Art. 113 ch. 1 Cst., Art. 83 let. a OJ; Art. 24bis al. 4 Cst., Art. 6 al. 1 et Art. 38 al. 2 LUFH: un conflit de compétence entre une autorité fédérale et un canton existe déjà lorsque le canton conteste à l'autorité fédérale un pouvoir qu'elle prétend exercer. La notion de "section de cours d'eau" vise la partie du cours d'eau influencée par l'ouvrage hydraulique; elle n'exige pas que l'eau soit restituée au même bassin. Le détournement durable des eaux vers un autre bassin fluvial constitue aussi une mise en valeur de la section touchée du cours d'eau originaire. En cas de désaccord des cantons sur une telle utilisation intercantonale, le Conseil fédéral est compétent, sous réserve des limites matérielles de l'art. 6 al. 2 et 3 LUFH.
se trouvent des immeubles compris dans la fortune sooiale se heurterait a des difficultes inextricables et hors de proportion aveo les interets en cause . En effet, il est facile, sur le vu du bilan de la societe, d'etablir la valeur de la commandite et de la repartir selon le rapport qui existe entre la valeur de l' actif sooial et la valeur des immeubles situes sur le territoire de teloanton. Des calouls de ce genre sont de pratique courante en matiere de partage d'impöts entre cantons ; ils ne presentent pas de diffioultes partioulieres. Quant a l'importance des inte- rets en oause, elle peut n'etre nullement negligeable. Sa faiblesse, du reste, ne saurait oonstituer un argument deoisif du point de vue juridique. 6. -Appliquant oes prinoipes, le canton de Zurich n'a impose la donation que pour autant qu'elle concernait les immeubles sis dans le canton de Zurich, c'est-a-dire pour 29012 fr. 20 sur 81 747 fr. 65 ou 35,49 %. Cette proportion n'a pas eM oontestee par le canton de Vaud qui ne pourra imposer la valeur des deux parts de oom- mandite qu diminuee, pour chacune d'entre lles, de oette somme. III. KOMPETENZKONFLIKT ZWISCHEN BUND UND KANTONEN CONFLIT DE COMPETENCE ENTRE LA CONFEDERATION ET UN CANTON 4. Arrnt du 19 mars 1952 dans la cause CantoD de Fribourg contre Conseil federal.
16 Staatsrecht. construction d'un bassin d'accumulation, dont le barrage serait edifie a l'endroit ou le Petit Hongrin se jette dans Je GrBtnd. Seraient diriges dans ce bassin, outre les deux Hongrins, la Torneresse et l'Eau froide. Les eaux accu- mulees seraient conduites, par un canal d'amenee en tunnel, dans le lac Leman. L'usine se trouverait a Grand- champ, commune de Veytaux. Tous les travaux doivent etre executes sur le territoire du canton de Vaud. Mais le canton de Fribourg se verrait prive des eaux des deux Hongrins, de la Torneresse et de l'Eau froide qui, actuel- lement, s'ecoulent vers le nord dans la Sarine et vont par consequent au Rhin, tandis que, d'apres le projet, elles seraient dirigees sur le bassin du Rhone. Le Grand Hongrin est un veritable cours d'eau intercantonal, puisqu'il emprunte d'abord le territoire vaudois" puis le territoire fribourgeois. En revanche, le Petit Hongrin, la Torneresse et l'Eau froide se trouvent tout entiers sur le canton de Vaud ; mais ils constituent soit directement (la Torneresse et l'Eau froide) soit indirectement (le Petit Hongrin apres sa reunion au Grand) des affiuents de la Sarine. Differentes usines sont etablies en territoire fribourgeois sur le cours de la Sarine ; d'autres sont projetees. D'autre part, l'eau de l'Hongrin sert aussi a l'abreuvage du betail et au flottage des bois. Enfin la Neirivue, qui proviendrait d'une derivation souteraine de l'Hongrin, alimenterait le village de ce nom en eau potable et fournirait l'eau des hydrants. Les Entreprises electriques fribourgeoises voudraient de leur cote utiliser les eaux des deux Hongrins, de la Torne- resse et de l'Eau froide en direction du nord, vers le bassin du Rhin, dans une usine Hongrin-Rossiniere et plus en aval dans les usines existantes et acreer. Le Service federal des eaux a procede a une etude comparativedes deux projets. Dans un rapport de septembre 1945, il a conclu que l'un et l'autre representaient une utilisation rationnelle des forces hydrauliques ; la solution Leman presente des avantages en ce qui concerne la qualite de l'energie produite et son prix de revient, avantages aux- Kompetenzkonflikt zwischen Btmd tmd Kantonen. N0 4. 17 uels S'opposent les inconvenients presentes par la deri- ;ation de quantites d'eau relativement importantes hors de leur bassin nature!. Les pourparlers qui ont eu lieu entre les cantons de Vaud et de Fribourg n'ont pas abouti a une entente. En ete 1947, l'entreprise requerante a commence des travaux de sondage dans la vallee de l'Hongrin. B. -Le 7 novembre 1947, le canton de Fribourg a introduit, a la fois devant le Conseil federal et devant le Tribunal federal, une demande concluant comme suit : Le canton de Vaud n'a pas le droit d'operer ni d'auto- riser, sans accord prealable avec le canton de Fribourg, la derivation d'affiuents de la Sarine dans 1e bassin du Rhone . Les memoires des parties et 1es avis de droit qui y etaient joints -une consultation du juge cantonal J. Python pour 1e demandeur, une consu1tation du pro- fesseur F. Guisan pour le defendeur -soulevaient la question de competence. Le canton de Fribourg voulait voir le Tribunal federal trancher