Art. 4 Cst.; droit d'être entendu en matière administrative; expropriation; le droit d'être entendu n'est pas, en principe, garanti pour toute décision administrative, mais il doit être reconnu lorsque la mesure n'appelle pas normalement une décision immédiate et n'est pas susceptible d'un nouvel examen effectif. En matière d'expropriation, si la déclaration d'utilité publique peut relever de la prépondérance de l'intérêt général, le propriétaire doit en revanche être entendu sur la désignation des immeubles à exproprier. L'omission de cette audition constitue un déni de justice formel entraînant l'annulation de la décision, indépendamment du point de savoir si les objections soulevées auraient modifié l'issue (consid. 3 à 5).
240 Verwaltungs-und Disziplinarrecht ment ou indirectement occasionnes. Cette indemnite devrait, a vrai dire, etre versee aux CFF, qui ont effectue les prestations en question. Toutefois, comme les CFF ont ete entierement desinteresses par la demanderesse et qu'ils n'ont plus aucune pretention a faire valoir de ce chef, il ya lieu d'admettre queleurs droits out ete tranferesa la Compagnie des Chemins de fer fribourgeois et que celle-ci est Iegitimee a reclamer en son propre nom le montant en question. En definitive, les conclusions de la demanderesse doivent lui etre allouees jusqu'a concurrence de 11 052 fr.25, l'interet moratoire n;etan1; accorde qu'a partir du 2 octobre 1946, date de l'ouverture d'action. 5. -Demeure reservee la question desavoir si, en temps de paix, l'administration pourrait aussi, sur la base de l'art. 25 LChF, ordonner a une entreprise des transports militaires necessitant rutilisation du materiel et du per- sonnel d'une autre entreprise, et si les frais suppIementaires en resultant donneraient lieu a une retribution speciale. Par ces moti/s, le Tribunal tederal prononce : La demande est admise partiellement en ce sens que la Confederation suisse est reconnue debitrice de la Compa- gnie des Chemins de fer fribourgeois de la somme de 11 052 fr. 25, avec interet a 5 % des le 2octobre 1946. VI. VERFAHREN, PROC:EDURE Vgl. Nr. 37, 42 und 44. -Voir n Oß 37, 42 et 44. IMPlUMBRIES RtuNIES S. A., LAUSANNE
(RECHTSVERWEIGERUNG )
EGALITE DEV ANT LA LOI
(DEN! DE JUSTICE)
45. Extrait de l'arrnt du 14 octobre 1948 dans Ia cause dame
. Chastel contre Geneve, Grand Conseil.
Droit
d' re entendu en matiere administrative, notamment dans la
proceoore d' expropriation :
Aus Art. 4 BV folgt im allgemeinen keine Pflicht der VerwaJ- tungsbehörden, den Betroffenen vor Erlass einer Verfügung anzuhören. Voraussetzungen, unter denen der Betroffene, von den bereits durch die Praxis anerkannten Au.snahmen abgesehen, einen Anspruch auf vorherige Anhörung hat (Erw. 3 und 4). Einen solchen Anspruch hat der Eigentümer im Enteignungs- verfahren, soweit es sich um die Bestimmung der im öffent- lichen Interesse abzutretenden Grundstücke handelt (Erw. 5 . 16 AB 74 I -1948
Diritto di essere udito in materia amministrativa, segnatamente neUa procedura di espropriaznone: , .,
), 4351 (2059 m
) et 122 (3.61 m
), an nature de pres. Par lettre du 19 novembre 1946, MM. Dumm et fils , Agence immobiliere a. Geneve, ont fait savoir, it. Dame Chastel que l'un da leurs clients qui cherche 'du terrain au bord du lac entre Anieres et Hermance s'interesserait a l'achat des parcelles N°s 4351 et 122 . Dame Chastel a repondu le meme jour qu'elle n'etait pas disposee a vendre la parcelle N° 4351. En reaIite, MM. Dumur et fils agissaient pour le compte des Services industriels de la ville de Geneve qui cherchaient un terrain, au bord du lac, sur la rive gauche, en vue d'y etablir une station de pompage. Mais ils ne l'ontpas dit a Dame Chastel, qui atout ignore de cette circonstance. Au debut de I'annee 1948, les Services industriels ont presente au Conseil d'Etat un projet de creation d'une station de pompage, comportant I'expropriation de la par- celle N° 4617 de Ia Commune d'Anieres, propriete de
