Beruf des Architekten; Art. 31 und 33 BV, 2 Ueb.Best.BV. 1. Legitimation zur staatsrechtlichen Beschwerde gegen die Bestimmung eines Erlasses, welche Dritte begünstigt: Erfordernis des besonderen Interesses (Erw. 2 b). 2. Derogatorische Kraft des Bundesrechts (Erw. 3). 3. Wissenschaftliche Berufe: a) Der Beruf des Architekten ist ein wissenschaftlicher Beruf im Sinne des Art. 33 BV (Erw. 4 a); b) Ausweis der Befähigung: die Kantone dürfen nur Anforderungen aufstellen, die einen polizeilichen Zweck verfolgen (Erw 4b).
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A.- Le 13 décembre 1966, le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté une loi sur la profession d'architecte, dont les trois premiers articles ont la teneur suivante:
"Article premier. - La qualité d'architecte est reconnue par le Conseil d'Etat:
aux porteurs du diplôme de l'Ecole polytechnique de l'Université de Lausanne, du diplôme de l'Ecole polytechnique fédérale ou de l'Ecole d'architecture de l'Université de Genève, ainsi que de diplômes suisses ou étrangers estimés équivalents;
aux porteurs du diplôme des écoles techniques supérieures (ETS) ayant subi avec succès les épreuves instituées par le règlement cantonal et portant sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par leur diplôme;
aux personnes non porteuses des diplômes mentionnés sous chiffres 1 et 2 mais ayant subi avec succès les épreuves de capacité instituées par le règlement cantonal.
Art. 2 - Une personne notoirement qualifiée peut être assimilée à un architecte, au sens de la présente loi, pour une construction déterminée.
Art. 3. - Pour être autorisé à exercer sa profession dans le canton de Vaud, l'architecte doit être inscrit au Registre des architectes reconnus par l'Etat. Le registre est dressé par le Département des travaux publics qui le tient à jour. Ce registre est public.
Les conditions de l'inscription au registre sont les suivantes:
a) avoir un domicile professionnel dans le canton de Vaud;
b) n'avoir encouru aucune condamnation à raison de faits contraires à la probité et à l'honneur;
c) satisfaire aux exigences de l'article premier de la présente loi. Sera radié du registre celui qui ne réalise plus les conditions énumérées ci-dessus. La radiation est prononcée par le Conseil d'Etat."
L'art. 27 charge le Conseil d'Etat de régler les dispositions d'application de la loi.
B.- Un projet de règlement d'application, portant la date du 19 décembre 1966, a été préparé par le Département des travaux publics et communiqué aux associations professionnelles intéressées. Les art. 2 à 16 fixent les conditions de l'examen d'architecte prévu à l'art. 1er ch. 2 de la loi. Seules sont admises à cet examen les personnes âgées de 25 ans révolus, domiciliées dans le canton de Vaud depuis une année au moins ou d'origine vaudoise, qui ont obtenu d'une école technique supérieure un diplôme de fin d'études dans le domaine du bâtiment (art. 3). Les épreuves orales portent obligatoirement sur: 1) l'histoire de l'architecture, l'analyse critique de bâtiments historiques et de bâtiments modernes; 2) la police des constructions et le droit usuel. Elles peuvent s'étendre aussi, suivant le diplôme dont le candidat est porteur: 1) à la connaissance de la construction et à la direction des travaux; 2) à la connaissance des matériaux; 3) à la statique du bâtiment et à la résistance des matériaux (art. 6 et 9). Les épreuves pratiques consistent dans l'établissement d'un avant-projet de construction (art. 12). La qualité d'architecte n'est reconnue qu'à celui qui obtient au minimum la note moyenne de 6 sur 10 aux épreuves orales (art. 10) et le même résultat aux épreuves pratiques (art. 13).
C.- Agissant par la voie du recours de droit public, l'Union technique suisse, ses sections de Lausanne et de Vevey, le Groupe vaudois de l'Association des anciens élèves du Technicum de Genève, ainsi que six architectes-techniciens ETS, requièrent le Tribunal fédéral d'annuler: 1) la dernière partie de l'art. 1er ch. 2 de la loi du 13 décembre 1966, à savoir les mots "ayant subi avec succès les épreuves instituées par le règlement cantonal et portant sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par leur diplôme"; 2) l'art. 2 de cette loi; 3) le Titre II, soit les art. 2 à 17, de son règlement d'application. Ils invoquent la violation des art. 2 Disp. trans. Cst., 4 et 31 Cst.
