Art. 66, 74 and 4 Const. fed.; Federal Act of 29 April 1920 on the public-law consequences of unsuccessful seizure and bankruptcy; exclusion from voting rights for unpaid taxes. Nonpayment of public dues does not, by itself, justify deprivation of political rights. The recovery of tax claims must proceed through ordinary enforcement; political disenfranchisement is permissible only where federal law expressly allows it, notably in the penal cases and the narrowly defined cases of culpable insolvency. Cantonal provisions that impose a political sanction for mere tax arrears, without prior judicial determination of culpability, are incompatible with federal law and fall under the federal court's review (consid. 1-4).
IV. STIMMRECHT DROIT DE VOTE 5. Arret. du 29 jener 1927 dans la cause Heger et oonsorts contre Neuohatel. Droit de vote des citoyens (la chiff. 5 OJF). -Force dero- gatoire du droit federal. Le non paiement. des impnts ne saurait entraI"ner, par lui- mem,e, le .retraIt du droIt de vot . Les contribuables qui ne s acqUlttent pas de leurs obligations fiscales doivent prt!alanlement etre poursuivis. Ils ne peuvent elre prives du drOlt de vote que dans les limites posees par la loi fede- rale du 29 avril 1920 sur les consequences de droit public de la saisie infructueuse et de la faiIIite. La Constitution neuchäteloise de 1858 posait, a son article 33, le principe que : (l Ne peuvent 'etre electeurs ni eligibles les contribuabIes qui n'ont pas paye les .taxes qu'ils doivent a l'Etat. Cette disposition fut abrogee, en 1881, par Ie Grand Conseil unanime et par la tres grande majorite du corps electoral. La notlVelle Constitution se borna simplement a prevoir que : Sont electeurs communaux, ceux auxquels la loi confere cette qualite (art. 66 chiff. 3). Neanmoins, 10rs de l'elaboration de la loi sur les communes, la commission' legislative proposa et fit, apres de longs debats, inserer, contre l'avis du gouverne- ment, la disposition suivante, qui prit place a l'art. 20 chiff. 5 de la loi du 5 mars 1888 : Ne peuvent etre ) electeurs ni eligibles, les contribuables qui n'ont pas paye les impositions de deux annees echues apres la promulgation de la presente loi et dues a la commune de leur domiciIe. ) Partisans et adversaires de ce principe s'affronterent, des lors, a plusieurs reprises mais sans resultat, au sein du Grand Conseil. Une attenuation fut, cependant, Stimmrecht. N0 5,
apportee au texte dont il s'agit par la loi du 23 novembre 1916 sur l'exercice des droits politiques. Cette loi main- tient, a l'art. 6 al. 3, que : Ne sont ni electeurs ni eligibles, en matiere com- ) munale, les contribuables qui n'ont pas paye les ) impositions communales de deux annees echues, dues ) a la commune de leur domicile. ) Mais elle ajoute (al. 4) : Ne peuvent etre considerees comme impayees les impositions concernant des annees pour lesquelles un contribuable a ete libere, par decision du Conseil communal, du paiement de son mandat d'impöt, pour cause de maladie ou d'infortune. Le 23 novembre 1921, la loi fut revisee, notamment en ce qui concerne I'art. 6, et l'application dudit article restreinte aux contribuables qui n'auraient pas paye integralement, pendant les cinq dernieres annees , les impositions communales de deux annees echues, dues a la commune de leur domicile. En decembre 1925, le Grand Conseil du canton de Neuchätel adopta une motion Samuel Jeanneret, ten- dant a supprimer l'art. 6 a1. 3 et 4 de la loi cantonale. Un projet fut 'lote dans ce sens par le Grand Conseil, mais rejete en votation populaire, les 26 et 27 juin 1926, par 5815 voix contre 5293. Bien que tombant sous le coup des dispositions rap- pelees plus haut, les cinq recourants, citoyens suisses domicilhns a La Chaux-de-Fonds, ont demande leur inscription au registre electoral. Cette requete a He ecartee par l'autorite municipale. Dans une lettre a l'avocat des interesses, le Conseil communal explique que sa decision est fondee uniquement sur l'art. 6 de a loi du 23 novembre 1916/23 novembre 1921. Toute- fois, il se declare d'accord avec la maniere de voir des recourants. En principe -dit-il -, nous sommes opposes a la suppression' du droit de vote pour non paiement des impöts. Nous estimons que les pouvoirs
