Fragniere v. State of Fribourg: no damages for non-renewalGénéré par IA

B. Civilreehtspflege. les conclusions du litige et les droits des parties sont a cet egard reserves. En consequence et par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: Les conclusions formulees en demande par Ia commune de Rue Iui sont adjugees. L'Etat de Fribourg est ainsi tenu de garder a sa charge, par 305 fr. 40, le montant du bordereau de recettes dont la reclamation a motive Ia presente action. 42. Amnt du 26 llfai 1883 dans la cause Fmgniere contre l' Etat de Fribourg. Etienne Fragniere, a Fribourg, a ete nomme professeur au college cantonaI, dit de Saint-l ficheI, a Fribourg, le 6 Juillet 1872, en application du decret du 7 Septembre 1857, con- cernant Ia reorganisation de eet etablissement d'instruction publique. Cette nomination a ete faite pour une duree illimi- Me, aux termes de l'art. 16, sous reserve des cas de revo- cation prevus a l'art. 18 du predit decret. Ce decret fut toutefois abroge sur ce point par Ia loi du 20 Novembre 1879, disposant, a son art. 2, que Ia duree des fonctions des membres du corps enseignant n'est que de quatre ans, et a l'art. 5 que, par mesure transitoire, les )) fonctions des tituIaires qui n'etaient pas soumis jusqu'a ce jour a un renouvellement periodique expireront dans le delai de 18 mois des la promulgation de Ia presente loi. Les fonctions du professeur Fragniere expirerent ainsi le 24 Mai 1881. Le Conseil d'Etat, n'ayant point, a cette epoque, procede a de nouvelles nominations, le demandeur continua son enseignement, sans etre reelu, jusqu'a la fin de l'annee scolaire, soit jusqu'au 31 Juillet 1881. Le 19 Aout 1881 J Ie Conseil d'Etat proceda a Ia reeIection des professeurs du college Saint-lVIichel, et le demandeur y fut confirme en quaIite de professeur de langues.

I r ! III. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. N° 42. 209 L'acte de nomination, communique au titulaire, etait toute- lois accompagne de la reserve suivante, daMe du meme jour: Le Conseil d'Etat du canton de Fribourg ayant pris connaissanee de Ia motion signee par quarante- sept deputes, communiquee pour etre transmise au president du Grand Conseil, par Iaquelle ils demandent l'elaboration d'une loi pour la reorganisation du college Saint-Micbel; Considerant que des propositions pour la revision d'une loi ne sauraient avoir par elles-memes pour effet de sus- pendre l'application d'une loi existante; 'I Que, d'un autre cote, l'autorite legislative ne peut pas etre entravee dans l'exercice de ses attributions constitu- tionnnelles par un acte de l'autorite executive, declare qu'il procede a Ia nomination des professeurs du dit col- lege, sous reserve des dispositions qui pourront etre adop- tees pour Ia revision de Ia loi sur cet etablissement et sa :. reorganisation, afin qu'il soit bien entendu que par ces no- minations il n'est point prejudicie au droit du Grand Con- ' seil de decreter que, par Ia mise eil vigueur de la nouvelle loi, les fonctions d rees sous l'empire de celle qui aura ete abrogee sont expirees sans qu'll puisse etre reclame

des indemnites. Le demandeur accepta sa nomination, continua ses fonctions pendant l'annee scoiaire 1881/1882 et peI' ut le traitement qui Iem etait affecte, jusqu'au 1 er Octobre 1882. Dans la session de Mai 1882, le Conseil d'Etat presenta au Grand Conseil un projet de loi sur l'enseignement litteraire) industrie1 et superieur, lequel fut adopte le 18 Juillet suivant. Par decision du 25 dit, 1e Conseil d'Etat ordonne Ia publi- cation de Ia loi par livret et par insertion dans la Feuille ()fficielle et an Bulletin des lois. L'art. 88 de cette loi porte sous Ia rubrique dispositions transitoires ce qui suit : La presente Ioi entre en vigueur des sa promulgation. Toutefois le Conseil d'Etat est competent pour mettre a execution successivement les dispositions de la loi. En IX -1AA."l