Dame Chastel. Le Conseil d'Etat n'a pas ordonne d'en- qu8tes publiques. TI a soumis le projet d'expropriation au Grand' Conseil, le 14 ferner 1948. Le Grand Conseil a renvoye ceprojet a l'examen d'une commission. Celle-ci a fait rapport a la seance du Grand Conseil du 6 mars 1948, on la loi a etß adoptße apres trois debats consecutifs. Les publicationsont eu lieu dans la Feuille d'avis officielle du: 13 mars. Dame Chastel a appris peu apres que les Services industrieis avaient jetß leur devolu sur son terrain. Elle n'avait etß consultße ou mise au courant ni par les Ser- vices industriels, ni par la Commune d'Anieres, ni par le Conseil d'Etat, ni par 1e Grand Conseil ou sa commission; O. -Par 1e present recours de droit public, Dame Chastel demande au Tribunal federal d'annuler la loi genevoise du 6 mars 1948. Elle argumente, en substance, comme il suit : Les conditions dans lesquelles la recourante a' etß expropriee, sans avoir etß m8me informee du projet, con- sacrent a son egard un acte d'arbitraire et l'autorisent ase plaindre d'une violation de l'art. 6 Cst. genev. garan- tissant la propriete privee. C'est en vain que le Conseil d'Etat invoquerait le fait que la loi d'expropriation ne prescrit pas une communication aux interesses, car alors la viQlation des droits constitutionnels resulterait de cette loi elle-m8me, et la recourante serait fondee a en attaquer les prescriptions 3 l'occasion de l'application qui lui en est faite. Si Ja recourante avait eM entendue, elle aurait pu faire valoir que, contrairement au rapport de la Commission du Grand Conseil, il y a, dans le voisi nage, d'autres parcelles non construites, dont le N° 3553 qui est meme a vendre ; que !'installation projet6e aurait pu etre etablie sur les deux autres parcelles dont elle est proprietaire, les N°s 4351 et 122, en liaison avec l'achat de la parcelle 3533 les jouxtant, de sorte que l'expro- priation de la parcelle 4617, particulierement propre a la construction, n'eut pas eta necessaire. MiSe au courant, ,'i Rechtsglaichhait (Rechtsvarwaigarung). N° 45. 245 Dame Chastel aurait aussi pu s'assurer que l'egaliM etait respecMe entre tous las proprietaires pouvant. etre expro- pries. D. -Le Canton deGeneve conclut au rejet du recours. 0rnsiderant en droit: 2. -L'art. 6 de la Constitution genevoise est ainsi connm : ( La propriete est inviolable. Toutefois, la loi peut exiger dans l'interet de l'Etat ou d'une commune l'alienation d'une proprieM immobiliere, moyennant une juste et prealable indemruM. Dans ce cas, l'utiIite publique ou communale est doolaree par le pouvoir Iegislatif, et l'indemnite fixee par les tribunaux. C'est en application du second alinea de cette po sition que le lßgislateur genevois a . porte sa loi du 10 juin 1933 sur l'expropriation pour cause d'utilitß publique. Pour que la recourante fUt fondee a se plaindre d'une violation de l'art. 6 Ost. genev., il faudrait que la loi d'expropriation, teIle qu'elle a etß appliquee a Ja recou- rante, fut en contradiction avec cette disposition consti- tutionnelle. Pour le surplus, en effet, le principe de l'invio- labilite de la propriete ne garantit celle-ci que dans les Iimites de la loi positive (cf. RO 57 I 210 cons. 2, 60 I 271, 64 I 207, 69 I 241). La recourante ne pretend pasque les autorites gene- voises, en omettant de l'informer du projet d'expropria- tion, aient arbitrairement viole la loi. De fait, le Conseil d'Etat n'est pas tenu de soumettre prealablement le projet a l'enquete publique; cette masure releve de son pouvoir d'appreciation et la recourante ne lui reproche pas d'en avoir abuse en n'ordonnant pas la procedure prevue par les art. 26 sv. LEx. D'autre part, en l'espene, les autorites genevoises ont suivi le mode d'expropriation prevu par l'art. 3 litt. aLEx., c'est-a-dire que la loi du 6 mars 1948 a designe immematement l'immeuble dont la. cession etait jugee necessaire pour l'ouvrage declare d'utiliM publique. Dans ce mode d'expropriation, reserve