publies sont suffisamment armes pour faire payer les contribuables qui sont en mesure de s'acquitter. Quant a ceux. qui ne le peuvent pas, il nous parait injuste de les priver d'un droit que leur garantit la Constitution. Nous estimons aussi que les dispositions de la loi canto- nale sont en contradiction avec celles de la loi federale du 29 avril 1920 sur les consequences de droit public de la saisie infructueuse et de la faillite. Henri Heger et consorts se sont adresses a l'autorite cantonale. Dans sa seance du 29 octobre 1926, vu la loi sur l'ex.ercice des droits politiques, du 23 no- vembre 1916, revisee le 23 novembre 1921; - considerant que l'ex.clusion qui fait l'objet du recours est basee sur le troisünme alinea de l'art. 6 de la loi precitee; -que cette disposition legale a deja fait l'objet d'un recours au Tribunal federal en 1915, et que ledit recours fut ecarte par le Tribunal federal; -que la suppression de cette disposition a He repous- see en votation populaire, les 26 et 27 juin 1926 ; - considerant que la decision du Conseil communal de La Chaux.-de-Fonds, dont les recourants demandent l'annulation, est strictement conforme a Ia loi; - que Ia loi federale du 29 avril1920 sur les consequences de droit public de la saisie infructueuse et de Ia faHlite n'est pas applicable en l'espece ; le Conseil d'Etat a decide de rejeter Ie poUl::V0i. Les cinq citoyens interesses ont forme un recours de droit public au Tribunal federal, en conc1uant a ce que les decisions communale et cantonale prises a leur egard soient annuhnes, pour violation des art. 4, 43,
et 74 Const. fed. ainsi que la loi federale du 29 avril 1920 precitee. Ils demandent, en consequence, au Tri- bunal federal d'ordonner leur inscription dans le registre civique de La Chaux.-de-Fonds, pour les elections et votations communales. Dans sa reponse, le Conseil d'Etat s'appuie sur l'arret du Tribunal federal, du 3 decembre 1915 (RO 41 I Stimmrecht. Na 5.
p. 392) qui a admis la regularite des dispositions criti- quees, ainsi que sur le vote populaire qui les a recemment sanctionnees. La loi federale du 29 avril 1920 -dit l'autorite cantonale -ne saurait venir a leur encontre, car elle vise uniquement les effets de la saisie infructueuse et de la faillite, et non point les consequences d'un refus de payer les impöts. Aujourd'hui comme avant l'entree en vigueur de cette loi, les cantons reglent souve- rainement, dans les limites de Ia Constitution federale, l'ex.ercice desdroits politiques en matiere cantonale et communale. N'etant point contraire a la Constitution en 1915, rart. 6 de la loi neuchäteloise ne peut, des lors, apparaltre comme tel aujourd'hui. COl1sMirant en droit :
34 Staatsrecht. invoquent, a eet effet, les art. 43, 66, 74 et 4 Const. fed. ainsi que la loi federale du 29 avril 1920 sur les conse- quences de droit public de la saisie infructueuse et de la faHlite. Mais rart. 43 se borne a poser le principe qu'au point de vue eIectoral, les Suisses etablis dans un canton sont assimiles aux citoyens de ce canton. Cet artiele ne restreint done nullement le ehamp de la legislation cantonale, quant a l'acquisition et a la perte du droit de vote, et il apparatt done sans portee, en l'espece. -L'art. 66 donne, il est vrai, a la Confederation la eompetenee d' edieter une loi fixant les limites dans lesquelles un citoyen suisse peut etre prive de ses droits politiques. Mais eette loi n'a point eneore vu le jour. -Quant a l'art. 74 -qui, d'ailleurs, n'a trait qu'au mode d'eleetion du Conseil national il prescrit l' äge legal exige de l'electeur, et il abandonne. pour le surplus, aux lois du canton du domicile le soin de determiner les causes d'ex- clusion du droit de vote, aussi longtemps, du mo ins, que la legislation federale n'aura pas statue a cet egard. -Enfin, touchant l'art. 4, le Tribunal federal a deja considere, le 3 decembre 1915 (RO 41 I p. 392), que l'art. 20 chiff. 