren hatte übrigens der Regierungsrat selbst eine Einwendung gegen die formelle Zulässigkeit des Rekurses nach dieser Richtung nicht erhoben. 5. -In der Sache selbst kann zunächst von einer Ver- letzung des Art. 87 KV nicht die Rede sein. Nach Art. 8 litt. 9 des kantonalen Gesetzes über das Gesundheits- wesen ist die rechtliche Ordnung des Bestattungswesens grundsätzlich nicht den Gemeinden anheimgegeben. sondern sollen darüber durch Erlass der Staatsbehörde . (des Regierungsrates) für das" ganze Kantonsgebiet ein- heitliche Regeln aufgestellt werden. Nur in den ihnen durch diesen Erlass gezogenen Schranken können sich
132 Staatsrecht. demnach die Gemeinden in der Besorgung jener Ver- waltungsaufgabe betätigen. Wollte 9, der regierungs- rätlichen Verordnung vom 13. März 1878 die zulässige' Art der Bestattung abschliessend regeln -und dass diese AuSlegung. verfassungswidrig wäre,. 'behaupten die Re- kurrenten ini Hinblick auf das frühere Urteil des Bundes- . gerichts mit Recht heute nicht mehr, vielmehr richtet sich ihre Anfechtung ausschliesslich n,och gegen die Verfas- sungsmässigkeit des danach durch die erwähnte Vor- schrift aufgestellten Rechtssatzes als solchen -so ist demnach ausgeschlossen, dass der Regierungsrat durch die . Nichtgenehrnigung . der stadträtlichell Verordnullg v,om 12. Juli 1917 gegen den Grundsatz der Gemeinde- autonomie I hätte verstossen können, weil eben die Be- stimmwJg der BestattwIgsart nach dem kantonalen Gesetzesrechte, das für die Ausscheidung der Kompe- tenzen zwischen Staats-und Gemeindebehörden gemäss Art. 87 KV massgebend ist, nicht als Gemeindeange- legenheit erscheint. Hievon ist denn auch der Stadtrat bei Erlass der Verordnung vom 12. Juli 1917 offenbar selbst ausgegangen, indem . 9 derselben bestimmt, dass sie (! nach der Genehmigung durch den Grossen Stadtrat und den R e g i e r. u n gs rat auf den Zeitpunkt der Eröffnung des Krematoriums in Kraft trete . Das Recht der Gemeinde zur Einführung der fakultativen Feuer- bestattung lässt sich somit nicht aus der verfassungs- mässigen Umschreibung der' Verwalb,mgsaufgaben der Gemeinden ilurchdas luzernische Recht herleiten. Viel- mehr kann sich nur fragen, ob sich nicht der Anspruch auf Duldung dieser Bestattungsart durch die Staatsbehörden aus anderen Verfassungsgrundsätzen allgemeiner Art ergebe. . 6. -Diesis! zu bejahen. Zutreffend machen die Rekur- renten und das Gutachten'Fleiner geltend, dass die Ver- fügungsmacht des Lebenden über das Schicksal seine Leibes nach dem Tode, die Art seiner Bestattung sich al; AusflusS der' . individuellen Freiheit des Bürgers, der Gleichheit vor dem Gesetz. No 17. Persönlichkeit und ihres Rechtes auf Geltung UIl A:chtung durch ie Allgemeinheit darstelle. s liegt dnn mcht sowohl eme sachenrechtliche Verfügung, als die Betätigung wissenschaftlicher. Wld ethischer Ueberzeu- gungen, der persönlichen Ansehauungen über die Be.,. deutung von Tod und Vergänglichkeit. Dieser Gedanke ist es denn auch, dem z. B. das französische Gesetz v,om 15. November 1887 Ausdruck gibt, wenn es jedem testier- fähignn Mündigen oder Minderjährigen die Befugnis zuspncht de regler les conditions de ses funerailles notamment en ce qui concerne le caractere ciV'il ou reli . gieux ä. leur donner ,et le mode de sa sepulture . Wenn tronzdem die estimmung darüber nicht völlig dem Belieben des Einzelnen überlassen werden kann sondern die daneben an der Ordnung des Bestattnswesells bestehenden staatlichen, vor allem hygienischen Interes- sen die Aufstellung fester, es regelnder Normen fordern, so darf daraus nicht geschlossen werden dass der Staat diese Normen souverän, nach Willkür gestalten körine. Der mit jeder solchen OrdnWIg verbundene Eingriff in di Freiheit, die Persönlichkeitsrechte des Bürgers ver- pflichtet ihn, dabei auf diese im Rahmen des mit den verfolgten polizeilichen Zwecken Vereinbaren Rücksicht zu ,nehmen. Die' dem Eingriffe des Staates entzogene -Sphäre beschränkt sich nach schweizerischem 'Staats- renhte nicht auf die Gebiete, für welche die Verfassung (WIe z. B. für die Ausübung von Handel und Gewerbe die Aeusserung religiöser Ueberzeugungen) den Aus schluss staatlichen Zwangs und daS Recht auf fI:eie Be-'") . wegung besonders, durchausdriickliche Vorschrift vor-f th: ,1" sieht. Es muss darin allgemein der Anspruch als einge- schlossen gelten, in Fragen, die die Betätigung der geistigen und sittlichen Individualität betreffen, keinen Zwang zu erleiden, der sich nicht durch höhere sntliche Interessen, Rücksichten der Polizei und der öffentlichen Sittlichkeit, rechtfertigen lässt. Vermag dieser Grundsatz -wie jedes blosse Freiheitsrecht . keine Verpfli "tnng