sans doute aux travaux de moindre envergute, et a. Ia difference du mode vise par I'art. 3 litt. b ou la loi se borne a. decreter d'utilite publique les travaux projetes, le Conseil d'Etat ne rend pas, pour designer les immeubles touches par l'expropriation, un decret susceptible de recours a. Ia Cour de Justice (art. 30, 62 litt. aLEx.). La recourante ne critique pas non plus le choix du mode d'expropriation. 11 etait ainsi legal que Dame Chastel n'eut pas ete entendue avant que 1e Grand Conseil deci- dat l'expropriation de sa parcelle. Appliquee de la sorte, la loi genevoise sur l'expropriation n'est pas contraire a. l'art. 6 Cst..-genev. Cette disposition prevoit que l'utilite publique est declaree par 1e Grand Conseil. C'est donc dans le cadre de la procedure legisla- tive que, d'apres la Constitution, il doit etre statue sur l'existence de l'interet public, tant au point de vue des travaux projetes qu'au point de vue de l'immeuble ou ! des immeubles a. exproprier. Or cette procedure n'implique '" nullement l'audition des interesses. Si Ja loi a introduit pour certains cas une procedure d'enquete et d'opposition, et meme une voie de recours pour violation des dispo- sitions legales applicables contre le decret d'expropria- tion, la Constitution ne l'exigeait pas. Elle se borne a. prescrire une procedure judiciaire pour 1a fixation de l'indemDite. Par ailleurs, la decision d'expropriation est un acte d'administration au sens propre, qui n'appelle pas, de soi, l'application des formes d'une procedure . juridictionnelle. En effet, en depit des apparences, l'entre- prise d'interet public et le proprietaire ne jouent pas, devant les autorites . d'expropriation, le röle de parties dans un proces : l'entreprise, en poursuivant l'expropria- tion, exerce en realite, en concours avec les autorites competentes, une fonction administrative a. l'egard du particulier proprietaire, et la declaration d'utilite publi- que n'a pas le caractere d'un jugement qui constaterait ou nierait l'existence d'un veritable droit d'expropriation de l'entreprise envers l'Etat ou envers le particulier (cf. I .. Roohtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N0 45.
OTTO MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht, 3 e edition, t. II, p. 5 sv. ; edition fran l3.ise, t. III, p. 8 sv.). Ce1a etant, la personne a exproprier ne peut en principe pre- tendre obtenir d'autres garanties que celles auxquelles tout administre peut avoir droit dans ses rapports avec l'administration. Des lors, 1a recourante ne peut se p1aindre d'une viola- tion de l'art. 6 Ost. genev. pour n'avoir pas et6 mise a. meme de se determiner avant l'expropriation decretee par la loi du 6 mars 1948. 3. -La jurisprudence a deduit de l'art. 4 Cst. le droit pour le citoyen d'etre entendu dans les procedures civiles et penales qui 1e concernent. L'omission ou le refus par l'autorite d'entendre le citoyen constitue un deni de justice formel. Mais, a. la difference de ce qu'il a juge pour les procedures qui se deroulent devant des autorites judiciaires, le Tribunal fMeral n'a pas admis de fa90n generale qu'en matiere administrative l'autorite ait l'obli- gation, en vertu de l'art. 4 Ost., d'entendre !'interesse avant de prendre une decision ; il ne l'a admis que pour certaines categories de mesures prises par l'administration. C'est ainsi d'abord que le droit d'etre entendu a eM reconnu dans le cas ou l'autorite administrative tranche un litige de droit prive, par exemple en matiere d'obli- gation alimentaire ou de passage necessaire (cf. RO 70 I 70). La jurisprudence aassimile a. ce cas elui dans lequel l'autorite administrative, usant d'un pouvoir spe- cial qui lui est attribue dans l'interet public, intervient dans un rapport de droit prive entre des parties placees sur un pied d'egaliM, par exemple en matiere de protec- tion des locataires ou des fermiers quant a la resiliation dubail (RO 70 I 70) ou quant a. l'ajournement du terme de demenagement (74 I 11). Le Tribunal federal a ensuite juge que l'autorite administrative doit entendre l'interesse lorsqu'elle prononce une peine (de police) comme ferait un juge penal (RO 4;6 I 326). Enfin le' droit d'etre enten- du a ete consacre dans les cas oit la decision administra-