B. Civilrechtspflege. tout cas Ia nomination du personnel enseignant devra se faire deux mois avant l'ouverture de l'annee scolaire. L'annee scolaire s'ouvrant le 1 er Octobre, le Conseil d'Etat proceda le 1 er AoUt 1882 a Ia nomination des professeurs du college; Ie demandeur ne fut pas nnelu, mais remplace par un autre titulaire. Par lettre du 24 Aout, E. Fragniere protesta aupres du Conseil d'Etat contre la decision prise a son egard, et re- clama l'indemnite qui fait l'objet de sa demande actuelIe, soit une somme equivalente au traitement de trois annees qu'il estimait avoir encore a passer dans l'etablissement can- tonal. Par office du 29 du mnme mois, le Conseil d'Etat repousse cette pretention, laquelle, selon Iui, n' est justifiee ni par les principes generaux du code civil fribourgeois, ni par les dis- positions des lais speciales sur Ia matiere. Par demande datee du 24 Octobre, le professeur Fragniere a ouvert a I'Etat de Fribourg une action civile devant Ie Tri- bunal federal, concluant a ce qu'll lui plaise prononcer avec depens:

Que I'Etat de Fribourg, represente par son Conseil d'Etat, est condamne a indemniser M. Etienne Fragniere en raison du prejudice a lui cause par sa destitution illegale des fonctions de professeur qu'il exergait au college Saint-Michel, en vertu d'acte de nomination du 19 Aout 1881; 2° Consequemment que l'Etat de Fribourg est tenu de payer au deruandeur la somme de sept mille deux cents francs, soit une indemnite equivalente aux traitements accu- mules des trois annees durant lesquelles le demandeur devait continuer ses fonctions de professeur. Le demandeur estime, en resume, se trouver au benefice d'un contrat de louage de services qui a ete rompu unilatera- lement par Ia partie adverse. Cette rupture de la foi des con- trats a eu lieu pour des motifs qui sont des simples pretextes. En particulier, Ia reserve, jointe a l'acte de nomination du 19 Aout 1881 etait nulle de plein droit, et ne saurait sortir d'effets. La partie Iesee par la violation du contrat en question

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.. I III. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten ete. No 42 211 a droit a des dommages-internts, en conformite des regles du code civil fribourgeois. D'ailleurs ces mnmes dommages-inte- rnts seraient dus deja au simple point de vue du droit public, a titre de sanction d'un droit que le demandeur tient de Ia constitution fribourgeoise, garantissant la duree des fonctions des employes publies. Dans sa reponse, l'Etat de Fribourg concl.ut a liberation des fins de Ia demande; subsidiairement, et pour le cas OU contre attente, Ia question du du d'une indemnite serait re- solue en faveur du demandeur, a ce que l'indemnite soit fixee a une somme equivalente a trois mois de son traitement, en sus du traitement deja per ;u jusqu'au 1 er Octobre, soit a Ia somme de cinq cents francs. A l'appui de ces conclusions, l'Etat defendeur fait valoir: Si meme, en confirmant le demandeur le 19 Aout 1881 pour quatre ans,le Conseil d'Etat n'avait pas fait une reserve expresse en "ue de Ia promulgation d'une nouvelle Ioi sur l'organisation du college Saint-Michel, Ia demande d'indem- nite semit neanmoins inadmissible en presence de Ia nouvelle Ioi du 18 Juillet 1882, en presence surtout de l'aft. 88 de cette Ioi, ordonnant Ia nomination du personnel enseignant dans le deI ai de deux mois avant I'ouverture de l'annee sco- laire. Lors de la promulgation d'une loi nouvelle, le legislateur peut soumettre a une nouvelle nomination une categorie d'employes, sans que ceux qui n'ont pas ete reelus soient en droit de reclamer des indemnites: des 10rs Ia reserve, soit restriction, mentionnee dans l'acte de nomination des profes- seurs du college en 1881, loin d' tre illegale, etait fondee sur une regle de droit public dont l'Etat de Fribourg etait en droit de se prevaloir. D'ailleurs I'acte de nomination et Ia reserve forment un tout indivisible. Le demandeur a, de plus, accepte tacitement la dite re- serve, en continuant ses fonctions. C'est en execution d'une prescription legale imperative, contenue a l'art. 88 precite, qu'il a ete procede a Ia reelec- tion du corps enseignant.

