1A.115/2006 /fzc
{T 0/2}
Arrêt du 1er septembre 2006
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aemisegger
et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.
Parties
X.________ SA,
recourante, représentée par Me Pierre-Cyril Sauthier, avocat,
contre
Commune de Collombey-Muraz, Administration communale, 1868 Collombey,
Conseil d'Etat du canton du Valais, Palais du Gouvernement, 1950 Sion,
Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, Palais de Justice, av. Mathieu-Schiner 1, 1950 Sion 2.
Objet
révision d'un plan d'affectation; constatation de la nature forestière,
recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public, du
25 avril 2006.
Faits:
A.
La société X.________ SA est propriétaire des parcelles n° 3438 et 3439 du registre foncier de Collombey-Muraz. La parcelle n° 3438, d'une surface de 28'245 m2, est sise au nord-ouest du complexe industriel de la raffinerie du Rhône. La parcelle n° 3439, d'une surface de 110'991 m2, est située au sud-est de ce complexe, entre la raffinerie et l'usine d'incinération des ordures Satom, cette dernière se trouvant en zone industrielle sur le territoire de la commune de Monthey. Selon le plan de zones adopté le 30 novembre 1980 par l'assemblée primaire de la commune de Collombey-Muraz et approuvé le 26 mai 1982 par le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat), les parcelles n° 3438 et 3439 étaient classées en zone industrielle.
B.
Un projet de révision du règlement communal sur les constructions et de son plan de zones a été soumis à l'enquête publique par avis paru au Bulletin officiel du canton du Valais du 12 avril 1990; il prévoyait le classement de la parcelle n° 3438 en zone forêt et le classement de la parcelle n° 3439 en zone agricole. X.________ SA a formé opposition le 11 mai 1990. Invoquant notamment la continuité des zones industrielles de Collombey-Muraz et de Monthey, elle demandait le maintien des parcelles litigieuses en zone industrielle.
Le conseil communal de Collombey-Muraz a écarté cette opposition en séances des 5 juin et 27 août 1990, retenant en substance que la parcelle n° 3439 constituait une zone tampon entre la raffinerie et la Satom, dans le prolongement de la zone agricole Collombey-Collombey-le-Grand et qu'elle représentait une surface non négligeable de terrains propres à l'agriculture. Quant à la parcelle n° 3438, elle avait été replantée et était à nouveau intégrée dans le rideau d'abri des Iles, en zone forêt. Le 23 septembre 1990, l'assemblée primaire a adopté le nouveau plan d'affectation. X.________ SA a recouru contre ces décisions au Conseil d'Etat, qui a rejeté le recours par décision du 25 septembre 1991, relevant notamment le surdimensionnement de la zone industrielle, l'absence de besoin démontré par l'entreprise des terrains litigieux et l'adéquation des affectations retenues avec la nature du sol de ces deux parcelles.
C.
Le 29 octobre 1991, X.________ SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton du Valais (devenu la Cour de droit public du Tribunal cantonal du canton du Valais; ci-après: le Tribunal cantonal). La procédure a été suspendue à la demande des parties et a repris en 2006. X.________ SA a alors confirmé les conclusions prises en 1991 et a déposé une écriture ampliative. Par arrêt du 25 avril 2006, le Tribunal cantonal a rejeté le recours. Il a considéré, en substance, que le classement des parcelles n° 3438 et 3439 en zone agricole et en zone forêt était justifié en raison du surdimensionnement de la zone industrielle, X.________ SA ne démontrant pas que l'évaluation des besoins en la matière était inexacte. De plus, l'affectation de la parcelle n° 3438 à la zone forestière ne prêtait pas à discussion, dès lors que X.________ SA admettait que ce terrain avait été reboisé et qu'il faisait partie de l'aire forestière. Quant à l'affectation agricole de la parcelle n° 3439, elle avait été retenue "en toute logique et conformément aux principes de coordination". Enfin, il n'y avait pas d'inégalité de traitement par rapport aux cas mentionnés par X.________ SA et les prétentions financières de cette dernière n'avaient pas à être prises en compte dans la pesée des intérêts.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X.________ SA demande au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt et de renvoyer le dossier à l'autorité compétente pour nouvelle décision dans le sens des considérants, à savoir le classement des parcelles litigieuses en zone industrielle. Elle demande subsidiairement que son recours soit traité comme un recours de droit public. Invoquant l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), elle se plaint d'une violation de l'art. 13 de la loi sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) et des art. 15 et 16 de la loi sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). Elle sollicite une inspection des lieux. La commune de Collombey-Muraz a présenté des observations; le Tribunal cantonal et le Conseil d'Etat y ont renoncé.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 131 II 571 consid. 1 p. 573; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités). La recourante a déposé un recours de droit administratif, qu'elle demande subsidiairement de traiter sous la forme d'un recours de droit public. Le recours de droit public étant subsidiaire aux autres moyens de droit (art. 84 al. 2 OJ), la recevabilité du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) doit être examinée en premier lieu.
