Art. 28 bis and 28 ter Fribourg Constitution; Art. 24 and 25 of the law of 13 December 1921 on initiative and referendum; computation of referendum deadlines when the last day falls on a Sunday. The constitution expressly leaves the form and time limits of the referendum to statute. In the absence of an express rule extending the period, the executive may resolve the omitted case by interpreting the statute. Deadlines for political rights are not necessarily computed like civil or procedural deadlines; because the referendum serves the public interest in the timely promulgation of laws, the legislature may validly require filing within the fixed term even if the last day is a Sunday. Such interpretation is not arbitrary where the statute text and purpose support prompt legal certainty (consid. 2-3).
provoeato dall'associazione ticinese dei proprietari di fomi (memoria 7 Iuglio 1912 al Dipartimento eantonale deI lavoro) e fu posda approvato da tutti i rappresen- tanti delle assoeiazioni padronali panettieri e pasticcieri esistenti nel Canto ne (v. risposta deI Consiglio di Stato) ; inoltre, ehe fra tutti i fornai stabiliti nel Ticino, solo il ricorrente si e lagnato di una Iegge ehe, fatta a Ioro is- tanza,. non pun lederne sensibilmente gli interessi profes- sionali ; ehe le disposizioni eoneernenti la limitazione deI lavoro settimanale ed il riposo festivo sono ispirate da eonsiderazioni d'ordine generale e d'igiene sodale ehe soverehiano !'interesse privato (sentenza Bouvier eontro Ginevra precitata, p. 5 eons. 3°) e, finalmente. ehe anehe altri Canto ni conoscono il divieto di lavoro festivo entro certe ore deI sabato e la domenica, senza distin- guere tm padrone ed operai (ad es. i Cantoni di Argo- via, Basilea-CiUa, Zurigo, San-Gallo ecc.). Nel suo decreto dell' 11 agosto 1917 il Canto ne di Friborgo ha disposto affatto analogo a quello delrart. 3 querelato. II Tribunale jederale promzncia : Il rieorso e respinto. IH. POLITISCHES STIMM-UND WAHLRECHT DROIT ELECTORAL ET DROIT DE VOTE 32. Arr6t du 18 ;uillet 1923 dans la cause Blanc et consorta contre Conseil d'Etat du canton de Fribourg. f:omputation de delais en matiere d'exercice de droits politiques. A. -Le 15 janvier 1923, Ie Grand Conseil du canton de Fribourg a vote une loi instituant des pensions de Politisches Stimm-und Wahlrecht. N° 32. 233 retraite en faveur des Conseillers d'Etat. Cette loi a ete publiee. pour la dermere fois, dans la Feuille offi- delle du canton de Fribourg du samedi 3 mars 1923. Le lundi 19 mars, Louis Blanc, depute a Bulle, a depose a la Chancellerie d'Etat une demande signee par trente citoyens et tendante a soumettre cette loi a l'approbation des electeurs dans la forme prevue par la loi du 13 mai 1921 sur l'exerciee du droit d'ini- tiative constitutionnelle et legislative des citoyens et du droit de referendum )l. Le 7 avril 1923, le Conseil d'Etat de Fribourg, sta- tuant sur cette demande, a rendu l'arrete suivant: La demande de referendum deposee au sujet de la loi du 15 fevrier 1923, illstituallt des pensions de retraite en faveur des Conseillers d'Etat, est declaree tardive et ne peut, en consequenee, etre publiee . Cette decision est motivee en substance comme suit : La loi du 13 decembre 1921 dispose, a son art. 24 que la demande de referendum est deposee a la Chan- cellerie d'Etat, munie des signatures d'au moins vingt cinq citoyens, dans le delai de 15 jours a partir de la derniere publication de la loi ou du decret dans la Feuille officielle)l. La derniere publication de la loi du 15 fe- vrier 1923 ayant paru le samedi 3 mars, le delai pour le depot de la demallde de referendum expirait done le 18 mars. Peu importe que ce jour la fUt un dimanche. La proeedure de referendum releve du droit public. Or il est de regle, en droit publie, qu'a moins d'une disposition expresse les delais sont appliques strictement et ne peuvent etre prolonges meme si le terme echoit un dimanche ou un jour ferie. C'est ainsi, d'ailleurs. que la Cour de eassation a toujours interprete l'art.474 al. 1 code proc. pen. en ce qui concerne le pourvoi en cassation et il y a lieu de relever qu'il y a identite de termes entre cette disposition et l'art. 24 de la loi du 13 decembre 1921. Cette opinion est du reste conforme au but de l'art. 29 precite. L'intention du legislateur.