Les recourants allèguent notamment que l'art. 1er al. 2 de la loi cantonale est en contradiction avec les art. 45 et 46 de la loi fédérale du 20 septembre 1963 sur la formation professionnelle et viole dès lors le principe de la force dérogatoire du droit fédéral; que la disposition incriminée (art. 1er al. 2), adoptée par 67 voix contre 63, doit être examinée au regard du projet de règlement préparé par le Département des travaux publics et que ce projet dépasse le cadre de la loi; que les autres cantons suisses, à part Neuchâtel, n'ont pas jugé nécessaire de prévoir un examen pour les architectes-techniciens ETS; que la réglementation de la profession d'architecte par le législateur vaudois viole le principe de la proportionnalité des mesures de police et qu'elle constitue une inégalité de traitement par rapport aux universitaires.
D.- Le Conseil d'Etat vaudois conclut au rejet du recours.
Considérant en droit:
Les recourants demandent l'annulation non seulement de certaines dispositions de la loi votée par le Grand Conseil le 13 décembre 1966, mais également des art. 2 à 17 du règlement d'application. Or le règlement incriminé n'existe encore qu'en l'état d'un projet élaboré par le Département des travaux publics; selon la réponse du Conseil d'Etat, il ne sera définitivement rédigé qu'après le jugement de la présente affaire. Le recours ne peut donc s'en prendre à un texte qui n'a pas encore été adopté; il est irrecevable dans la mesure où il requiert l'annulation d'articles du projet de règlement.
Les recourants s'en prennent à l'art. 1er ch. 2 et à l'art. 2 de la loi du 13 décembre 1966. Il importe d'examiner s'ils ont qualité pour attaquer chacune de ces dispositions.
a) Selon l'art. 88 OJ, tel que l'interprète la jurisprudence, la qualité pour interjeter un recours de droit public appartient aux particuliers qui se prétendent lésés dans leurs intérêts juridiquement protégés, en tant que ceux-ci correspondent aux droits constitutionnels invoqués (RO 86 I 102 et 284; 89 I 238 et 278; 91 I 419). Une association peut aussi défendre, par cette voie, les intérêts que ses membres sont en droit de faire valoir eux-mêmes et que ses statuts placent sous sa sauvegarde (RO 81 I 121; 88 I 175; 93 I 44, 109, 127).
En vertu de l'art. 3 de la loi du 13 décembre 1966, les personnes qui figurent au registre des architectes reconnus par l'Etat sont seules autorisées à exercer la profession d'architecte dans le canton de Vaud. L'inscription dans ce registre est subordonnée en particulier à l'accomplissement des conditions posées par l'art. 1er. Or, selon le chiffre 2 de cet article, le Conseil d'Etat ne reconnaît la qualité d'architecte aux diplômés des écoles techniques supérieures que s'ils ont réussi un examen sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par leur diplôme. Limités ainsi dans l'exercice de leur profession, les architectes-techniciens ETS qui recourent en l'espèce peuvent soutenir qu'ils sont atteints dans des intérêts que protègent les normes constitutionnelles invoquées, à savoir les art. 2 Disp. trans. Cst., 4 et 31 Cst. Ils ont donc vocation pour attaquer par le présent recours l'art. 1er ch. 2 de la loi.
Les associations recourantes ont également ce droit: groupant des architectes-techniciens ETS, elles ont pour but statutaire d'en défendre les intérêts.
b) Conformément à la jurisprudence, un particulier qui n'est pas plus intéressé que quiconque à l'annulation d'une décision ou d'une disposition favorable aux tiers, n'est pas habile à invoquer, par la voie d'un recours de droit public, la violation de ses droits constitutionnels (RO 85 I 52 ss.; 86 I 284 ss.). Le Tribunal fédéral a admis cependant que les membres d'une profession soumis à un examen de capacité ont un intérêt particulier à attaquer une disposition qui exempte certains de leurs concurrents de la même épreuve. Dès lors, il a reconnu aux premiers la qualité pour attaquer par un recours de droit public le texte légal qui avantage les seconds (RO 86 I 286 s.).