Staa.tsrecht. tive porte atteinte ades droits 6minemment personnels de l'individu ; c'est ce qui a ete juge pour l'internement d'une personne inadaptee au travail (RO 30 1 279), d'un alcoolique (RO' 53 1 107), d'un interdit (RO 65 1 268), pour la mise sous tutelle (avant l'introduction du CC suisse, RO 301279), et aussi pour l'annulation d'un droit de bourgeoisie (RO 43 1 165). En revanche, le Tribunal f6deral a refuse de reconnaitre un droit constitutionnel a etre entendu dans diverses matieres, savoir: l'interdiction de vendre certaines mar- chandises (RO 28 1 232), le retrait du droit ie pratiquer la medecine -il est vrai apres jugement penal (RO 27 1 430) -,la fermeture, pour raisons d'hygiene et de decence, d'un jardin zoologique (RO 67 1 78), le retrait d'une patente d'auberge (RO 70 1 68), l'obligation de maintenir ouvert un chemin utilise par le public (arret Cretegny du 17 decembre 1945, consid. 2 non publie). 4. - Pour justifier son refus de reconnaitre en principe un droit constitutionnel a etre entendu en matiere admi- nistrative, le Tribunal federal a considere. avant tout l'etat de .subordination dans lequel se trouve le citoyen qui entre en rapport avec l'administration (cf. RO 70 1 68, debut du considerant). A la verite, du point de vue du citoyen, cela pourrait etre une raison pour lui accorder le plus de garanties possible, et notamment celle de pou- voir s'expliquer sur la mesure que l'administration envi- sage de prendre a son egard. Mais il faut convenir que les exigencesde l'interet public parlent en sens contraire. Le propre de l'administration est d'agir spontanement et da faire d'office les enquetes qui lui paraissent necessaires, de la maniere qu'elle estime judicieuse (cf. RO 28 1232). Or elle pourrait se voir paralysee ou retardee de fayon inadmissible dans son action si, avant de prendre une decision quelconque, elle devait consulter tous ceux qui doivent etre touches directement ou indirectement, sur- tout s'il s'agit de mesures de portee generale, teIles que, par exemple, des dispositions preventives en matiere t 'I
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Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N° 45. 249 d'hygiene. Souvent, pour etre efficace, une intervention rapide et discrete s'impose, qui ne se concilierait pas avec une consultation prealable des interesses, comportant communication des intentions de l'autoriM, explications en reponse, eventuellement consultation du dossier. A celas'ajoute une autre consideration, dont le Tribunal federal fait etat dans l'arret RO 70 1 68: tandis que les decisions du juge civil ou du juge penal ont force de. chose jugee, les decisions administratives sont le plus souvent prises sous reserve d'un nouvel examen. Les droits du citoyen qui n'a pas eM entendu avant la decision qui le concerne ne sont donc pas definitivement compromis ; il peut encore, apres cette decision, faire valoir ses moyens en demandant que son cas soit reexamine et que l'admi- nistration se prononce a nouveau. TI y a lieu par consequent de s'en tenir au principe fixe par la jurisprudence. Mais cela ne signifie pas que le droit d'etre entendu ne puisse pas etre reconnu dans d'autres cas que ceux Oll il l'a eM jusqu'ici. Si l'acte administratif considere n'est pas de ceux qui exigent normalement une decision immediate, et si la mesure, une fois prise, n'est pas susceptible d'un nouvel examen, l'administre peut, dans un Etat regi par le droit, pretendre d'etre prealablement consulte. 5. -C'est ce qu'il convient d'admettre en matiere d'expropriation, si ce n'est pour la declaration meme d'utilite publique Oll. prevaut la consideration de l'interet general, du moins pour la designation des immeubles dont la cession est jugee necessaire. En effet, saut circonstances tout a fait particulieres, on ne voit pas que l'Etat ait un interet majeur a ce qu'une teIle decision intervienne d'urgence et sans delai. Aussi bien la loi genevoise sur l'expropriation prevoit-elle, dans le mode vise par l'art. 3 litt. a et suivi enl'espece, que les immeubles aceder sont designes dans le cadre de la procedure legislative. Or celle-ci est necessairement assez longue, puisqu'elle comporte un rapport du Conseil