5 de la loi neuchäteloise sur les communes ne saurait etre tenu pour contra ire au principe de l'ega- lite des citoyens devant la loi. Or il n'est point neces- saire de reprendre aujourd'hui cette question, car le present recours doit, en tOllt etat de cause, elre admis pour d'autres motifs. 3. -Fonde sur l'art. 66 de la Constitution, le Conseil federal soumettait, le 2 octobre 1874, a I'Assembltne federale un projet de loi sur le droit de vote des citoyens suisses, projet disposant, a son art. 4 : ( Un citoyen ne peut etre exclu du droit de vote que dans les cas suivants :
par sentence du juge en maticnre penale; et 2° s'il est sous tutelle, pour une autre cause que celle de minorite. La faHlite ou le fait d'etre a la charge de l'assistance publique ne pou- I i
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vaient donc pas, dans l'idee du Conseil federal, entrainer, comme tels, la perte de la qualite d'electeur. A plus forte raison devait-il en etre de meme du non paiement des contributions publiques. Le Message du Conseil federal insistait sur ce point: A Schaffhouse et a Neuchätel- ) dit-il -le fait de ne pas avoir paye les impöts constitue ) aussi un motif d'exclusion. Schaffhouse ex,clut tous ) ceux qui ne peuvent acquitter les impöts eantonaux ;) ou eommunaux, et Neuehätel ceux qui sont en arriere ) de plus d'une annee pour le paiement des impöts, ) non compris ceux de l'annee courante. Nous ne sau- n rions admettre ce motif d'exclusion, car on ne voit pas pourquoi 1'0n creerait ici une espece de contrainte )) ou de privilege fiscal. Le fisc peut, comme tout autre ') creancier, faire valoir ses droits envers les citoyens, ,) mais ce qui n'est guere admissible, c'est qu'il appIique ,) des pein es speciales a ceux qui ne lui paient pas ce ) qui lui revient. (Feuille fed. 1874 III p. 42). L' Assemblee federale modifia le texte du projet et y introduisit la privation du droit de vote, pendant einq ans au plus, ( pour cause de faillite non justifiee . Iais Ia loi fut repoussee par le peuple, le 23 mai 1875. Le Conseil federal revint, peu apres, devant les Chal11- hres avec de nouvelles propositions, tenant compte du resultat de la consultation populaire. L'exclusion du droit de vote est le troishnme point qui avait souleve une vive opposition, -dit-il dans son Message du 25 octobre 1876 (F. feet 1876 IV p. 81). Il y eut, a cet egard, lors du referendum, deux courants d'idees )l opposes. Dans la Suisse fran ;aise, on ne voulait pas ) entendre parler d'une exclusion du droit de vote pour ) cause de faillite ou d'assistance publique; on voulait tout au moins qu'elle füt limitee le plus possible; ) dans la Suisse allemande, au contraire, ce que I'on reprochait le plus au projet rejete, c'etait d'avoir ) ete trop peu severe. Comment concilier ces deux opi- nions contraires pour eviter un nouveau rejet de la