234 Staatsrecht. en fixant le delai de 15 jours pour le depot de la demande de referendum n'a pas ete de prevoir un certain nombre de jours utiles pour effectuer ce depot, il a eu principa- lement en vue de fixer une date certaine a partir de laqueIle, a defaut d'une demande de referendum, la pro- cedure legislative doit se poursuivre par la promulgation de la loi. Il eut au surplus ete loisible aux signataires de la demande d'en effectuer le depot le dimanche 18 mars, entre les mains du concierge du bätiment de la Chancellerie. Un delai de 15 jours est amplement suffisant pour recueillir les 25 signatures requises. B. -Par acte depose le 19 mai 1923, Louis Blanc et onze autres citoyens, se disant signataires de la de- mande de referendum du 19 mars 1923, ont forme contre cet arrete un recours de droit public au Tribunal federal, en alleguant la violation des art. 31, 45, 52 et 28 bis de la Constitution fribourgeoise et de l'art. 5 Const. fM. Leur argumentation peut se resumer comme suit : Le Conseil d'Etat atout d'abord viole le principe de la separation des pouvoirs. Sa decision equivaut, en effet, a une (( modification de la loi. Celle-ci se borne a fixer le point de depart du -delai et si le legislateur n'a rien dit du cas OU le dernier jour echoit un dimanche ou un jour ferie, c'est que, suivant le principe generale- ment admis, en droit pub ic comme en droit prive (les recourants invoquent a ce sujet les dispositions des art. 133 code proc. civ. frib., 78 CO, 41 OJF), il est naturellement parti de l'idee que si Ie dernier jour du delai tombait sur un dimanche ou un jour ferie, il serait de plein droit reporte au premier jour ouvrable qui suit. La jurisprudence de la Cour de cassation penale fribourgeoise n'est pas convaincante et elle a d'ailleurs ete condamnee par le Tribunal fMeral dans UTt arret du 17 mars 1923 (affaire Schneider). Le Conseil d'Etat s'est donc (( ecarte d'une fat;on absolument arbitraire d'un principe uniformement admis. En edictant de Politisches Stimm-und Vahlrecht. :: ,0 32.
sa propre autorite une regle differente de ce principe, il a sans raisons suffisantes apporte un ((obstacle ou une nouvelle limite ou restrietion a l'exercice du droit de referendum . Il est inexact, d'autre part, de soutenir que la loi ait voulu fixer un delai precis et invariable pour le depot de la demande de referendum. C'est le cas, il est vrai, du deIai pour le depot des 6000 signa- tures par 1'art. 26, mais aussi bien voit-on que la loi charge alors le Conseil d'Etat de fixer les deux termes du delai. Le Conseil d'Etat a dOlle viole la loi et etant donne qu'il s'agit de l'exerciee d'un droit garanti par la constitution, cette violation comporte une violation des droits constitutionnels des recourants. Quant a l'argument consistant a dire qu'il aurait He possible de deposer la demande le 18 mars, il ne saurait etre pris en consideration. Au nom du Conseil d'Etat, le Ministere pubIic du canton de Fribourg a cOllclu au rejet du reeours. Il conteste que le Conseil d'Etat ait viole aucune dis- position legale ou eonstitutionnelle queleonque. Le droit de referendum, dit-il, est un droit consacre par Ia constitution cantonale mais l'exerciee en est regle par une loi. Il s'agit done uniquement de !'interpre- tation d'une loi cantonale. La solution adoptee par le Conseil d'Etat, non seulement echappe au grief d'ar- bitraire, mais est conforme a la lettre et a l'esprit de Ia loi. Elle a d'ailleurs reltu l'approbation du professeur Burckhardt de Berne dont le Conseil d'Etat avait tenu a prendre l'avis avant de rendre se decision. Avec M. Burckhardt, le Ministere public soutient qu'il n'est pas possible d' assimiler les delais fixes par une loi teIle que la loi du 13 decembre 1921 aux delais prevus par les lois de procedure eivile. Tandis que ceIles-ci ont pour but de regler la maniere dont s'exercent des droits prives (et alors est-il normal de calculer par jours utiles), la procedure instituee par la loi du 13 decembre 1921 souleve au premier ehef des questions d'interet public.
