Art. 45 Abs. 4 BV. 1. Diese Bestimmung ist anwendbar auf einen Kantonsangehörigen, der aus einem andern Kanton kommt (und sich in eine Gemeinde begibt, die nicht verpflichtet ist, ihn zu unterstützen). 2. Die Voraussetzungen der Anwendung von Art. 45 BV werden durch den Zeitablauf als solchen grundsätzlich nicht berührt (Erw. 1). 3. Fall, wo die kantonale Behörde nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gezwungen war, eine Person zu dulden, die das Recht auf Niederlassung nicht hatte. Wie verhält es sich mit einer Person, die nach Verweigerung der Niederlassungsbewilligung in einer Gemeinde trotzdem geduldet wird, weil der Kanton die Unterstützungspflicht übernimmt anstelle der Gemeinde, der sie normalerweise obliegt? Art. 4 BV (Erw. 2).
87 I 42
ab Seite 43
A.- Alphonse Uldry, né en 1898, originaire d'Avry devant Pont, qui avait déjà subi plusieurs condamnations pour infractions contre le patrimoine, a été condamné le 25 février 1942, par le Tribunal criminel de la Sarine, pour vols, tentative et complicité de vols, à cinq ans et demi de réclusion et dix ans de privation des droits civiques. Interné à Bellechasse (art. 42 CP), il fut libéré le 8 août 1947.
En 1952, Uldry est arrivé à Fribourg avec sa femme et ses deux enfants mineurs et y a loué un appartement. Le Conseil communal de la Ville de Fribourg lui a refusé le permis d'établissement, tant par le motif qu'il était privé de ses droits civiques (art. 45 al. 2 Cst.) que parce qu'il était incapable de travailler et était tombé d'une manière permanente, à son ancien domicile dans son canton d'origine (Marsens), à la charge de la bienfaisance publique (art. 45 al. 4 Cst.). Ce refus a été confirmé, en dernière instance, par le Tribunal fédéral, le 19 novembre 1952.
Uldry ne fut cependant pas expulsé. Sur l'intervention réitérée de diverses personnes et institutions, il resta en fait à Fribourg. En 1954, le Conseiller d'Etat compétent décida que les frais d'assistance seraient couverts par l'Etat. Depuis cette époque, ce dernier a versé 24 231 fr. 25; le service social de la Ville paya de son côté 10 484 fr. 45.
Le 14 novembre 1959, la famille Uldry se rendit à Genève, où elle resta jusqu'au début de janvier 1960, date de son retour à Fribourg. Uldry avait emporté ses papiers, mais ne prit pas un appartement. A Fribourg, les époux Uldry eurent aussitôt recours à l'assistance publique, étant tous deux malades, puis hospitalisés. Le chef du service cantonal de l'assistance a garanti pour deux ans encore l'entretien du ménage.
B.- Le 14 janvier 1960, Uldry a formé une nouvelle demande de permis d'établissement. Le 9 février 1960, le Conseil communal de la Ville de Fribourg a pris une décision (notifiée le lendemain) refusant le permis sollicité. Dans ses motifs, il a invité le requérant à quitter le territoire de la commune dans le plus bref délai. Dans la procédure qui suivit, il a indiqué à plusieurs reprises qu'il n'entendait pas que le requérant pût à nouveau se prévaloir du retard apporté à l'expulsion comme d'une tolérance de fait.
Uldry a recouru contre cette décision auprès du Préfet du district de la Sarine. Ce magistrat a rejeté le recours le 22 juin 1960, après que le recourant eut lui-même reconnu, le 8 avril précédent, qu'il était malade et, partant, incapable d'exercer une activité lucrative et d'assurer son entretien et celui de sa famille.
Saisi d'un recours, le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a confirmé le refus dans sa séance du 21 octobre 1960.
C.- Agissant par la voie du recours de droit public pour violation de l'art. 45 al. 4 Cst., Uldry requiert le Tribunal fédéral d'annuler la décision du Conseil d'Etat. Il expose qu'il s'est rendu à Genève pour voir si le climat conviendrait mieux à son état de santé et qu'après une courte expérience de moins de deux mois, il a dû se résigner à retourner à Fribourg, sans s'être constitué un domicile à Genève.
Le Ministère public, au nom du Conseil d'Etat, et la Commune de Fribourg concluent au rejet du recours.