le litige comme differend de droit public entre cantons selon l'art. 83 litt. b OJ, tandis que pour le canton de Vaud, le cas relevait du Conseil federal qui est appele a statuer en vertu des art. 6 et 38 de la loi sur l'utilisation des forces hydrauligues (ci-apres LUFH) , lorsque des cantons ne s'entendent pas sur la mise en valeur d'une section de cours d'eau situee sur 1eurs territoires. Dans l'echange de vues auquel les deux autorites ont procede, le Tribunal federal s'est prononce pour la pre- miere these, 1e Conseil federal pour la seconde. En defini- tive l'accord suivant est intervenu sur 1a delimitation de prm'cipe de la competence et sur la procedure a suivre : D'apres la regle generale de l'art. 83 litt. b OJ, le Tri- bunal federal est competent, pour autant que des dispo- sitions speciales de la 16gislation federale ne prevoient pas la competence du Conseil federal. Les seules disposi- tions de ce genre qui entrent en ligne de compte sont celles des art. 6 et 38 LUFH. Si, d'apres ces dispositions, l'octroi 2 AS 78 I -1952
de la concession ne depend pas des seules autoriMs des cantons interesses, mais -en raison de leur desaccord - d'une autorite fMerale, cette autoriM est le Conseil federal, et c'est a lui qu'il appartiendra d'appliquer les articles en question. Toutefois, si l'un des cantons conteste que les conditions memes d'application de ces articles soient reunies et decline ainsi la competence de la Confederation, on sera en presence d'un conflit entre une autorite fMemle (Ie Conseil fMeral), d'une part, et l'autorite de ce canton, d'autre part ; ce conflit est du ressort du Tribunal federal conformement a l'art. 83 litt. a OJ. Sur la suggestion du Tribunal federal, le Conseil fMeral s'est encore entremis entre les deux cantons pour tenter une conciliation ; ces efforts n'ont pas abouti. Le 9 juin 1950, le Conseil d'Etat du canton de Vaud, se fondant sur les art. 6 et 38 LUFH, a demande au Conseil fMeral d'accorder la concession a la requerante pour la creation de l'usine Hongrin-Veytaux. Le 7 sep- tembre 1951, le Conseil federal a ecrit au conseil du canton de Fribourg qu'il s'estimait competent a cet effet et se prononcerait sur la demande de concession a moins que, dans le delai d'un mois, le canton de Fribourg ne souleve le conflit de competence devant le Tribunal federal. O. -Par acte du 11 octobre 1951, le canton de Fribourg a contesM la competence du Conseil fMeral pour accorder au canton de Vaud , en vertu des art. 6 et 38 LUFH, la concession des forces de I'Hongrin. En meme temps, iI a demande au Tribunal federal de trancher le litige pen- dant devant lui entre les cantons de Fribourg et de Vaud. A l'appui de sa reclamation de droit public contre le Conseil fMeml, le canton de Fribourg se refere a sa demande du 7 novembre 1947 contre le canton de Vaud et a un memoire qu'iI a adresse au Conseil fMeral le 28 juillet 1950. Il expose en resume : Les conditions po sees par l'art. 6 al. 1 et l'art. 38 al. 2 LUFH ne sont pas remplies. Pour mettre en valeur une section de cours d'eau au sens de ces dispositions et Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4. 19 de l'art. 24 bis al. 4 Cst., il faut: I) utiliser l'eau qui s'ecoule naturellement dans cette section, 2) utiliser la difierence de niveau (hauteur de chute) de cette section. Cela resulte clairement de l'art. 2 du reglement du 12 fevrier 1918 concernant le calcul des redevances en ma- tiere de droits d'eau, disposition selon laquelle la puis- sance thoorique moyenne depend du debit utiIisable et de la hauteur de chute. La mise en valeur se fait de la fa90n suivante : l'eau est derivee de son cours naturel et acheminee artificiellement vers l'usine; elle est ensuite restituee au cours d'eau d'ou elle a 15M derivee, ou a un autre cours d'eau dont le premier est l'affluent ; en general l'eau derivee suit un cours qui est un raccourci de son parcours natureI. Le projet Hongrin-Veytaux prevoit bien l'utiIisation de l'eau de l'Hongrin, mais non l'utiIisation de la hauteur de chute dans le canton de Fribourg, puisque l'eau n'est pas rendue a son cours natureI. Lors de l'elaboration de l'art. 24 bis Cst., la notion de section de cours d'eau a eM longuement discutee ; on est tombe d'accord qu'il faut entendre par la toute la section qui se trouve influencee par l'exploitation de l'ouvrage hydraulique ; elle commence donc au point ou l'eau est captee et elle s'etend jusqu'au point ou elle est rendue a son cours naturel (RO 40 I 546). C'est en ayant a l'esprit cette notion que le conseiller fedeml Calonder, au cours des deliberations de la -Commission du Conseil national chargee d'examiner le projet de loi, apreeise que la derivation d'un cours d'eau ne tombait pas sous le coup de l'art. 6 LUFH. Dans toute la periode d'elabo- ration de l'article constitutionnel et de la loi, il etait bien entendu que la derivation sur le territoire d'un canton d'un cours d'eau qui s'ecoulait naturellement sur le terri- toire d'un autre canton ne devait pas etre consideree comme l'utiIisation d'une section intercantonale d'un cours d'eau. Dans une consultation de 1920 sur l'ouvrage du Lucendro, Burckhardt l'a reconnu ; mais il l'a perdu de vue dans une consultation ulMrieure.