d'Etat, le renvoi a la comIDlsslon, un rapport des com- missaires, et des debats devant l'autorite legislative. La consultation des interessns, au cours de cette procedure, pourrait certairiement etre organisee de fac;on a n'entrainer aucun retard. Dans le cas particulier, les Services indus- triels, le Conseil d'Etat, le Grand Conseil ou sa commission auraient eu tout le loisir de provoquer la determination de la recourante dans 1e laps de temps qui s'est ecoule entre la presentation du projet au Conseil d'Etat, au debut de janvier 1948, et l'adoption de ce projet, le 6 mars 1948. Le souci d'eviter que la personne a exproprier ne .specule sur les besoins de '1' entrepreneur -souci auquel l'Etat de Geneve fait allusion dans sa reponse - ne serait evidemment pas une raison pour priver le citoyen d'une garantie deco1l1ant de l'art. 4 Cst. D'autre part, la recourante n'est pas en mesure de demander un nouvel examen de la decision declarant d'utilite publique l'alienation de sa parcelle. S'agissant d'une decision administrative revetant la forme d'une loi, la possibilite d'obtenir qu'elle soit reconsideree est d'abord toute theorique. Mais surtout la loi du 6 mars 1948 a confere aux Services industriels le droit d'expro- priation. Une decision de ce genre a un effet constitutif et ne peut pas, comme les actes administratifs en general, etre librement revoquee par l'Etat. On peut au' surplus noter que la consultation des inte- resses en ce qui concerne la designation de l'immeuble ou des immeub1es a exproprier est de droit commun en Suisse. Selon la loi federale d'expropriation, les plans des travaux projetes et les tableaux des immeubles expro- pries doivent etre deposes dans les communes et un avis personnel adresse a chaque interesse connu par le registre foncier, en vue des oppositions eventuelles (art. 27 a 44, specialement art. 30, 31 et 34). La plupart des lois canto- nales d'expropriation ont des dispositions ana10gues (cf. Zurich 21 sv., Berne art. 14 sv., Glaris LA/CC 149, Argovie 25 sv., Tessin art. 10 sv., Fribourg, art. 9 Rechtsgleichheit (Rechtsverweigerung). N° 45.
sv., Vaud, art. 8, 65 sv., Lucerne, 3, Nidwald, LA/CC 142, Thurgovie 2). En consequence, .les autorites genevoises ont commis un deni de justice formel a l'egard de la recourante en omettant de lui donner l'occasion de se determiner sur le projet d'expropriation de sa parcelle. L'interpellation de l'agence Dumur, cachant la circonstance qu'elle agis- sait au nom des Services industriels, ne represente evi- demment pas une audition suffisante de la proprietaire ; cette interpellation 6tait d'ailleurs relative a une autre parcelle (le N° 4351) que celle qui a ete exproprilne (Ie N° 4617). Par ailleurs, il importe peu que les objections qu'aurait pu forinulerDame Chastel n'eussent rien change a la decision du Grand Conseil. Le droit d'etre entendu est de nature formelle et sa violation entraine l'annula- tion de la decision rendue, meme si le recourant ne reussit pas a justifier d'un interet a cette annulation (RO 64 I 148 et arrets cites). Au demeurant, quoi qu'il en soit du cas particulier, on conc;oit que les objections du pro- prietaire menace puissent reveler a l'autorite expropriante certains inconvenients du projet et qu'une solution puisse parfois etre trouvee qui rende les ,memes services a l'admi- nistration et donne satisfaction aux interesses. Par ce8 motif8, le Tribunal f Ural prononce: Le recours est admis et la loi du 6 mars 19i8, declarant d'utilite publique l'alienation au profit des Services industriels de Geneve, en vue de la creation d'une station de pompage, de la parcelle N0 4617 du cadastre de la Commune d'Anieres, est annulee.