En l'espèce, les recourants se trouvent dans une situation analogue en tant qu'ils s'en prennent à l'art. 2 de la loi du 13 décembre 1966. Alors que, suivant l'art. 1er ch. 2, les architectes-techniciens ETS ne sont reconnus comme architectes par le Conseil d'Etat qu'après avoir subi avec succès un examen sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par leur diplôme, l'art. 2 assimile à un architecte, pour une construction déterminée, une personne notoirement qualifiée. Autrement dit, les architectes-techniciens ETS sont astreints à des épreuves auxquelles l'art. 2 soustrait de façon implicite des personnes notoirement qualifiées. Touchés particulièrement par l'adoption de cette disposition, ils ont donc la faculté d'en requérir l'annulation par un recours de droit public. Le même droit appartient aux associations chargées par leurs statuts de sauvegarder les intérêts des architectes-techniciens ETS.
Se conformant à l'art. 96 al. 2 OJ, le Tribunal fédéral a procédé à un échange de vues avec le Conseil fédéral, en soutenant l'opinion développée ci-dessus. Le Conseil fédéral s'est rallié à cette manière de voir.
D'ailleurs, le moyen soulevé est mal fondé. Pour que l'art. 2 Disp. trans. Cst. soit violé, il faut ou bien que le droit cantonal contredise le droit fédéral, ou bien qu'un canton ait empiété sur une compétence réservée uniquement à la Confédération (FAVRE, Droit constitutionnel, p. 112; GIACOMETTI, Schweiz. Bundesstaatsrecht, p. 95; IMBODEN, Bundesrecht bricht Kantonsrecht, p. 91 ss.). Or ni l'une ni l'autre de ces conditions n'est remplie en l'espèce. En effet, si l'on examine les deux dispositions invoquées de la LFFP, on constate qu'elles traitent de l'encouragement des écoles techniques supérieures par la Confédération et de la protection du titre d'architecte (respectivement ingénieur)-technicien ETS; elles ne réglementent pas l'exercice de la profession, qui reste dans la compétence des cantons. Ainsi, l'assujettissement des architectes-techniciens ETS à un examen cantonal n'empêche nullement la Confédération d'encourager les écoles techniques supérieures, ni les ayants droit de porter l'appellation qui correspond à leur diplôme. Si les dispositions fédérales d'une part, cantonales d'autre part, se fondent sur des présuppositions différentes - on le verra plus loin -, leur application n'est pas antinomique.
a) Il faut d'abord examiner si la profession d'architecte est une profession libérale au sens de l'art. 33 al. 1 Cst., soit une activité dont les cantons peuvent soumettre l'exercice à des preuves de capacité.
La notion de profession libérale (wissenschaftliche Berufsart) n'est pas précise en elle-même. Elle s'applique en principe, conformément à la terminologie allemande, aux activités qui requièrent une préparation scientifique (NEF, FJS no 619, p. 1), aux professions qui, à défaut de formation scientifique suffisante, ne peuvent être exercées sans danger pour l'ordre et la sécurité publics (LARGIER, Der Fähigkeitsausweis im schweizerischen Wirtschaftsrecht, p. 61). Elle vise donc au premier chef les professions qui impliquent une formation universitaire, notamment celles de médecin, pharmacien, vétérinaire, dentiste et ecclésiastique (FAVRE, Droit constitutionnel suisse, p. 378; NEF, op.cit., p. 1).
Cette notion varie aussi avec les idées du moment; c'est ainsi que la Confédération l'a appliquée également à des professions qui ne nécessitent pas la fréquentation de l'université, telles celles d'instituteur et de géomètre (MARTI, Handels- und Gewerbefreiheit, p. 123; NEF, op.cit., p. 2). Mais ni les activités manuelles, ni les activités intellectuelles qui n'exigent pas une préparation scientifique ne rentrent dans la notion de profession libérale (BURCKHARDT, Kommentar der BV, 3e éd., p. 275).