B. Civilrechlspflege. En tout cas, l'indemnite qui pourrait etre allouee au de- mandeur ne saurait depasser trois mois de traitement ; l'ar- rete du 9 Mai 1877, a son art. 4, prescrit une retenue de trois mois au prejudice du professeur demissionnaire, qui quitte son poste dans les cas prevus a l'art. 2; cette disposition doit rt3gir aussi, par analogie et par reciprocite, les rapports de l'Etat vis-a-vis de ses professeurs. Dans leur replique et duplique, les parties reprennent, avee de nouveaux developpements, leurs conelusions respectives. Statua11,t sur ces faits et considerant 1311, droit :

Ni l'art. 58 de la constitution de Fribourg, qui se borne a regler ce qui a trait au mode de revocation ou de destitu- tion des fonctionnaires, ni les dispositions du code civil de ce canton, a l'art. 1 er et en matiere de louage d'ouvrage, -les- quelles ne touchent qu'a des rapports contractuels dont le caractere civil est inconteste, -ne tranchent la question de savoir si l'Etat est civilement responsable pour le cas OU il n'aurait pas maintenu en fonction un employe pendant tout le temps pour lequel sa nomination avait eu lieu. Il y a done lieu de chercher la solution de cette question dans les prin- cipes generaux du droit.

Bien que 1e choix des fonctionnaires pub lies apparaisse en premiere ligne comme uu acte emane de l'administration, et ressortissant des lors au domaine du droit public, il est incontestable que leul' nomination entraine egal ement des consequences de droit prive. L'Etat, en effet, assure aux fonctionnaires, conformement aux dispositions de Ia loi du 20 Noyembre 1879, pour un temps determine, le traitement afferent aleurs fonctions. TI est evident que l'Etat est lie par ces stipulations, et qu'il est soumis, en cas de litige a ce sujet, aux tribunaux eompetents en matiere civile.

Aux termes de l'art. 5 de la loi du 20 Novembre 1879, les fonctions du demandenr expiraient le 24 Mai 1881. Le Conseil d'Etat proceda a la reelection du personnel ensei- gnant du college Saint-Michel le 19 Aout 1881 seulement, mais sous une reserve expresse en ce qui concerne la duree de cette confirmation, -declarant, dans une piece officielle

j 111. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und i rivaten etc. No 42. 213 de meme date, et communiquee aux interesses en me me temps que l'acte de nomination lui-meme, -que Ia duree pour laquelle cette reelection avait lieu etait subordonnee aux dispositions qui pourraient etre adoptees pour Ia revision de Ia loi sur le dit college, et que les nominations en question ne sauraient porter aucun prejudice au droit du Grand Conseil de decreter que, par la mise en vigueur de Ia nouvelle loi, les fonctions deferees sous l'empire de l'ancienne sont ex- pirees, sans qu'il puisse etre reclame des indemnites. Le demandeur, Ioin de protester contre cette restriction, a continue son enseignement pendant toute l'annee scolaire 1881/1882. 01' il est incontestable que, dans cette situation, le dit de- mandeur doit etre repute avoir accepte la reserve a laquelle son election etait subordonnee. C'est en vain que, pour echapper a cette consequence, la partie demanderesse estime que cette reserve etait contraire a la 10i qui oblige Ie Conseil d'Etat a elire les professeurs pour quatt'e ans. L'acte de l'autorite competente qui assure, ainsi qu'il a ete dit plus haut, a un fonctionnaire son traite- ment ä. des conditions determinees acceptees par l'elu, en- traine des eonsequences civiles, qui lient les parties en tout etat de cause. L'illegalite de Ia reserve en question, ftit-elle demontree, aurait d'ailleurs, pour effet de vicier l'acte de nomination Iui- meme dont elle est inseparable, et sur lequel Ie demandeur fonde ses pretentions. Cet argument ne saurait donc en aucun cas lui profiter. Il est en outre indifferent que Ia reserve dont il s'agit n'ait pas ete inseree dans le corps meme de Ia patente de nomina- tion; il suffit, pour que cette reserve deploie les effets d'une coudition licite, qu'elle procMe de l'autorite chargee de la nomination, qu'elle se rapporte a celle-ci et qu'elle ait ete dliment communiquee aux interesses, circonstances, qui, toutes se trouvent realisees en l'espece. A partir de ce moment, il etait evident que la volonte de l'Etat etait clairemel1t manifestee en ce sens que Ia duree des

B. Civilreehtspllege. fonctions auxquelles il appellait le demandeur etait rendue dependante de la mise en vigueur d'une nouvelle loi sur l'in- struction publique superieure j l'elu ayant eu pleine connais- sance des intentions de l'administration a cet egard, et ayant accepte Ia nomination conditionnelle effectuee le 19 Aoilt 1881, il doit etre considere comme ayant acquiesce aux con- sequences de ces conditions et limites. 4° La reserve susmentionnee devant ainsi etre envisagee comme valide et obligatoire pour le demandeur, il y a lieu d'examiner encore si les conditions prevues pour qu'elle puisse sortir ses effets se sont trouvees realisees le 1 er Aout 1882, en d'autres termes si, acette epoque, l'Etat etait au- tori se a faire usage dn droit de non-confirmation que Ia dite reserve lui conferait. Cette reserve reconnaissait au Grand Conseil le droit de mettre fin, avant l'expiration de quatre ans, aux fonctions conferees le 19 Aout 1881 aux professeurs du college Saint- Michel, mais seulement pour le cas ou une nouvelle 10i sco- laire serait promulgee. Or cette condition a ete realisee par la publication de Ia 10i du 18 Juillet 1882, publication qui, selon l'allegue demeure inconteste de la reponse, a eu lieu le 25 dit, et il resulte de l'art. 88 de cette 10i que !'intention du Mgislateur a evidemment 13M d'user de cette faculte. Cet article, en effet, apres avoir dit que la 10i du 18 Juil- let entre en vigueur des sa promulgation, et que toutefois e Conseil d'Etat est competent pour mettre a execution suc- cessivement les dispositions de la loi, statue, a son alinea 2, qu' en tont cas la nomination du personnel enseignant devra se faire deux mois avant l'ouverture de l'annee scolaire. Les termes imperatifs de ce dernier alinea, rapproches de celui qni precede, et surtout la place qu'il occupe dans les dispositions transitoires de la loi, demontrent qu'il avait bien pour but d'enjoindre a l'autorite executive de proce- der, -non point, ainsi que le pretend le demandeur, a la nomination des professeurs de Saint-Michel d'une maniere generale, en cas de vacance, par exemple, et au fur et a mesure des besoins, -mais a une reelection immediate du l

) I ,I r IU. Civilstreitigkeiten zwischen Kantonen und Privaten, ete. No 42. 215 personnel pour l'annee scolaire 1882/1883, qui allait s'ou- vrir. En procedant a cfltte reelection, ainsi qu'il l'a fait le 1 er Aout, soit juste deux mois avant l'ouverture des cours le Conseil d'Etat s'est exactement conforme au prescrit de l Busdite loi. Cette interpretation se trouve d'ailleurs expressement cor- roboree par Ia genese de l'art. 88 ainsi que par les debats auxquels Ia loi du 18 Juillet a donne lieu devant le Grand Conseil. Il y est, en effet, d'abord question de son entree en vigueur au 1 er Octobre 1883, puis au 1 er Octobre 1882 et , , eniin, Ie Grand Conseil se prononce en faveur de Ia mise en viguenr immediate. La redaction de l'art. 88 a ete definitivement fixee et adoptee ensnite d'une proposition de M. le conseiller d'Etat TMraulaz, motivee sur la necessite de cette entree en vigueur immediate, ce qui permettra, dans les deux mois qui pre- cMent encore le commencement de l'annee scolaire de , nommer les professeurs qui Ie sont actuellement, sous re- serve de la presente loi, qu'on prevoyait lors de leur nomi- nation. (Voy. Bulletin officiel, pag. 161 et 162.) Le Grand Conseil ayant ainsi, d'une part, pris des mesures en vue d'une mise en vigueur immediate de la loi du 18 Jnillet 1882 et, d'autre part, ordonne qu'il soit procede a Ia reelec- tion du personuel du college Saint-Michel deux mois avant le 1 er Octobre de la meIDe annee, il s'ensuit que Ia reserve du 19 Aout 1881, visant les dispositions qui pourront etre adoptees pour Ia revision de Ia loi sur cet etablissement , sortait de plein droit ses effets, et que les fonctions deferees sous l'empire de Ia loi abrogee expiraient sans qu'il puisse etre rec1ame d'indemnite par les titulaires non reelus. Les concIusions de Ia demande ne sauraient done etre accueillies. Par ces motifs, Le Tribunal federal prononce: La demande en dommages-interets introduite par le profes- seur Etienne Fragniere contre l'Etat de Fribourg est rejetee.