1.1 Lorsque la contestation porte sur un plan d'affectation au sens du droit fédéral de l'aménagement du territoire, à savoir un plan réglant le mode d'utilisation du sol dans son périmètre (art. 14 al. 1 LAT), il résulte de l'art. 34 al. 3 LAT que seule la voie du recours de droit public est en principe ouverte, devant le Tribunal fédéral, contre la décision prise en dernière instance cantonale. La jurisprudence admet cependant qu'une décision relative à l'adoption d'un plan d'affectation fasse l'objet d'un recours de droit administratif, lorsque notamment l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement ou de la législation fédérale sur les forêts est en jeu, en particulier quand le plan se rapporte à un projet concret (ATF 132 II 209 consid. 2 p. 211; 129 I 337 consid. 1.1 p. 339; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 123 II 88 consid. 1a p. 91, 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b p. 75 et les arrêts cités). On considère en effet qu'il s'agit dans cette mesure d'une décision fondée non seulement sur le droit cantonal de l'aménagement du territoire mais également sur le droit public fédéral au sens de l'art. 5 al. 1 PA, et que par conséquent les règles de la procédure de recours de droit administratif s'appliquent (cf. art. 97 al. 1 OJ).
En l'espèce, la recourante invoque une violation de l'art. 13 LFo, régissant la délimitation des forêts par rapport à la zone à bâtir. Elle affirme seulement qu'elle conteste cette délimitation et se borne à mentionner la disposition précitée, sans exposer en quoi elle aurait été violée par les autorités cantonales. Il ressort au demeurant du dossier que la procédure en constatation de la nature forestière a été régulièrement suivie, conformément à l'art. 13 LFo, et que la recourante y a participé, ce qu'elle ne conteste pas. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que l'application de la législation fédérale sur les forêts est en jeu dans la présente procédure. Pour le reste, le recours concerne l'application de règles du droit de l'aménagement du territoire qui ne sont pas dans un rapport particulièrement étroit avec l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement, de sorte que le recours de droit administratif doit être déclaré irrecevable.
1.2 Irrecevable, le recours de droit administratif peut néanmoins être converti en recours de droit public, pour autant que les conditions de forme légales soient respectées, en particulier les exigences de motivation de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 122 I 328 consid. 2d p. 333; 121 II 39 consid. 3d/bb p. 47 et les références).
1.2.1 Formé en temps utile contre une décision finale prise en dernière instance cantonale et qui touche la recourante dans ses intérêts juridiquement protégés, le recours satisfait aux exigences des art. 84 à 89 OJ.
1.2.2 Pour être recevable, un recours de droit public doit cependant contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation (art. 90 al. 1 let. b OJ). Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si le prononcé attaqué est en tous points conforme à la Constitution. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31; 125 I 71 consid. 1c p. 76). En outre, dans la mesure où le recourant se plaint d'arbitraire (art. 9 Cst.), il doit préciser en quoi le prononcé entrepris serait arbitraire, ne reposerait sur aucun motif sérieux et objectif, apparaîtrait insoutenable ou heurterait gravement le sens de la justice (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 262; 125 I 492 consid. 1b p. 495; 110 Ia 1 consid. 2a p. 3 s.). En l'occurrence, la recourante se borne à invoquer l'art. 9 Cst. sans expliquer en quoi l'autorité attaquée aurait fait preuve d'arbitraire, de sorte que ce grief est irrecevable. Il est par ailleurs douteux que le moyen tiré de la garantie de la propriété satisfasse aux exigences de motivation précitées. Cette question peut cependant demeurer indécise, vu l'issue du recours.