En ce qui concerne la profession d'architecte, le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de se prononcer (RO 86 I 326): il l'a rangée parmi les professions libérales. Bien qu'il n'ait pas motivé alors sa décision, il se justifie de maintenir cette jurisprudence. Au regard des critères énoncés ci-dessus, si peu précis soient-ils, la profession d'architecte apparaît en effet comme une profession libérale: son exercice suppose des connaissances scientifiques qu'un grand nombre d'architectes acquièrent soit dans un établissement universitaire, soit dans un établissement technique supérieur, et dont l'absence risquerait d'être préjudiciable à la collectivité.
b) Si les cantons ont la faculté, en vertu de l'art. 33 Cst., de soumettre à un examen de capacité les personnes qui se destinent à l'exercice d'une profession libérale, ils ne peuvent cependant émettre des exigences que ne justifie pas un but de police (RO 73 I 10). L'art. 33 Cst. n'est qu'une disposition d'application de l'art. 31 al. 2 Cst.; il ne crée pas un droit nouveau pour les cantons, il ne fait que préciser une situation juridique déjà prévue (LARGIER, op.cit., p. 58/9). Aussi les cantons ne sont-ils pas libres de légiférer comme ils l'entendent. Ils ne peuvent exiger des connaissances et des capacités de la part des candidats que dans la mesure où la protection du public le requiert nécessairement. Ils ne peuvent en particulier utiliser l'art. 33 Cst. pour limiter l'accès aux professions libérales (LARGIER, op.cit., p. 59), ni pour élever le niveau de telle ou telle profession, si désirable puisse être ce dernier but (cf. MARTI, op.cit., p. 121).
c) En l'espèce, la loi du 13 décembre 1966 ne détermine pas elle-même les capacités requises des architectes-techniciens ETS, mais laisse au Conseil d'Etat le soin de trancher cette question dans le règlement d'application. Toutefois, en tant que l'art. 1er ch. 2 de la loi oblige les architectes-techniciens ETS à subir un examen sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par un diplôme, il sous-entend qu'ils ne sont pas nécessairement en mesure d'exercer la profession d'architecte. Or les recourants le contestent, en prétendant que leur diplôme témoigne suffisamment de leurs aptitudes et qu'en conséquence l'assujettissement à un examen supplémentaire est contraire à la liberté du commerce et de l'industrie.
Comme le Conseil d'Etat est tenu de fixer dans un règlement d'application les modalités de l'examen institué par le texte légal, l'annulation des dispositions réglementaires à la suite d'un recours de droit public ne le dispenserait pas d'en adopter de nouvelles, qui seraient elles-mêmes susceptibles d'être attaquées. Ainsi les recourants ont intérêt à ce que le Tribunal fédéral se prononce maintenant déjà sur la constitutionnalité de l'art. 1er ch. 2 de la loi, sans attendre que le règlement soit adopté.
d) Il appartenait au Conseil d'Etat d'indiquer, dans sa réponse au recours, quel motif de police justifie l'assujettissement des architectes-techniciens ETS à un examen cantonal, de montrer notamment en quoi la sécurité du public exige le contrôle des connaissances théoriques et pratiques des diplômés ETS. Or il ne l'a pas fait. Il consacre une grande partie de sa réponse à développer des considérations générales sur le rôle de l'université et l'utilité des études universitaires pour donner aux architectes la culture générale nécessaire à l'exercice de leur profession. Sur le grief tiré de la violation de la liberté du commerce et de l'industrie, il se borne à poser l'alternative suivante: ou bien la profession d'architecte est artisanale, et le recours doit être admis, les autorités vaudoises étant invitées à reprendre le problème de la réglementation de ce métier; ou bien elle est libérale, comme le Tribunal fédéral l'a déjà déclaré, et le recours doit être rejeté. Mais, on l'a vu, le fait qu'une profession soit considérée comme libérale et tombe sous le coup de l'art. 33 Cst. ne permet pas aux cantons d'en régler l'exercice comme ils l'entendent. Les professions libérales bénéficient aussi de la liberté du commerce et de l'industrie: si les cantons veulent limiter cette liberté, ils doivent le justifier par des motifs de police, ce que le Conseil d'Etat n'a pas fait en l'espèce.