Considérant en droit:
Il n'est pas contesté que le recourant est tombé de manière durable à la charge de l'assistance publique, tant à Genève qu'à Fribourg. S'il était domicilié à Genève avant son retour à Fribourg, il n'a pas droit à l'établissement dans cette dernière ville en vertu de la disposition constitutionnelle fédérale (RO 60 I 86/87), car il ne conteste pas qu'il n'était pas capable de travailler et se trouvait en permanence, pour cette raison, à la charge de la bienfaisance publique. Certes, d'après l'arrêt cité, la Ville de Fribourg aurait refusé à tort le permis si elle était tenue, avant le départ pour Genève, d'assister le recourant. C'est une question de droit cantonal que la décision attaquée résout. Selon le Conseil d'Etat, le domicile civil de Fribourg ne peut être considéré comme domicile d'assistance (art. 10 de la loi d'assistance) que si l'autorité a autorisé l'établissement, formellement ou tacitement; tel n'est pas le cas en l'espèce (voir RO 53 I 202, 60 I 421). A son arrivée de Genève, le recourant ne pouvait donc prétendre ni à l'assistance (d'après le droit cantonal), ni, par conséquent, à l'établissement (d'après le droit fédéral) dans la Commune de Fribourg. Si au contraire, comme il l'affirme, son domicile civil était resté dans cette ville, malgré le séjour à Genève, le Conseil communal pouvait, dans ce cas, s'en tenir à la décision de 1952, aucun fait nouveau n'ayant changé la situation sur laquelle s'était fondé le premier refus, dans la mesure où celui-ci reposait sur l'application de l'art. 45 al. 4 Cst. L'écoulement du temps ne modifie pas, en soi et à lui seul, les conditions d'application de l'art. 45 Cst. (RO 51 I 120; 60 I 423). La Commune de Fribourg n'eût été obligée de reviser son attitude que si le recourant n'avait plus besoin de recourir à l'assistance publique (voir RO 71 I 12; 62 I 69).
Le Tribunal fédéral a contraint, dans certains cas, l'autorité cantonale à tolérer en fait le séjour ou à renoncer à l'expulsion. Ainsi, le canton qui ne retire pas l'établissement à un individu pendant de longues années bien qu'il sache en avoir le droit à raison de condamnations réitérées de cet individu pour des délits graves, renonce à se prévaloir de ce motif (RO 71 I 148). En thèse générale, lorsque l'autorité cantonale, tout en sachant qu'une personne ne jouit pas, pour telle ou telle raison, du droit d'établissement, le lui accorde néanmoins ou renonce à le lui retirer, elle ne peut faire état du motif, plus tard, pour révoquer ou retirer, sans autre, l'autorisation de s'établir, quand bien même les circonstances n'impliquent pas une renonciation à s'en prévaloir (RO 53 I 202/203).
Cette jurisprudence se rapporte à l'art. 45 al. 3 Cst. et plus spécialement au cas de condamnations pour délits graves (sauf une allusion à l'al. 2: RO 53 I 203). Elle ne vise pas, en outre, l'hypothèse où un citoyen à qui l'on a refusé l'établissement ou que l'on a expulsé est néanmoins toléré en fait, et sans qu'on lui impose des conditions (contrairement au cas Abbt, RO 42 I 302); la question n'est que soulevée dans l'arrêt Graber (RO 60 I 422 en bas). Il ne fait guère de doute, cependant, que la situation est analogue lorsqu'il s'agit d'appliquer l'art. 45 al 4 Cst. à un citoyen que l'on a longtemps toléré (in casu de 1952 à 1959), après lui avoir refusé le permis. Que l'autorité ait ainsi renoncé à sa mesure ou non, elle ne saurait, sans violer l'art. 4 Cst. (cf. RO 42 I 302), se départir de son attitude tolérante que si des faits nouveaux se produisent qui revêtent assez de gravité pour justifier une expulsion fondée sur l'ancien motif (RO 53 I 203).
La raison qui a convaincu la commune de Fribourg de tolérer en fait le recourant, c'est manifestement l'assistance accordée par l'Etat en lieu et place de la communauté publique chargée de ce soin par la législation cantonale et l'assurance que la présence du recourant n'entraînera aucune obligation pour la ville; sans appliquer rigoureusement l'art. 45 al. 4 Cst. (en procédant à l'expulsion), celle-ci parvenait au but que cette disposition vise, soit éviter qu'un droit à l'assistance naisse en raison de l'établissement ou du domicile: elle refusait l'établissement, mais tolérait en fait le recourant tant que l'Etat pourvoyait à son entretien. Cette situation durera encore deux ans au moins, vu les déclarations du chef du service cantonal de l'assistance. Durant cette période, respectivement tant que l'Etat assistera le recourant, la commune de Fribourg n'a pas de motif de ne plus tolérer ce dernier (sous l'angle du cas d'assistance du moins). Seule la fin des secours cantonaux constituerait une raison valable.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral
Rejette le recours dans le sens des considérants.