loi ? Notre projet propose une transaction. -Aux deux premhnres causes enumerees ci-dessus (senten ce du juge, en matiere criminelle ou correctionnelle, et interdiction pour prodigalite, demence ou imbecilite),.; le Conseil fMeral ajoutait la privation du droit de vote jusqu'a cinq ans, en cas de faHlite. Ce tenne -disait le projet -doit etre abrege en cas de culpabilite moins grande. S'il n'existe pas de culpabilite, aucune exclusion n'est prononcee. La mesure dont il s'agit etait prevue, enfin, pour cause d'assistance publique provenant de la faute de l'assiste . Le texte du projet du Conseil federal fut quelque peu remanie par l' Assemblee fMerale, qui donna, notam- ment, a l'autorite cantonale le droit de porter a dix ans la duree de la privation des droits politiques, en cas de faute particulierement grave du failli (v. F. fed. 1877 II p. 835). Mais ce projet ne fut pas mieux accUt:,illi que le premier, et il succomba, lui aussi, devant Ie peuple, le 21 octobre 1877. En 1882 le Conseil federal adressa aux Chambres un nouveau message (F. fed. 1882 III p. 1 et suiv.). Il ecartait resolument, cette fois, toute mesure restrictive en cas de faHlite simple, et il suggerait de limiter la privation du droit de vote pour cause d'assistance publique aux cas dans lesquels un jugement reconnaltrait qlle cette assistance est due a un genre de vie deregle)); (ce dernier motif d'exclusion rre devait, d'ailleurs, s'appli- quer qu'en matiere communale). Le projet figura, pendant quelques annees, dans la liste des tractanda de l'Assemblee federale, puis il fut biffe de l'ordre du jour, dans l'annee 1893. Les dispositions cantonales qui privaient du droit de vote les citoyens en retard dans le paiement de leurs impots resterent, des 10rs, en vigueur, tandis qu'elles auraient He supprimees par l'adoption de run ou l'autre des projets de 1874, 1876 ou 1882. C'est ce que le Conseil federal, puis le Tribunal federal releverent dans plusieurs Stimmrecht. N° 5. 37 arrets (Feuille fMerale 1885 I p, 309; SALIS III N0 1220; Conseil federal, 1 er decembre 1911, affaire Stöcklin et consorts ; RO 41 I p. 396 et suiv.). 4. -Cette situation a, toutefois, ete profondement modifiee par l'entree en vigueur de la loi fMerale - prevue a I'art. 26 de la LP -sur les consequences de droit public de la saisie infructueuse et de la faHlite. Cette Ioi, du 29 avril 1920, se base sur les art. 66, 64 et 74 al. 2 de la Constitution federale et dispose a son aIticle premier: La saisie infructueu5e et la faillite n'entrainellt pas par ,) elles-memes la privation du droit de vote. Demeurent reservees les dispositions de la legislation ;; penale des cantons prevoyant Ja privation du droit de vote ,) comme peille applicable aux delits en matiere de pour- ,) suite pour dettes et de failIite. Le debiteur ne peut toutefois ) elre puni dc la privation du droit de vote du seul fait de la , saisie infructueuse ou de la famite. ,) Il est eH outre reserve a la JegislatioH cantonale de statuer ,) que la privation. du droit de vole pour cause de saisie in- .) fructueuse ou de famite peut etre prononcee pour une dUflne maximum de ql1atre ans 10rsql1'il est constate par l'al1torite ) judiciaire que le debitel1r a cau5e sa deconfiture par une faute d'une certaine gravite. Aux termes de l'art. 3 : ,) Toute privation du droit de vote Iui serait contraire aux 'I üisposition;;; de la presente loi cesse de deployer ses effets ,) des l'entree en vigueur de ee1le-ci. A la meme date seront abrogees toutes les dispm,itions ,) contraires du droit federal ou cantonal, eH particulier l'art. ,) 26 de la loi f derale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour ) lettes et la faillite. ,) Par consequent, lorsqu'un citoyen est poursuivi pour non paiement de dettes (publiques ou privees) et que des actes de defaut de biens sont delivres contre lui. son insolvabilite, bien qu'officiellement constatee, ne suffit pas pour entrainer, ipso facto, a son egard, la privation du droit de vote. Cette mesure revet, en effet, dans l'esprit du legislateur federal, le caractere d'une veritable peine, laquelle ne doit, par consequent, frapper que les personnes indignes d'exercer leurs droits civiques.