De tels motifs de police ne ressortent pas davantage des autres pièces du dossier, notamment pas du procès-verbal des discussions parlementaires, lequel ne révèle pas le souci de respecter les exigences posées par l'art. 31 Cst. Il s'est cependant trouvé un député, adversaire de l'examen imposé aux architectes-techniciens ETS, pour demander s'il y avait, "en matière de police des constructions, des raisons qui exigent que notre canton se montre plus restrictif" (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil no 31 p. 1072). Cette question n'a pas reçu de réponse expresse de la part du Conseil d'Etat.
On doit en conclure que les restrictions apportées à l'exercice de la profession d'architecte par l'examen imposé aux diplômés ETS ne sont pas justifiées par des motifs de police; du moins le Conseil d'Etat n'en a-t-il pas apporté la démonstration. Elles doivent dès lors être considérées comme contraires à l'art. 31 Cst. et, partant, annulées.
e) Comme l'art. 1er ch. 2 de la loi du 13 décembre 1966 viole la liberté du commerce et de l'industrie, il est inutile de statuer sur le caractère prétendument arbitraire de cette disposition.
a) Ce sont d'abord les arguments tirés de la LFFP. En effet, la loi vaudoise soumet à un examen les porteurs du diplôme ETS, c'est-à-dire les personnes qui ont subi avec succès l'examen final d'une école technique supérieure reconnue par la Confédération (art. 46 LFFP). Pour être reconnue par la Confédération, une telle école doit donner à ses élèves - par un enseignement scientifique et, s'il y a lieu, au moyen d'exercices de construction et de laboratoire - les connaissances théoriques et pratiques nécessaires pour exercer une profession technique supérieure selon les règles de l'art (art. 45 LFFP). Ainsi, dans l'esprit du législateur fédéral, les diplômés de telles écoles sont censés être aptes à exercer leur profession de façon satisfaisante. Certes, on l'a vu, la LFFP n'empêche pas les cantons de réglementer l'exercice des professions techniques en question; ils ne sont pas liés par les déductions qui résultent des art. 45 et 46 de cette loi. Cependant, s'ils s'écartent de ces déductions, on peut attendre d'eux qu'ils s'efforcent d'en établir l'inexactitude. Or le Conseil d'Etat ne l'a pas fait dans sa réponse au recours; il n'a pas rendu vraisemblable que la formation donnée aux architectes-techniciens par les écoles techniques supérieures reconnues par la Confédération est insuffisante à garantir la sécurité du public.
b) Le projet de règlement du 19 décembre 1966, bien qu'il ne soit pas en cause puisqu'il n'a pas encore été adopté par l'autorité compétente, éclaire néanmoins dans une certaine mesure l'intention des autorités vaudoises.
Ce projet prévoit deux sortes d'épreuves pour les architectestechniciens ETS: des épreuves orales et une épreuve pratique. Les épreuves orales, éliminatoires, comportent deux branches obligatoires (l'histoire de l'architecture et le droit usuel en matière de constructions) et des branches complémentaires auxquelles peuvent être assujettis des candidats suivant le diplôme dont ils sont porteurs. L'épreuve pratique consiste en l'établissement d'un avant-projet de construction, pour lequel le candidat dispose de deux semaines.
Une première constatation s'impose: les épreuves orales et pratique auxquelles sont soumis obligatoirement tous les candidats portent sur des matières qui figurent au programme d'enseignement et d'examen des écoles techniques supérieures, en tout cas de trois d'entre elles (Genève, Bienne, Berthoud), dont les programmes se trouvent au dossier. Or la loi soumet à un examen tous les architectes-techniciens ETS, et non seulement ceux qui sortiraient d'écoles dont le programme ne prévoirait pas l'enseignement de branches sur lesquelles porte l'examen vaudois, - si tant est que de telles écoles techniques supérieures existent. Ainsi le projet de règlement va - tout au moins pour les diplômés des trois écoles techniques citées plus haut - plus loin que la loi elle-même, qui ne soumet les architectes-techniciens ETS à des épreuves que "sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par leur diplôme".