. Staatsrecht. des Staates zu positiven Leistungen zu erzeugen, also auf dem Gebiete des Bestattungswesens den -einze1nen Bürger nicht etwa zu dem Verlangen zu berechtigen, dass dei Staat ihm die für ein bestimmtes, seinen,Ueberzeugungen entsprechendes, vom üblichen abweichendes Bestattungs- vedahren llotwendigen Einrichtungen aus Mitteln der öffentlichen Verwaltung zur Verfügung stelle, so folgt doch daraus negativ soviel, dass andrerseits da, wo diese Einrichtungen vorhanden sind oder, was auf dasselbe hinauskommt, der mit der Besorgung des Bestattungs- wesens betraute Verband (die Gemeinde) sie zu schaffen bereit ist, die Einführung jener anderen, neuen Bestat- tUllgsart, wenn sie vom Gesichtspunkte der polizeilichen Interessen und' der Schicklichkeit nicht zu beanstanden ist, durch staatliche Normen nicht verhindert werden darf. Verweigert die Staatsbehörde trotz Erfüllung der fraglichen Voraussetzungen hiezu ihre Zustimmung, so verletzt sie damit eine Grundregel des Rechtsstaates, die Rechtsgleichheit. Ein Verstoss gegen diese liegt nicht nur da vor, wo dem Bürger die Behandlung nach der Regel, der für alle verbindlichen und zu Gunsten aller geltendeu Norm versagt wird. Er muss auch dann ange- nommen werden, wenn die Behörde 'sich weigert, ZUl Beseitigung einer zu polizeilichen Zwecken getroffenen, die individuelle Freiheit eines gewissen Personenkreises beeinträchtigenden Ordnung. Hand zu bieten, obwohl dafür keinerlei polizeiliches Motiv besteht, d. h. die ver- folgten polizeilichen Zwecke sich ebensogut auf andere, jene Beeinträchtigung vermeidende Weise erreichen liessel1. Ist das Eingreifen des Staates auf dem Gebiete def' Bestattungswesens nach dem Grundsatze des Art. 53 Abs. 2 BV, der die Verfügung über die Begräbnisplätze dilD bÜlgerlichen Behörden zuweist und damit die Be- stattung als weltliche Sache erklärt, nur zur Wahrung staatlicher, polizeilicher Interessen zulässig, so darf auch die positive staatliche Regelung der Materie nur durch solche Erwägungen beherrscht werden. Es kann daher, Gleichheit vor dem Gesetz. N° 17.
wenn fich die Verhältnisse einmal so entwickelt haben, dass das geltende Bestattungsverfahren den Wünschen und Ueberzeugungen einer Gruppe von Bürgern nicht mehr entspricht, ihnen eine andere vom polizeilichen Standpunkte aus gleichwertige Regelung nicht versagt werden, weil darin eine mit der Achtung der Persönlich- keit unvereinbare ungleiche Behandlung gegenüber den- jenigen liegen würde, deren Wünschen und Ueberzeu gungen der bisher allein zugelassene Bestattungsmodus entgegenkommt. Ob letzterer auf blosser Anordnung der Verwaltungsbehörden oder auf Gesetz beruht, ist dabei gleichgiltig. Art. 4 BV enthält eine Schranke nicht nur für die rechtanwendenden und vollziehenden Behörden, sondern auch für den Gesetzgeber und schliesst auch die u,ngleiche Behandlung durch das Gesetz und zwar diese in erster Linie aus. So liegen aber die Dinge im heutigen Falle. Zu ent- scheiden ist dabei nicht, ob der Kanton oder die Stadt- gemeinde Luzern auf das Begehren einzelner Bürger ge- zwungen werden können, die für die Einführung der Feuerbestattung nötigen Einrichtungen zu schaffen und der Bevölkerung zur Verfügung zu stellen, sondern einzig, ob die kantonalen Behörden der Stadt Luzern als mit der Besorgl.lng der Bestattungen auf ihrem Gebiete betrautem . Organ ihr Vorhaben, dies zu tun, verwehren dürfen. Die angefochtene Entscheidung wäre demnach nur haltbar, wenn der erwähnten Bestattungsart polizeiliche Gründe oder solche der Schicklichkeit entgegen ständen. Dass dies der Fall sei, behauptet aber der Regierungsrat selbst mit keinem Worte, wie denn auch die Gleichwertigkeit der Leichenverbrennung mit der Erdbestattung vom hygie- nischen Standpunkte und ihre Vereinbarkeit mit der Schicklichkeit heute als ausser Streit stehend betrachtet werden können (vergl. das Urteil des Bundesgerichts i. S. Lurati vom 24. November 1910, ferner BBI 1884 IV S. 545 f.). Ebensowenig macht er angesichts der Bestimmung der stadtrMlichen Verordnung, wonach die Ag .., I -1919
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Bewilligung der Verbrennung im einzelnen Falle von einem Zeugnis des Gerichtsarztes abhängjg ist, dagegen forensisch-medizinische Bedenken oder, was allenfalls noch in Betracht kommen könnte, Rücksichten der guten Gemeindeverwaltung, insbesondere auf die Finanzlage der Gemeinde geltend. Vielmehr ist seine Argumentation einfach die, dass die ihm durch das Gesetz über das Ge- sundheitswesen übertragene Kompetenz zur Ordnung des Bestattungswesens auch die Befugnis in sich schliesse, die zulässige Bestattungsart frei nach seinem Gutdünken festzusetzen und ein Anspruch der einzelnen Bürger auf Anpassung derselben an ihre' innividuellen WünSche nicht bestehe. Diese Ansicht ist aber nach dem' Gesagten irrtümlich. Muss 9 der Begräbnisverordnung von 1878 notwendig so ausgelegt 'werden, dass er nur die Erd- bestattung als Bestattungsart zulässt, so ist er eben verfassungswidrig und kann vor dem Bundesrecht keinen Bestand haben. Im übrigen hat das Bundesgericht schon in dem früheren Urteil vom 13. März 1914 ausgeführt, dass die Vorschrift ohne Willkür auch eine andere Aus- legung zulassen würde. Wenn es trotzdem damals den Rekurs abwies, so geschah es nur deshalb, 'Weil sich der- selbe ausschliesslicnegen die Interpretation der streitigen Bestimmung durch den Regierungsrat, nicht gegen die Verfasdungsmässigkeit ihres Inhalts als solchen richtete, in der biossen LÖbung der Auslegungsfrage in jenem Sinne aber eine Rechtsverweigerung oder ein Verstoss gegen Art. 49 BV nicht erblickt 'Werden konnte. Da der Regierungsrat selbst für seine Weigerung, das bestehende Verordnungsrecht abzuändern, irgendwelche materiellen, einer anderen Regelung widerstreitenden s t a a t 1 ich e n Interessen nicht anzuführen vermag, andererseits ihr doch wie jedem behördlichen Akte be- 'stimmte Motive zu Grunde liegen müssen, bleibt nur die Erklärung, dass dabei Rücksichten auf die Lehren der katholiscben Kirche -als der im Kanton vorberrschen- den Konfession -mitgespielt baben, die 'die Feuerbe- Gleichheit vor dem Gesetz. N° 17.
stattung als heidnischen, mit den christlichen Traditionen nicht vereinbaren Gebrauch verwirft (vergl. das schon im früheren Urteil enthaltene Zitat aus dem Lehrbuch von Hollwerk-Hergenröther, Kathol. Kirchenrecht S. 666 und die Bestimmungen des neuen Codex. juris canonici, wonach die Bestattung in Form der Beerdigung erfolgen muss, auf Anordnung der Leicbenverbrennung gehende letztwillige Verfügungen nicbtig Und diejenigen, welche sie getroffen, vom kircblichen Begräbnis ausgeschlossen siIui) .. Von diesem Standpunkte aus verstösst der ange- fochtene Entscheid auch noch gegen eine weitere Ver- fassungsvorschrift, nämlicb Art. 49 Abs. 4 BV. Stellt sich der Anspruch auf Zulassung der Feuerbestattung unter Umständen, wie sie hier vorliegen, als ein bürger- liches Recht, nämlicb als Gebot per Rechtsgleichheit dar, so darf dessen Verwirklichung niebt im Hinblick auf Vor- schriften kirchlicher oder religiöser Natur verhindert werden. Hierauf läuft es aber hinaus, wenn die Regierung der Verordnung des Stadtrates vom 12. Juli 1917 a116 wenn auch im Entscheide mcht ausgesprocbenen Beweg- gründen der erwähnten Art die Genehmigung versagt. Da demnach die Bescbwerdeschon aus diesen Erwä- gungen gutgebeissen werden muss, braucht auf die wei- teren von den Rekurrenten geltend gemachten Be- chwerdegründe nicht eingeti"eten zu werden. neninach erkennt das Bundesgericht : Der Rekurs wird gutgebeissen, der Entscheid r de Regierungsrates des Kantons Luzern vom 22. AUgust 1918 aufgehoben und der Regierungsrat eingeladen, dif." Verordnung des Stadtrates vom 12. Juli 1917 im Sinne grundsätzlicher Zulassung der Leichenverbrennung neuer- dings zu prüfep und benandeln., Vgl. auch Nr. 18. -Voir aussi n° 18.