38 Staatsrecht. Or toute peine suppose, par definition, une laute, faute dont le creancier interesse, et meme l'office. ne sau- raient etre seu1s juges, mais qui doit, bien plutöt, avoir He constatee par senience judiciaire. La loi federale prevoit deux eventualites: d'une part, la commission d'un delit de poursuite (art. 1 er al. 2) et, d'autre part, l'insolvabilite, resultant d'une poursuite restee infruc- tueuse ou de la faillite (al. 3) ; dans ce dernier cas, la privation du droit de vote n'est encourue que si le debi- teur a cause sa deconfiture par une faute d'une certaine gravite -durch erhebliches Verschulden (voir, sur le sens de cette expression, RO 52 I p. 94 et suiv.). 11 est, des lors, evident qu'au nombre des dispo- sitions contraires du droit cantona1, abrogees par l'art. 3 a1. 2 de 1a loi federale, figurent les textes eOllstitu- tionnels et Iegislatifs qui edietent des sanctions de droit public pour le simple eas d'insolvabilite et, a loriiori, eeux qui prevoiellt l'exclllsion du droit de vote pour non paiement des dettes, en dehors de toute poursuite et avant meme que l'insolvabilite du debiteur ait He constatee. Ces dispositions exeedent 1es limites mises a la souverainete cantonale par la loi federale. Restreindre, par une interpretation litterale et formelle, la portee de celle-ci aux seuls cas dans lesquels la poursuite a He intentee et menee a chef, serait mecollnaltre le developpement historique de la reforme et equivaudrait a sanctionner des mesures "bien plus extremes encore que celles expressement visees et interdites par le texte en question. Un traitement privilegie des creances de droit public n'a point He reserve, en 1920, par le legislateur federal, malgre l'existence de 10is cantonales semblables a celles de Neuchätel. Il est, d'ailleurs, de principe, en Suisse, que l'Etat et les Communes doivent, comme tout autre creancier, poursuivre par la voie ordinaire et selon les formes legales le recouvrement des sommes qu'i!s pretendent leur eire dues (art. 43 LP). Aussi bien le
Conseil d'Etat du canton de Neuchätel a-t-il abroge, le 8 juin 1914, un arrete du 24 novembre 1891 qui per- mettait ades huissiers speciaux d'exercer, jusque et y compris la saisie, les poursuites en acquittement d'impöts. Le Conseil d'Etat cQnstate, dans son decret, que toute organisation particuliere des poursuites fis- cales est c( incompatible avec le droit federal en vigueur , l'applieation du principe de l'art. 43 LP ne pouvant eire assuree que si les poursuites pour impöts et taxes de l'Etat et des eommunes sont, comrne toutes les autres, operees exclusivement par les offiees des poursuites et soumises aux memes regles, notamment en ce qui con- eerne la participation a la saisie . Cela etant, la privation des droits politiques, sans constatation judiciaire prea- lable de eulpabilite, apparait eomme un moyen eoercitif dirige contre la personne du eontribuable et, partant, ineompatible avec le principe moderne suivant lequel l'execution des obligations peeuniaires ne doit porter que sur les biens du debiteur (cf. F. fed. 1916 IV p. 332). Ni la Constitution, ni le droit federal ne reeonnaissent, d'aiIleurs, l'existenee d'un lien indissoluble entre l'obli- gation de payer l'impöt et le droit de prendre part aux elections et v01ations (F. fed. 1863 III p. 314 a 316 ; SALIS III N° 1157; RO 41 I p. 61 et suiv.). L'art. 6 a1. 3 de la loi neuehäteloise du 23 novembre 1916/23 novembre 1921 apparait done comme con- traire a la loi federale du 29 avril 1920, loi dont l'appli- cation est soumise au eontröle du Tribunal federal (RO 52 I p. 94 et suiv.). L'alinea 4 de l'article vise ne saurait mettre obstacle acette conelusion, deja par le motif qu'il attribue a un organe administratif, interesse a la solution du probleme, des competenees devolues, par la loi federale, a l'autorite judiciaire et a elle seule. Dans ces eonditions, les arreies communaux et ean- tonmIX rendus sur la base des dispositions precitees ne peuvent etre maintenus. Le pourvoi doit done eire declare fonde et les recourants -qui n'ont pas ete
Staatsrecht prives du droit ? vo pour une autre eause -reintegres dans leur quahte d electeur en maUere communale. Le Tribunal IMiTal prononce : Le :-ecours est admis. En consequence, la decision du ConseIl communal de La Chaux-de-Fonds, communiquee les 18 et 27 aoftt 1926, et l'arfete du Conseil d'Etat du canton de Neuehatei, du 29 octobre 1926, sont annules l'autorite communale etant invitee a mentionner le recourants an registre des electeurs de La Chaux-de- Fonds. V. GARANTIE -DES BÜRGERRECHTS GARA.NTIE DU DROIT DE CITE 6. Urteil vom 13. April 1927 i. S. 1I. gegen .arau. Zus.tändigkeit des Bundesgerichts zum Entscheid darüber, ob me efrau, ren Ehe als ungültig erklärt worden ist, lnr fruheres. Bu.rgerrecht wieder erlangt hat. Bejahung dieser Frage m emem Fall, wo die Ehe deshalb als ungültig enklärt worden .ist, weil der Ehemann vor der Trauung nicht wusste, dass dIe Ehefrau Mutter eines unehelichen Kindes war. A. -Am 23. September i 926 ist Alice H. von Aaran i Aaran, mit S. von Horw (Lnzern), in Zürich, die Eh; emgegangen. Durch Urteil vom 7. Dezember 1926 hat das Bezirksgericht Zürich die Ehe auf Begehren des Ehe- mannes als ungültig erklärt, gestützt auf Art. 124 Ziff. 2 ZnB, mit der Begründung, dass der Kläger die Beklagte mcht geheiratet hätte, wenn ilun bekannt gewesen wäre dass sie chon vorher Geschlechtsverkehr gehabt und ausserehehch geboren habe; es sei auch anzunehmen das: das aussereheliche Kind eine Gefahr für die spätere BeZIehungen der Eltern bilden würde, und die Verheim- Garantie des Bürgerrechts. N0 6. 41 lichung des Kindes habe dauernd das Vertrauen des Klägers in die Beklagte erschüttert. Durch Schlussnahme des Gemeinderates von Aarau vom 4. Februar 1927 wurde Frau H., die sich wieder in Aarau aufhielt, zur Abgabe von Heimatschriften aufge- fordert, weil sie das Bürgerrecht von Aarau durch den Abschluss der Ehe verloren und dasselbe durch die Ungültigerklärung der Ehe nicht wieder erlangt habe; das hänge nach Art. 134 Abs. 1 ZGB von der Frage ab, ob die Ehefrau bei der Trauung sich in gutem Glauben befunden habe, was zu vermuten sei ; deshalb sei Frau H. als Bürgerin von Horw anzusehen. Ein Wiedererwägungs- gesuch der Frau H., das sich darauf stützte, dass sie ihrer )1itteilungspflicht gegenüber dem Ehemann nicht nach- gekommen und daher nicht guten Glaubens gewesen sei, weshalb sie das Bürgerrecht von Horw nicht beanspruchen könne, wurde vom Gemeinderat von Aarau am 25. Febr. 1927 abgewiesen: Die Ehefrau habe bei der Eingehung der Ehe nicht wissen können, dass die Eheschliessung aus dem Grunde nichtig erklärt werden könne, weil sie dem Ehemann ihr vorehelich geborenes Kind ver- schwiegen habe, zumal da das Gericht selber annehme, dass nicht bei jedem Verschweigen einer ausserehelichen Geburt die Ehe nichtig erklärt werden könne, sondern dass hiebei auf die persönlichen Verhältnisse abgestellt werden müsse. Überhaupt sei es unpraktisch, hin- sichtlich der Folgen der Ehenichtigkeit auf den guten Glauben abzustellen; die Frage sollte gerichtlich für alle Fälle gleich entschieden werden, entweder in dem Sinne, dass bei Ehenichtigkeit, wie bei der Ehescheidung, das neue Bürgerrecht beibehalten werde, für welche Ansicht die bessern Gründe sprechen, oder dass das frühere Bürgerrecht wieder auflebe, wie das mehrere Auslandsstaaten vorsehen. Um die Frage entscheiden zu lassen, möge sich Frau H. an das Bundesgerinht wenden. B. -Mit Eingabe vom 12. März 1927 stellt Frau H.