L'art. 24: bis al. 3 Cst. reconnait 1a souverainete des cantons sur 1es eaux publiques. La Confooeration n'a qu'exceptionnellement 1e pouvoir d'accorder la concession lorsque 1a section de cours d'eau est p1acee sous 1a souve- rainete de p1usieurs cantons ou qu'elle forme 1a frontiere du pays. Lorsqu'il ne s'agit pas d'utiliser une section de cours d'eau, mais de priver un cours d'eau d'une partie de son eau pour l'utiliser ailleurs, 1e Conseil federa1 n'est pas competent. C'est un principe general du droit qu'une disposition d'exception ne doit pas etre interpretee dans un sens extensif. Or c'est ce que fait l'administration fooera1e lorsque, en contradiction avec la 1ettre et l'esprit de 1a Constitution et de 1a loi, elle assimile 1a derivation d'eau qui serait pratiquee sur territoire vaudois a l'utilisation d'une section de cours d'eau situee sur 1e territoire de plusieurs cantons. Elle se met de plus en contradiction avec la consultation du professeur Guisan, avec la position qu'elle a elle-meme prise precedemment (rapport du Service fooeral des eaux du 28 mai 194:7) et avec les decla- rations faites par le conseiller fooera1 Celio apropos de la revision de la loi sur 1es forces hydrauliques et selon 1esquelles 1e droit en vigueur ne donnerait pas au Conseil fooera11a competence pour accorder la concession Hongrin- Veytaux. Une interpretation extensive est d'autant moins admissible que 1es Chambres fooerales ont refuse en 194:7 d'etendre 1es attributions du Conseil fooeral. D. -Le Conseil federal conclut principalement a l'irre- oevabilite de la reclamation de droit public, subsidiaire- ment a son rejet et a la reconnaissance de sa competence pour accorder la concession. Il se refere a la position qu'il a prise dans l'echange de vues avec le Tribunal federal et a un rapport du Departement fooeral des postes et des chemins de fer du 10 juillet 194:8. Sa these est la suivante : La competence du Conseil fooeral resu1te clairement de l'art. 24: bis a1. 4: Cst. et des art. 6 et 38 a1. 2 LUFH, parce que les sections de cours d'eau a utiliser se trouvent .. ,- Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4. 21 dans 1es cantons de Vaud et de Fribourg et que ces cantons n'ont pas pu s'entendre. Il ne peut ainsi y avoir con:ßit da competence entre 1e Conseil f6dera1 et le canton da Fribourg. Si on admat l'existence d'un tel con:ßit, 1e Tribunal fooeral doit uniquement examiner si le projet litigieux, bien qu'il comporte une derivation dans 1e bassin du Rhöne d'eaux s'ecoulant naturellement dans 1e bassin du Rhin, constitue la mise en valeur de sections de cours d'eau situees sur 1e territoire de deux cantons. Le fait que le debit et la chute des sections considerees de l'Hon- grill et de la Sarine seraient utilisees, non dans la direction du cours naturei de ces rivieres sur territoire fiibourgeois, mais sur l'autre versant de la ligne de partage des eaux en territoire vaudois, n'enleve pas aces sections leur caractere intercantona1. Car la derivation des eaux d'une riviere n'est qu'un mode d'utilisation particulier de la force hydraulique. Lorsque l'eau, derivee au point A, est restituee au meme cours d'eau au point B, il Y a incon- testablement mise en valeur de la force hydraulique de la section comprise entre ces deux points. Il en est de meme lorsque l'eau, au lieu d'etre restituee au point B, est derivee dans un autre bassin ßuvia1, a la seu1e difference pres que 1a section de cours d'eau utilisee s'etend au-de1a du point B, jusqu'a l'endroit ou la diminution du debit et la perte de la force hydraulique sont pratiquement compensees par l'apport de nouveaux affiuents et ou il n'y a par consequent plus utilisation de cette force. Il ne s'agit pas d'une interpretation extensive de 1 loi. )1 Il va sans dire que le Conseil fooeral ne statuera pas sur 1a demande de concession sans tenir compte equitable- ment de 1a Iegis1ation des deux cantons interesses, ainsi que des avantages et des inconvenients de l'entreprise pour chacun d'eux. De meme, il n'accordera pas 1a conces- sion sans le consentement du canton de Fribourg si 1a modification des cours d'eau devait restreindre dans une mesure excessive l'etablissement de la population ou ses
moyens d'existence (art. 6 al. 2 et 3 LUFH). E. -Dans sa replique, le canton de Fribourg presente les observations suivantes : Le projet vaudois tend a priver le canton de Fribourg d'une partie de l'eau d'une riviere sur laquelle il exerce sa souverainete, non a utiliser la section de I'Hongrin et de la Sarine qui est situee sur le canton de Fribourg. Le Conseil federal meconnait la distinction faite inten- tionnellement par la Constitution et la loi entre un cour8 d'eau et une 8ection de cours d'eau, lorsqu'il parIe de l'utilisation d'une teIle section jusqu'a l'endroit OU la diminution du debit et la perte de force hydraulique sont pratiquement compensees par l'apport de nouveaux amuents ll. Il n'y a pas de compensation, et cette notion de la section de cours d'eau est arbitraire et manifestement en opposition avec la volonte du constituant et du Iegis- lateur. Ceux-ci n'ont voulu limiter la souverainete des cantons en matiere hydraulique que dans les cas nettement dMinis OU l'interet public l'exige; en dehors de ces cas, les cantons restent libres d'accorder ou de refuser les concessions (Bull. sten., C.E., 1907, p. 459). Lorsqu'un cours d'eau parcourt plusieurs cantons mais que toutes les installa- tions hydrauliques se trouvent sur le territoire du meme canton, il n'y a pas utilisation d'une section de cours d'eau intercantonale (CHRISTEN, Kantonale Regalien und Bundespolizeirecht 1950, p. 95); la Confederation n'est alors pas competente. D'apres le message du Conseil federal concernant le projet de LUFH, la täche de la Confederation est principalement de pourvoir a ce que les cours d'eau utilisables ne demeurent pas inutilises, mais soient exploites de fayon economiquement ration- nelle , notamment en luttant contre le morcellement des chutes (F. F. 1912 11 820, 821). MUTZNER, le premier commentateur de la loi, attache lui aussi de l'importance a la division rationnelle des paliers de chute ; d'une maniere generale on doit eviter que l'utilisation ne se fasse de Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4.