236 Staatsrecht. L'essentiel dans une procedure de cette nature n'est pas que chacun puisse exereer ses droits et faire valoir ses propres internts, Mais qu'avant tout l'internt public soit sauvegarde et cet internt-la exige que la mise en vigueur d'une loi ne soit pas retardee sans necessite. Le Ministere publie mentionne enfin qu'll est inexact de pretendre que les bureaux de la Chancellerie etaient fermes le samedi apres-midi, cette mesure n'etant appli- quee qu'a partir du 15 avril, et il affirme a nouveau qu'un huissier, faisant fonctions de concierge, habite le bätiment et est toujours a la disposition du publie. Considerant en droit :
Staatsrl'cht. vrai, de diverses dispositions de droit cantollal ou fede- ral qui prevoieut, effectivement, que lorsque le dernier jour d'uu delai tombe sur uu dimanche ou un jour ferie, il est de plein droit re porte au premier jour ou- vrable qui suit. S'il n'est pas contestable que ce soit la un principe adrnis en certaines matieres du droit, encore s'agirait-il de savoir s'il a Ia portee que les rc- courants pretendent Iui donner. De ce qu'il pourrait etre invoque a l' occasion de l' exerciee de certains droits, il ne resulterait pas, en effet, qu'il doive neces- sairement valoir pour tous les droits et meme en ma- tiere de droits politiques. Or, ainsi que le fait justement observer l'auteur de Ia consultation produite par le Conseil d'Etat, il semble, au contraire, qu'il y ait de serieuses raisons POUf faire une distinction entre les delais prevus par les iois de proeedure et les de lais institues po ur l'exerciee des droits politiques. Tandis que dans le premier eas, il n'est generalement question que d'interets prives ou de droitspersonnels et qu'il n'y a alors aueun ineonvenient a ealeuler les delais de maniere a permettre a l'ayant-droit de beneficier d'un jour supplementaire lorsque le terme du delai echoit un dimanehe ou un jour fede, le second eas met en jeu les interets de la communaute entiere et il est alors de toute necessite que les droits du citoyen He eompromettent pas l'interet publie. On pourrait meme se poser Ia question de savoir si la faeulte de demander qu'une loi soit soumise au suffrage du peupie ne devrait pas etre envisagee moins eomme un droit, que eomme une des formes de l'obligation generale qui incombe a tous les citoyens de cooperer a Ia realisation du bien- etre general. Quoi qu'il en soit, il est en tout eas eer- tain que Ie citoyen qui fait usage de cette faeulte est cense agir dans l'interet general. Or si cet interet re- quiert qu'une Ioi ne soit pas mise en vigueur Iorsqu'elle est eontraire a la volonte de Ia majorite du peuple, il exige egalement que la mise en vigueur d'une loi Politisches Stimm-und Vahlrecht. o 32.
ne soit pas retardee par des raisons de pure opportunite ou des motifs de eonvenance persoHllclle. Enfin tandis qu'il est des actes de proeedure qu'il est materiellement impossible d'executer lorsque les offices sont fermes, rien n'empeehe de reeueillir des signatures meme le dimanche et les jours feries. Etant donnee, par COll- sequent, l'impossibilite d'une assimilation compIete entre les deux varietes de delais, on ne saurait reprocher au Conseil d'Etat de n'avoir pas purement et simplement adrnis le systeme de caIcul propose par les recourants et il ressort, d'autre part, des eonsiderations ci-dessus que sa decision. pouvait parfaitement se justifier. A plus forte raison en serait-il ainsi si, comme le pretendant le Conseil d'Etat et le Ministere public, les recourants avaient eu en fait Ia possibilite de deposer leur demande Ie dimanche 18 mars 1923. 3. -Les recourants n'ont pas expressement invoque l'art. la eh. 5 OJF, mais a supposer meme qu'on dilt envisager ce moyen eomme implicitement eontenu dans Ia declaration de recours, le recours n'en appa- raitrait pas moins comme mal fonde. L'art. la eh. 5 dispose en effet que les recours concernant le droit de vote des citoyens et ceux ayant trait aux elections et aux votations cantonales ( doivent etre examines d'apres l'ensemble des dispositions de Ia constitution cantonale et de droit federal regissant la matiere . Or, comme il a ete dit ci-dessus, la constitution fribour- geoise ue pouvait, en l'espeee, fournir aucun argument a l'appui du reeours et pour le surplus il ne s'agissait que de !'interpretation d'une loi cantonale. Le Tribunal tediral prononce: Le:::recours est rejete.