1.2.3 Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public est de nature purement cassatoire (ATF 129 I 129 consid. 1.2.1 p. 131; 128 III 50 consid. 1b p. 53; 126 II 377 consid. 8c p. 395 et la jurisprudence citée). La conclusion demandant le renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour que celle-ci classe les parcelles litigieuses en zone industrielle est donc irrecevable.
1.3 Le Tribunal fédéral s'estimant suffisamment renseigné par le dossier, il n'y a pas lieu de procéder à l'inspection locale requise par la recourante (art. 95 OJ).
2.
Invoquant la garantie de la propriété, la recourante s'en prend au classement de ses parcelles en zone forêt et en zone agricole. Elle se plaint d'une violation des art. 15 et 16 LAT. Elle se réfère également au principe de la stabilité des plans (art. 21 LAT), sans toutefois alléguer une violation de ce principe.
2.1 Le classement d'un terrain dans une zone forêt ou une zone agricole représente une restriction au droit de propriété qui n'est conforme à l'art. 26 Cst. que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et respecte le principe de la proportionnalité (art. 36 Cst.; cf. ATF 125 II 129 consid. 8 p. 141; 121 I 117 consid. 3b p. 120; 120 Ia 227 consid. 2c p. 232; 119 Ia 411 consid. 2b p. 415 et les arrêts cités). La condition de la base légale n'est pas en cause dans la présente affaire.
2.1.1 Le Tribunal fédéral examine en principe librement si une restriction de la propriété se justifie par un intérêt public et si cet intérêt l'emporte sur l'intérêt privé auquel il s'oppose; il jouit d'une même latitude lorsqu'il s'agit d'apprécier si une telle restriction viole le principe de la proportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 125 II 86 consid. 6 p. 98 et les arrêts cités). Tel est notamment le cas lorsque le litige porte sur la délimitation des zones d'affectation (ATF 113 Ia 444 consid. 4b/ba p. 448 et les arrêts cités).
2.1.2 L'accomplissement d'une planification satisfaisant aux exigences de la LAT répond à un intérêt public important. Pour décider si l'attribution d'une parcelle à la zone agricole est justifiée par un intérêt public prépondérant, il y a lieu de tenir compte des critères posés dans la LAT, des règles d'aménagement prévues par le droit cantonal, ainsi que de tous les intérêts déterminants dans le cas d'espèce (ATF 118 Ia 151 consid. 4b p. 157).
Selon l'art. 15 let. a et b LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Lorsque les surfaces concernées ne sont probablement pas nécessaires à la construction dans les quinze années à venir au sens de l'art. 15 let. b LAT, les mesures servant à les réduire répondent à un intérêt public suffisant l'emportant sur le principe de la stabilité des plans et sur les intérêts privés opposés. On ne saurait dès lors déduire du précédent classement de terrains en zone à bâtir un droit au maintien de cette affectation (cf. RDAT 2001 I 49 199, 1998 II 47 174; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et les arrêts cités). Aux termes de l'art. 16 al. 1 let. a LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture. L'art. 16 al. 2 LAT précise qu'il importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
2.1.3 Enfin, le principe de la proportionnalité suppose que la mesure de planification litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. Il interdit en outre toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis (ATF 128 II 292 consid. 5.1 p. 297; 125 I 474 consid. 3 p. 482; 119 Ia 348 consid. 2a p. 353).
2.2 En l'espèce, la recourante ne conteste pas que la zone industrielle de Collombey-Muraz prévue par le plan d'affectation approuvé le 26 mai 1982 était surdimensionnée. Pour remédier à cette situation et satisfaire aux exigences de l'art. 15 LAT, la commune de Collombey-Muraz a décidé de réduire cette zone, ce qui impliquait de rendre certaines surfaces à la zone agricole. La recourante ne remet pas en question la légitimité de cette approche au regard des exigences posées en matière de planification. Elle prétend cependant que la soustraction des parcelles litigieuses à la zone industrielle ne repose pas sur des critères objectifs et ne répond pas à un intérêt public suffisant.