teIle fayon que la mise en valeur du reste du cours d'eau soit entravee (Politisches-Jahrbuch der schweiz. Eidg., 1916, p. 275 sv.). Ces buts, qui delimitent la comptStence de la Confederation, n'exigent pas une intervention du Conseil federal dans l'affaire de l'Hongrin. Ne serait-il pas paradoxal de soutenir que le projet vaudois a pour but de mettre en valeur lIla section de cours d'eau situee sur le territoire du canton de Fribourg, alors qu'il tend simplement a priver ce canton d'une eau qu'il utilise d'une maniere complete dans ses installations 1 II F. -Dans sa duplique, le Conseil federal maintient que le projet implique l'utilisation de sections de cours d'eau situees dans les cantons de Vaud et de Fribourg. Les deux Hongrins, la Torneresse et l'Eau froide sont certes captes et derives sur territoire vaudois ; mais, du fait de cette captation, des eaux sont enlevees a I'Hongrin et a la Sarine dans leur parcours en aval a travers le canton de Fribourg, de teIle sorte que le debit et la hauteur de chute des sections qui se trouvent dans ce canton sont aussi utilises. Le canton de Fribourg se contredit lorsque, d'une part, il pretend que le canton de Vaud enleve de l'eau aux rivieres fribourgeoises et que, d'autre part, il affirme que le projet ne met en valeur que des sections de cours d'eau vaudoises. Il n'est pas exact non plus de dire que le projet tend a priver le Clinton de FIibourg d'une eau qu'il utilise d'une maniere complete dans ses installations ; les etudes faites ont montre que le projet vaudois assure une utilisation tres rationnelle de la force hydraulique encore disponible de I'Hongrin et de la Sarine tant en territoire vaudois qu'en territoire fribourgeois et qu'il permettrait en outre de restituer aux usines sur la Sarine, sous forme d'energie electrique, toute la perte de force qu'elles subiraient. Oonsiderant en droit :
de Fribourg -, mais a la Compagnie des forees motriees des laes de Joux et de 1'0rbe, qui a pris la plaee de la requerante originaire, la Compagnie d'entreprises et de travaux publies a Lausanne. La demande de eoncession a ete adressee au eanton de Vaud; celui-ei estime, eontrairement a l'opinion de son eonseiller, d'apres laquelle il serait seul eompetent pour aeeorder la concession, que la competenee appartient aux deux eantons interesses et, a defaut d'entente, au Conseil federal. L'entente n'ayant pu se faire, le eanton de Vaud a done invite le Conseil federal a accorder la coneession a la requerante, en vertu des art. 6 et 38 al. 2 LUFH, c'est- a-dire pour le compte des deux eantons. Dans sa lettre du 7 septembre 1951 au mandataire du canton de Fribourg, le Conseil fMeral se reconnait le pou- voir d'accorder la concession ; cette lettre renferme ainsi une deeision positive du Conseil federal sur la question de comp6tenee. Le eanton de Fribourg, il est vrai, ne revendique pas pour lui-meme cette competence ; il con- teste simplement qu'une concession quelconque puisse etre accordee sans son consentement. Mais, par la, il con- teste aussi et avant tout le droit du Conseil federal de statuer en vertu des art. 6 et 38 LUFH. On est donc en presence d'un conflit de competence entre le Conseil fMeral et le canton de Fribourg, dont le Tribunal federal doit con- naitre (art. 113 eh. I Cst., 83 litt. a OJ). Un tel eonflit ne suppose pas que la meme attribution soit revendiquee par une autorite federale et une autorite cantonale; il suffit qu'un canton deme a une autorite federale un pouvoir que celui-ci pretend detenir (RO 49 I 283 ; 61 I 351 ; HUBER, Kompetenzkonflikt, p. 83 et 87 ; BIRCHMEIER, Handbuch des Bundesgesetzes über die Bundesrechtspflege, p. 290). La demande en reglement de competence intentee par le canton de Fribourg est par consequent reeevable. Les arguments invoques par le Conseil fMeral contre l'entree en matiere concernent non l'existence d'un conflit de com- p6tence, mais la question meme de comp6tence que le Tribunal fMeral, saisi de ce conflit, doit trancher. Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4.
forme d'une concession ou d'un refus de concession. La preuve que l'art. 6 a aussi en vue une concession decoule du 3 e alinea d'apres lequelle Conseil federal, dans certaines conditions, ne doit pas accorder la concession sans le consentement du canton . nest vrai que, dans une consultation delivree au Con- seil d'Etat du canton des Grisons le 14 mars 1947 apropos du projet d'utilisation des eaux de la Greina, le professeur HANS HUBER croit voir une contradiction entre l'art. 6 et l'art. 38, en ce sens que l'art. 6 al. 1 vise aussi bien le cas d'une section de cours d'eau situee dans plusieurs cantons que le cas de plusieurs sections de cours d'eau dans des cantons differents, tandis que l'art. 38 al. 2 ne saisirait que le premier de ces cas (p. 15). Mais ces deux dispositions sont organiquement liees; reglant le meme probleme, elles ne peuvent certainement pas le faire d'une maniere differente. D'autre part, le texte allemand de l'art. 38 al. 2 reunit visiblement dans une formule resumee les deux cas vises par l'art. 6 al. 1. Les textes fran lais et italien de l'art. 38 al. 2 ne reproduisent qu'incompletement le texte allemand et ne peuvent faire regle precisement en raison de leur con- tradiction avec l'art. 6 al. 1. La question n'a d'ailleurs pas besoin d'etre tranchee definitivement en l'espece, pas plus que celle, soulevee en meme temps par le professeur HUBER, qui est de savoir si l'art. 6 al. 1, en visant le second cas, deborde le cadre de l'art. 24bis al. 4 Cst. (sans compter que le Tribunal federal serait de toute fa90n lie par la loi, art. 113 al. 3 Cst.). La presente demande de concession ne peut en effet realiser que la premiere hypothese visee par l'art. 6 al. 1, celle dans laquelle une section de cours d'eau est situee dans plusieurs cantons. Tous les travaux projeMs en ce qui concerne aussi bien les deux Hongrins que la Torne- resse et l'Eau froide doivent etre effectues sur le territoire du canton de Vaud ; mais, dans un cas comme dans l'autre, les travaux priveront d'eau des rivieres qui s'ecoulent ensuite dans le canton de Fribourg, et les sections de Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N° 4.
l'Hongrin et de la Sarine situees dans ce canton en seront sensiblement influencees. La question qui se pose -et la-dessus les parties sont d'accord -est donc celle-ci: La derivation dans un autre bassin fiuvial de l'eau qui s'ecoulait jusqu'alors dans un certain cours d'eau consti- tue-t-elle une utilisation de la section de ce cours d'eau qui est influencee par cette derivation? Si la reponse est affirmative, le complexe Grand et Petit Hongrin et Sarine, d'une part, et le complexe Torneresse, Eau froide et Barine, d'autre part, formeront chacun une section de cours d'eau situee sur le territoire des cantons de Vaud et de Fribourg. Personne en effet -et a bon droit -ne conteste qu'une section de cours d'eau est intercantonale au sens de l'art. 24bis al. 4 Cst. et des art. 6 et 38 LUFH non seulement lorsque le cours d'eau longe une frontiere cantonale mais aussi lorsqu'illa coupe. Cela etant, meme si l'on donnait a ces dispositions l'inter- pretation etroite a laquelle il a eM fait allusion plus haut, le Conseil federal serait competent pour accorder la con- cession sur chacune des deux sections et par consequent aussi en ce qui concerne l'ouvrage qui doit les reunir toutes deux. n ne s'agit pas ici, comme dans le projet de la Greina, de plusieurs sections de cours d'eau qui se trouvent dans des cantons differents, mais de la mise en valeur d'une meme section (ou de deux memes sections) recouvrant deux cantons. 4. -La notion de section de cours d'eau relevant de la souveraineM de plusieurs cantons (art. 24bis al. 4 Cst) ou de section de cours d'eau situee sur le territoire de plusieurs cantons (art. 6 al. 1 LUFH) n'est definie ni par la Constitution ni par la loi ; toutes deux la presupposent acquise. On ne trouve pas de precisions a ce sujet dans le message du Conseil fMeral a l'AssembIee federale, du 30 mars 1907, concernant une Iegislation fMerale sur les forces hydrau- liques (il y est question de sections de cours d'eau com- munes a plusieurs cantons ). Mais la notion a eM tros
discutee lors de l'elaboration de l'art. 24bi8 Cst. Dans son amt RO 40 I 546, le Tribunal federal constate a ce sujet: ( On est tombe d'accord (v. notamment Bull. sten. C. des E. 1908, p. 76, col. 2, Cons. nato 1907, p. 724, co1. 1, 1908, p. 11, co1. 2, p. 14, co1. I, p. 114, co1. 2) que, par section de cours d'eau on doit entemire toute la section qui se trouve influencee par l'exploitation de l'ouvrage hydraulique ; elle commence donc au point OU l'eau est captoo (par quoi il faut entendre non pas necessairement le barrage proprement dit, mais aussi le bassin d'accumulation a croor) et elle s'etend jusqu'au point OU I'eau est rendue a son cours naturel (et meme plus bas si l'effet de la derivation se fait encore sentir en aval). TeIle quelle, cette definition, qui devrait exprimer la volonte du legislateur historique, ne couvre pas le cas OU l'eau est derivee dans un autre bassin fluvial. Dans le message du Conseil federal du 19 avril1912 con- cemant le projet de loi federale sur l'utilisation des forces hydrauliques, on lit seulement ceci : Pour les cours d'eau intercantonaux, il incombe a la Conf6de- ration de prononcer sur le droit d'utilisation, si les cantons inte- resses ne peuvent pas s'entendre. TI ne faut pas qu'un canton, par son refus, puisse empecher la realisation d'une ceuvre qui est dans l'interät bien compris de tous : comme detenteurs de la sou- verainete cantonale sur les eaux, les cantons n'ont pas seulement le droit d'exclure les cantons voisins du droit de disposer de leurs eaux; ils ont aussi le devoir de se preter, par une cooperation active, a la realisation d'entreprises d'int6ret commun. A cet effet, Ia mediation d'une autoriM administrative est necessaire ... (Feuille federaIe 1912, Ir, p. 822). La notion d' entreprise d'interet commun evoque a premiere vue l'idee d'un ouvrage par lequel l'eau est cap- tee sur le territoire d'un canton et transformee en energie sur le territoire d'un autre canton. Si l'eau captee dans un canton est derivee avant d'atteindre le canton vers lequel elle s'ecoulait naturellement, les interets des deux cantons semblent opposes et non communs, encore que le canton appeIe a ceder le debit utilisable et la puissance de chute de la section de cours d'eau qui le parcourt puisse evidem- ment s'interesser a l'ouvrage. Le projet de loi etabli par Burckhardt en mars 1911 visait le cas des ouvrages qui avaient pour effet une sen- sible modification de l'ecoulement natureI des eaux; la Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4.
concession pour ces ouvrages ne devait etre accordee qu'avec le consentement du canton touche (art. 6 al. 3 du projet Burckhardt, art. 7 al. 3 du projet de la Commission, mai-juin 1911). On a laisse tomber cette disposition en decembre 1911 ; l'idee a ete reprise dans l'art. 6 al. 3 de la loi en vigueur, mais avec une portee limitee. Cependant on peut se demander si, lorsqu'on a renonce a accorder au canton touche un droit de veto contre le detoumement de ses eaux, on n'a pas eu en vue seulement la derivation d'un oours d'eau dans les limites d'un meme bassin fluvial (en oe sens HUBER, Der Ausbau der Greinawasserwerke, p. 17 sv.), encore que les mots du projet de mai 1911 Ab- leitung von Wasser in ein anderes Gewässer (art. 7 al. 3) n'excluent pas un detoumement hors d'un tel bassin. Au cours de la seance du 22 avril1914 de la Commission du Conseill'lational ohargee d'examiner le projet de loi sur les forces hydrauliques, le conseiller national Will fit allu- sion aux conditions particulieres du lac Ritom : le ruisseau du Cadlimo, qui s'ecoulait naturellement a travers le oan- ton des Grisons, vers le Rhin, dans la mer du Nord, etait derive sur territoire tessinois dans le lac Ritom et, par la, dans le Tessin et I'Adriatique. Le conseiller federal Calonder et le president de la Commission, le conseiller national Vital, declarerent alors qu'un tel detoumement du cours naturel des eaux ne tombait pas sous le coup de l'art. 6 LUFH (proc.-verb. de la seance, p. 58). Burckhardt etait present a la seance et ne s'est pas exprime a ce sujet. Il y a lieu cependant de relever que le point en discussion etait de savoir s'il convenait d'integrer a l'art. 6 le cas de plusieurs sections de cours d'eau situees dans des cantons differents, oe que proposait Burckhardt contre l'avis du conseiller national Ming. Quelles que soient l'importance de ces demieres declara- tions et l'autorite de ceux qui les ont emises, elles ne peu- vent etre purement et simplement assimilees a la volonte du Iegislateur. De meme, les deductions qu'on peut tirer des termes dont se sont servis le Conseil federal dans ses
messages, les membres des Chambres federales dans leurs interventions ne sont pas decisives. La volonte du legis- lateur doit etre degagee de la loi eIle-meme, de son texte, desa logique interne, du but qu'elle se propose. Ce qui importe, ce n'est pas le sens qu'a pu attribuer a une dispo- sition le legislateur historique, voire teIle ou teIle personne qui a ete melee a l'elaboration de la loi ; c'est le sens qui resulte de tout le systeme de la loi, compte tenu des cir- constances actuelles et de l'etat de developpement de la technique (cf. sur l'interpretation des lois en general RO 34 II 826, 56 II 74, 63 II 155-156, 68 II 124). Lors de la discussion du projet de revision partielle de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, presente aux Chambres federales par le message du 24 septembre 1945, le representant du Conseil federal, le conseiller federal Celio, a declare, tant devant la Commission du Conseil national que devant celle du Conseil des Etats que, si la revision projetee etait rejetee, le Conseil federal n'aurait aue une possibilite d'intervenir dans le cas du projet Hon- grin-Leman (cf. proc.-verb. de la Commission du Conseil national, p. 17, et proc.-verb. de la Commission du Conseil des Etats, p. 15). l 'Iais cette declaration du gouvernement, qui n'a en rien le caractere d'une interpretation authen- tique, n'est pas plus decisive que les avis emis au cours de l'elaboration de la loi. 5. - Les avis sont partages sur le point de savoir si la derivation d'eau, dans un autre bassin fluvial constitue une utilisation de la section en aval du point de captation. a) Le canton de Fribourg se fonde sur un avis de droit du juge cantonal J. PYTHON qui part de l'idee que la notion de section de cours d'eau implique necessairement un point de restitution; l'eau devrait donc toujours etre rendue a son cours naturel. Sur ce point, le conseiller du canton de Vaud, le pro- fesseur F. GmsAN, approuve la these du canton de Fri- bourg, mais pour en deduire la competence exclusive du canton de Vaud d'accorder la concession, puisque le point Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen.,N" 4.
de restitution ne se trouve pas sur teITitoire fribourgeois. Le professeur HANS HUBER, dans la consultation deja citee, conteste que la derivation d'eau dans unautre bassin fluvial rentre dans les previsions de I'art. 6 LUFH; il s'appuie tout particulierement sur les avis exprimes devant la Commission du Conseil national en avril 1914 (ci-dessus, consid. 4). Dans un rapport du 9 juillet 1945, le Service federal des eaux areserve la question. Dans l'echange de vues auquel il a procede avec le Con- seil federal, le Tribunal federal a aussi emis l'opinion que la mise en valeur d'une section de cours d'eau n'englobait pas la derivation dans un autre bassin fluvial; il serait' essentiel, pour que l'art. 6 s'applique, que les eaux soient utilisees dans la direction de leur cours naturel. Le Tribunal federal acependant ajoute que la maniere de voir qu'il exprimait ne prejugeait pas la solution qu'il serait appele a donner a un conflit de competence entre le canton de Fribourg et le Conseil federal. b) Mais l'opinion selon laquelle l'art. 24bis Cst. et les art. 6 et 38 LUFH couvrent le detournement des eaux vers un autre bassin fluvial a aussi trouve des defenseurs. Dans une consultation deIivree au canton du Tessin le 5 mai 1947 en reponse a la consultation du professeur HUBER, le juge federal BOLLA est arrive, sur la question ici debattue, a une conclusion opposee en se fondant sur le texte, la genese et la ratio des dispositions. Le professeur BURCKHARDT, l'auteur du projet de loi, s'est toujours prononce pour la these soutenue aujourd'hui par le Conseil federal: pour deriver des eaux dans un autre bassin, les cantons touches doivent se mettre d'accord; mais, a defaut d'entente, le Conseil federal est competent. Il est vrai que, dans son commentaire (3 e edit., p. 177), . il dit seulement que la mise en valeur d'un cours d'eau comprend aussi le detournement des eaux hors de leur bassin naturei, sans s'exprimer sur la question de leur restitution. Mais, dans divers avis de droit, i1 fait la meme
constatation pour des cas ou les eaux n'etaient pas rendues a la riviere d' ou elles etaient derivees. Ainsi, dans la con- sultation de 1929 a laquelle le cant on de Fribourg fait allusion et qui a trait a la derivation des eaux de la Tannen- alp dans le Melchsoo. 11 s'agissait a vrai dire d'un detour- nement non dans un autre bassin fluvial, mais dans une autre riviere: derivation sur territoire d'Obwnld d'eaux qui s'ecoulaient naturellement a travers le canton de Berne dans l' Aar et qui etaient conduites dans le Melchsee et, de la, dans la Reuss. A page 2 de son avis de droit, BURCKHARDT ecrit : Da, wie wir annehmen, die Ableitung einns Gewässers unter den gegebenen Umständen in die Wasserhoheit des Nachbarkan- tons eingreift, wird mit dieser Ableitung, eine Gewässerstrecke, die im Gebiet mehrerer Kantone liegt', benutzt, wie es Art. 6 des WEG vorsieht. Können sich die beteiligten Kantone einigen, so entscheiden sie über das zu errichtende Werk. Können sie sich nicht einigen, so entscheidet der Bundesrat, und wenn ein Wasser- recht zu verleihen ist, so erteilt er die Verleihung gemäss Art. 38 Abs. 2. Contrairement a ce que soutient le canton de Fribourg, BURCKHARDT avait exprime la meme opinion dans sa con- sultation de 1920 relative a l'ouvrage du Lucendro. 11 s'agissait, comme dans le projet Hongrin-Veytaux, d'un detournement sur un autre bassin fluvial: le lac de Lucendro, qui se deversait naturellement dans la Gott- hardreuss vers le canton d'Uri, etait derive dans le Tessin et, de la, dans l'Adriatique. A la page 10 de son rapport, il arrive a la conclusion suivante : Die Ableitung des Lucendrowassers in das Tessingebiet ,!äre ein erheblicher Eingriff in das Regime der obern Reuss und berührt deshalb auch die Rechte des Kantons Uri, vielleicht auch der unter- liegenden Kantone. Der Kanton Tessin kann also di Ändnrung nicht von sich aus, ohne sich mit dem Kanton Ur! ms Emver- nehmen zu setzen, vornehmen. Wenn schwerwiegende Gründe der Wirtschaftlichkeit unserer Wasserkraftgewinnung für die Ableitung sprechen, wird Uri dazu gegen gebührende Ennschnigung ve pflichtet werden können; aber darüber entscheIdet rocht Tessm allein, sondern die Gesamtheit der beteiligten Kantone oder, falls sie sich nicht einigen können, der Bundesrat. Da das Projekt auch die Reuss im Urnergebiet in Mitleidenschaft zieht ist es rechtlich Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4.
. interkantonales, das nur nach Massgabe der Art. 6 und 5 (!!tl. auch 38) des Bundesgesetzes zu behandeln ist. c) En fait, les deux seuls cas ou une situation analogue a celle du projet Hongrin-Veytaux se presentait -le cas du Cadlimo et celui du Lucendro -ont ete regles dans le sens de l'octroi de concessions par les cantons interesses. Le canton du Tessin a accorde les concessions pour les ouvrages eriges sur son territoire ; le canton d'Uri, res- pectivement -pour le Cadlimo -les communes grisonnes competentes selon le droit grison, l' ont fait pour la deri- vation des eaux qui s'ecoulaient naturellement sur leur temtoire avant d'atteindre la frontiere cantonale. Les cantons interesses etant parvenus a une entente, l'octroi de la concession par le Conseil fMeral n'entrait pas en ligne de compte et la question de competence aujourd'hui litigieuse ne s'est pas posee. 6. -a) Pour determiner ce qu'on doit entendre par (( mise en valeur d'une section de cours d'eau , il faut avant tout considerer le mode de production de la force hydraulique. Le probleme technique est d'utiliser la force qui resulte de la chute d'une certaine quantite d'eau depuis une certaine hauteur. La solution consiste generale;. ment a raccourcir le parcours naturel de l'eau et a concen- trer la chute a un ou plusieurs endroits ou la force de l'eau est exploitee. L'accumulation d'eau dans un bassin de retenue ne sert pas directement a la production de la force, mais a sa repartition dans le temps. Ce qui est utilise dans un ouvrage hydro-electrique, c'est uniquement le volume de l'eau et la hauteur de chute, non pas la distance horizontale du nouveau parcours et encore moins celle de l'ancien. Techniquement, on pourrait eventuellement parler d'une utilisation du nouveau parcours, a partir de la captation jusqu'a l'usine ; mais, depuis l'usine, l'eva- cuation de l'eau est une pure charge, elle n'apporte plus aucun profit, si ce n'est dans une usine en aval. En revan- che, juridiquement, la section de cours d'eau mise en valeur, c'est la partie du parcours primitif du cours d'eau 3 AS 78 I -1952
qui est modifiee ou infiuencee par les ouvrages, savoir en generalle parcours compris entre le point ou l'eau est captee et le point ou elle est rendue a son cours naturel. C'est ainsi que le Tribunal fed6ral, sur le vu des travaux preparatoires, a d6fini la section de cours d'eau (RO 40 I 546, ci-dessus consid. 4). Or la production de la force hydraulique n'exige pas que l'eau d6rivee soit rendue a son cours naturel. Sans doute les circonstances seront gen6ralement teIles, notam- ment pour de petites usines, que ce resultat se produira de soi-meme ; lors de l'elaboration de l'article constitu- tionnel et de la loi sur les forces hydrauliques -comme aussi dans l'arret cite plus haut -, c'est presque unique- ment ce cas normal qu'on a pris pour exemple. Mais le deve- loppement de la technique a conduit a capter l'eau toujours plus haut et a l'amener toujours plus loin, et, ce faisant, a la d6tourner parfois dans un autre bassin fluvial. Par la, ni le probleme technique ni le probleme juridique ne sont foncierement modifi6s : la difference concerne unique- IDent l'6vacuation de l'eau apres sa mise en valeur. Le point de restitution est tMoriquenent repousse a l'infini ; la section de cours d'eau utilisee et sa hauteur de chute s'etendent jusqu'a la mer. Pratiquement, on ne parlera de mise en valeur qu'aussi longtemps que la derivation exerce une influence notable. C'est dans ce sens que le Conseil federal d6clare que la section de cours d'eau est utilisee jusqu'a l'endroit OU la diminution du debit et la perte de force hydraulique sont pratiquement compen- sees par l'apport de nouveaux affiuents . En verite, il n'y a pas compensation, car, sans la derivation, le volume d'eau soustrait se serait ajoute a celui des nouveaux affiuents. Mais, dans la masse des eaux qui alimentent constamment le cours d'eau en aval, le volume soustrait en amont devient finalement si petit qu'il peut etre tenu pour quantite negligeable. Cette maniere de voir est celle du Tribunal f6d6ral dans l'arret ci-dessus, invoquepar deux parties : la Cour de droit public y mentionne sans Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N0 4.
doute le point de restitution parce qu'elle a en vue le cas normal; mais, dans sa d6finition generale, elle considere toute la section qui se trouve influencee par I'exploitation de l'ouvrage , et elle revient sur cette idee a la fin en disant que la section peut s'6tendre au-dem du point ou l'eau est rendue a son cours naturel si l'effet de la deriva- tion se fait encore sentir en aval . b) On est conduit au meme resultat par les considera- tions suivantes : Si l'eau est captee sur le territoire d'un canton et rendue a son cours naturei dans un autre canton, mais qu'elle soit mise en valeur dans le premier canton a un niveau infe- rieur a celui ou le co urs d'eau entre dans le second canton, personne ne conteste que la section de cours d'eau COID- prise entre la frontiere de ce canton et le point de resti- tution ne .soit mise en valeur dans l'ouvrage situ6 sur le territoire de l'autre canton. Mais si l'eau derivee dans un canton peut ainsi etre rendue au meIDe cours d'eau apres que celui-ci a franchi la frontiere d'un autre canton, elle peut l'etre aussi apres qu'il a quitte ce second canton pour entrer dans un troisieme. Dans un cas comme dans l'autre, il s'agit cer- tainement, meme dans l'opinion du canton de Fribourg, de la mise en valeur d'une section de cours d'eau inter- cantonale. Or, dans le second cas, l'effet pour le canton intermediaire est exactement Ie meme que si Ies eaux etaient definitivement d6tournees dans un autre bassin fluvial. On ne voit pas pourquoi alors sa situation juri- dique serait differente et pourquoi la question de compe- tence serait resolue autrement. Dans l'hypothese theori- quement pensable (il serait aise d'imaginer des cas plus proches de la realit6) ou l'eau accumulee dans le bassin de retenue de l'Hongrin serait rendue a la Sarine ou a l'Aar en aval du canton de Fribourg, le Conseil federal aurait la competence, a defaut d'entente des cantons, d'accorder la concession aussi pour le compte du canton de Fribourg, tandis que, d'apres le demandeur, il n'aurait
qui est entre en vigueur en meme temps que la loi-, il est question aux art. 4 sv. du point de deversement ; la chute utilisable y est definie comme la difference de niveau entre l'endroit oU. l'eau est derivee du co urs d'eau public et celui oU. elle y fait retour . Or l'art. 7 vise for- mellement le cas oU. la prise d'eau et le point de deverse- Kompetenzkonflikt zwischen Bund und Kantonen. N° 4.
ment interessent des cours d'eau appartenant a differents bassins hydrographiques . O'est donc bien qu'au moment de la promulgation de la loi on n'avait pas ecarte l'hypo- these du detournement d'un cours d'eau dans un autre bassin fluvial. 6. - La ratio legis, c'est-a-dire le but du regime institue par la loi quant au fond et a la competence, confirme l'interpretation donnee ei-dessus. 11 n'est pas necessaire de recourir aux principes du droit des gens, comme le font les auteurs de certains avis de droit produits en cause. En effet, a !'interieur d'un Etat federatif et dans les limites de la legislation qu'il a etablie, la situation est differente de ce qu'elle est entre des Etats pleinement souverains. Non seulement la communaute des Etats riverains -egalement reconnue par le droit des gens -est plus etroite entre les Etats federes, mais surtout il existe pour eux un droit positif qui les oblige tous et une juridiction qui est placee au- dessus d'eux tous. L'objet de la LUFH est precisement de creer, en matiere d'utilisation des forces hydrauliques, un regime juridique commun et de rendre possible, du point de vue du fond comme de la competence, la solution des eonflits qui peuvent surgir entre cantons. Il s'agit done exclusivement d'interpreter la loi applicable. Cette loi consacre en principe la eompetence des ean- tons; le Conseil federal n'est competent que si l'utilisation rationnelle des cours d'eau intercantonaux et des cours d'eau limitrophes ne peut etre realisee ou si des oppositions d'interets entre cantons ou avec l'etranger exigent l'inter- vention de la Oonfederation. Dans le passage du message que cite le canton de Fribourg (F. F. 1912, p. 820), le Conseil federal mentionne parmi les tä.ches de la Oonfe- deration, outre celles de pourvoir a l'exploitation ration- nelle des eaux et de veiller a la sauvegarde d'autres inte- rets attaches au cours d'eau, celle de s'interposer pour concilier les conflits d'interets d'ordre intercantonal ou international . O'est eminemment l'utilisation rationnelle
des eaux qui est en cause et l'on est bien en presence d'interets opposes de divers cantons, lorsqu'un certain volume d'eau est, par derivation, soustrait a un cours d'eau qui s'ecoule dans un autre canton. Or les problemes qui se posent et les interets a concilier sont foncierement les memes, que l'eau soit ou non rendue a son cours naturei; dans la seconde hypothese, le conflit ne sera que plus important et plus aigu et appellera d'autant plus l'inter- vention d'une autorite federale. Le detournement definitif des eaux ne se distingue pas non plus de la derivation provisoire quant aux autres interets que met en jeu la production de la force. Dans les deux cas, s'appliquent les dispositions des alineas
et 3 de l'art. 6 LUFH, selon lesquelles le Conseil federal doit tenir compte des avantages et des inconvenients qui resultent de l'entreprise pour chacun des cantons, et ne doit meme pas accorder la concession sans le consentement du cant on touche si la modification du cours d'eau ... restreint dans une mesure excessive l'etablissement de la population ... ou ses moyens d'existence . Ainsi, en depit de sa competence, le Conseil federal voit assigner a son intervention une limite de fond, dont a vrai dire le respect lui incombe a Iui-meme. En definitive, la loi sur l'utilisation des forces hydrau- liques n'atteindrait pas son but si la competence attribuee au. Conseil federal par I'art. 6 al. I et l'art. 38 eh. 2 n'etait pas reconnue en matiere de derivation des eaux dans un autre bassin naturei, puisqu'il faudrait admettre que la loi ne fournirait pas de solution dans un cas ou les interets de toute nature des cantons interesses peuvent precise- ment s'opposer de la fa lon la plus aigue. Meme si le cas devait n'avoir pas eM envisage par le Iegislateur historique, il est saisi par la volonM de la loi, teIle qu'elle resulte de son texte, de son systeme et de son but. 7. -Ainsi qu'on vient de le rappeier et comme le Conseil federalle reconnait expressement dans sa reponse, celui-ci aura a respecter dans sa d6cision les limites tra- Internationales Ausliefernngsrecht. N° 5.
eees a. son intervention par l'art. 6 al. 2 et 3 LUFH. C'est cela que consistera le jugement de la demande intentee en ar le canton de Fribourg contre le canton de Vaud !upres du Tribunal federal et du Conseil federal. En vertu de la disposition speciale de l'art. 6 a1. I et de l'art. 38 a1. 2 LUFH, cette demande est du ressort du Conseil federal. De plus, le Conseil federal aura a examiner jusqu'ou la soustraction d'eau projetee influencera notablement la Sarine et eventuellement l'Aar. Il aura donc a d6cider jusqu'ou s'etend la section de cours d'eau mise en valeur et si, en consequence, d'autres cantons doivent eventuel- lement etre appeIes a intervenir dans la procedure qu'il engag era . Par ces ,moti/8, le Tribunal /ederal prononce: La reclamation est rejetee et la competence du Conseil federal reconnue. IV. INTERNATIONALES AUSLIEFERUNGSRECHT EXTRADITION AUX ETATS ETRANGERS 5. Urteil vom 30. April 1952 i. S. Kavic, Bjelanovie und Arsenijevic. BG betreffend die Auslieferung gegenüber dem Ausland. Auslie- ferungavertrag mit J ugoslavien. iTherprüfungsbefugnis des Bundesgerichts in Auslieferungssa.chen (Erw. 2). .' Freiheitsberaubung und Nötigung als Ausheferungsdelikte (Erw.3). Bedeutung des Strafa.ntrags im Auslieferungsrecht (Erw. 3 b). Verweigerung der Auslieferung wegen Begehung der .Vernrechen a.usserhalb des ersuchenden Staates oder wegen teilweISer Be gehung in der ch:weiz ? (Erw. 4) .. Begriff des sog. relatlV pohtlSchen Delikts (Erw. 5).