Cette constatation, qui ne joue pas de rôle direct sur le sort du recours - ce dernier ne pouvant s'en prendre au projet de règlement -, amène cependant la cour de céans à se demander s'il existe vraiment des disciplines, nécessaires à la sécurité du public, qui ne soient pas prévues dans l'enseignement donné aux architectes-techniciens par les écoles techniques supérieures reconnues par la Confédération. Le Conseil d'Etat n'en a en tout cas pas apporté la démonstration; sa réponse au recours et le projet de règlement indiquent au contraire que son intention est surtout de contrôler, au moyen des épreuves envisagées, le niveau de culture générale des architectes-techniciens ETS. Or, on l'a vu (consid. 4 b), ce n'est pas là une raison suffisante qui puisse justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie.
Sur un point cependant, les épreuves prévues portent sur une matière où les écoles techniques existantes ne dispensent vraisemblablement pas d'enseignement à leurs élèves: le droit vaudois des constructions. Mais les architectes de formation universitaire n'ont pas non plus à subir d'épreuve sur cette branche pour être reconnus par le Conseil d'Etat, même s'ils ont fréquenté une école qui ne leur a pas dispensé un telenseignement. Il serait dès lors contraire au principe de l'égalité de traitement d'exiger des architectes-techniciens ETS des connaissances qui ne sont pas requises des universitaires. Au reste, il est douteux qu'un examen sur le droit vaudois des constructions, avec lequel un technicien peut se familiariser rapidement, réponde aux fins de police qui seules permettent aux cantons d'apporter des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie.
c) Les recourants ont joint à leur recours une abondante documentation, dont il ressort qu'aucun autre canton, sauf Neuchâtel, ne soumet les diplômés ETS à des épreuves cantonales supplémentaires. Il s'agit non seulement des cantons où la profession d'architecte est libre, comme c'est le cas en Suisse allemande, mais aussi des cantons qui prévoient un examen cantonal d'architecte, tels Genève et Fribourg. Dans ces cantons, les architectes-techniciens ETS n'ont pas à passer un nouvel examen pour être admis à établir les plans de constructions soumises à l'obligation du permis, mais doivent acquérir, pendant une période de 3 à 5 ans, en sus des connaissances pratiques que leurs études leur ont procurées, l'expérience et les capacités pratiques nécessaires à l'exercice de leur profession; il n'y a pas lieu d'examiner si ces exigences sont compatibles avec la liberté du commerce et de l'industrie, une telle période d'attente n'étant pas prévue par le droit vaudois.
Assurément, le fait que la presque totalité des cantons suisses ne soumettent les architectes-techniciens ETS à aucun examen cantonal supplémentaire n'empêche pas en principe un canton de prévoir néanmoins un tel examen. Mais il faut alors qu'il le justifie par un but de police; il faut qu'il établisse que la formation reçue par les diplômés de ces écoles est insuffisante à assurer la sécurité du public en matière de construction. Or le Conseil d'Etat vaudois n'a pas apporté une telle démonstration. Tout au plus a-t-il essayé de défendre sa position, différente de celle des autres cantons, par le motif que dans le canton de Vaud les permis de bâtir sont accordés par les municipalités et que celles-ci ne sont pas toujours à même d'apprécier la qualité des plans présentés. Cela ne suffit pas à justifier les exigences supplémentaires du droit vaudois, d'autant moins qu'en vertu de l'art. 78 bis de la loi sur les constructions et l'aménagement du territoire, le Département des travaux publics peut formuler des observations et une opposition aux demandes de permis, même après la clôture de l'enquête publique, et qu'en vertu de l'art. 108 du règlement d'application de ladite loi, la municipalité doit, la veille de l'ouverture de l'enquête, remettre un dossier complet ou un avis détaillé au voyer, lequel fait suivre les dossiers importants au Département des travaux publics.
Par ces motifs, le Tribunal fédéral:
Admet partiellement le recours, en ce sens qu'il annule la dernière partie de l'art. 1er ch. 2 de la loi vaudoise du 13 décembre 1966 sur la profession d'architecte, à savoir les mots "ayant subi avec succès les épreuves instituées par le règlement cantonal et portant sur les disciplines où leur capacité n'est pas attestée par leur diplôme";
Rejette le recours pour le surplus, dans la mesure où il est recevable.