2.2.1 La recourante s'en prend d'abord au classement de la parcelle n° 3438 en zone forêt. Alléguant que cette parcelle est idéalement située au nord de la raffinerie, elle prétend que la soustraire à la zone industrielle reviendrait à créer un "trou" au milieu du complexe de la raffinerie. Cette démarche ne serait pas justifiée par des motifs objectifs ni par un intérêt public prépondérant et violerait le principe de proportionnalité. Il convient d'abord de relever que, selon le plan d'affectation daté de 1995 déposé par la recourante, seul le tiers de la parcelle n° 3438 est affecté à la zone forêt, le reste étant classé en zone d'affectation différée. Quoi qu'il en soit, le "motif objectif" du classement de la parcelle n° 3438 en zone forêt est évident, la nature forestière de cette parcelle ayant été régulièrement constatée (cf. supra consid. 1.1) et la recourante ne la remettant pas en cause. Dès lors que ce classement est apte à atteindre le but d'intérêt public que constitue la conservation de la forêt (cf. art. 1 LFo) et dans la mesure où l'on ne voit pas quelle mesure moins restrictive permettrait de réaliser cet objectif, il y a lieu de constater que le principe de la proportionnalité n'est pas violé. Ce grief doit donc être rejeté.
2.2.2 Selon la recourante le classement en zone agricole de la parcelle n° 3439, située entre le complexe de la raffinerie et l'usine d'incinération Satom, constituerait une "aberration". De plus, ce classement créerait une "brèche dans le milieu bâti industriel" en rompant la continuité entre la zone industrielle de la commune de Collombey-Muraz et celle de la commune de Monthey (zone du "Boeuferrant").
La recourante allègue d'abord que ce terrain n'est "pas propre à l'agriculture" en raison de sa situation entre deux industries "lourdes", mais aucun élément concret ne vient étayer cette affirmation. Le Tribunal cantonal a au contraire relevé, sans être contredit sur ce point, que la parcelle litigieuse avait toujours servi à la production agricole et qu'elle était comprise dans l'inventaire des surfaces d'assolement du canton du Valais. On peut donc raisonnablement en déduire avec l'autorité attaquée que ce terrain se prête à une exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LAT. De plus, s'il est vrai que le classement de cette parcelle en zone agricole crée une brèche dans la continuité des zones industrielles de Collombey-Muraz et Monthey, il ne crée pas pour autant un îlot, puisque la parcelle n° 3439 - d'une surface de plus de 11 ha - est bordée à l'ouest par les zones agricoles du Grand Verney et de La Chaux. La condition posée par l'art. 16 al. 2 LAT est donc également respectée. Pour le surplus, c'est à juste titre que les autorités cantonales ont considéré que le besoin d'affecter les terrains litigieux à la zone industrielle n'était nullement démontré et que l'intérêt public à réduire cette zone surdimensionnée devait l'emporter sur l'intérêt purement financier du propriétaire des parcelles concernées.
2.3 Ainsi, l'application par le Tribunal cantonal des art. 15 et 16 LAT ne consacre aucune violation de la garantie de la propriété, de sorte que le grief formulé à cet égard doit être rejeté.
3.
La recourante mentionne enfin le cas d'autres parcelles qui n'ont pas été classées en zone agricole, mais en zone différée. Elle ne se plaint toutefois pas d'inégalité de traitement et il n'appartient pas au Tribunal fédéral de traiter cette question d'office (art. 90 al. 1 let. b OJ), de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ce moyen.
4.
Il s'ensuit que le recours de droit public doit être rejeté, dans la mesure où il est recevable. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de la présente procédure (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.
2.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
3.
Un émolument judiciaire de 4000 fr. est mis à la charge de la recourante.
4.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire de la recourante, à la Commune de Collombey-Muraz, au Conseil d'Etat du canton du Valais et au Tribunal cantonal du canton du Valais, Cour de droit public.
Lausanne, le 1er septembre 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: