{T 0/2}
1A.184/2001/col
1P.712/2001
Arrêt du 19 mars 2002
Ire Cour de droit public
Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Reeb, Féraud,
greffier Jomini.
Société anonyme Le Pinocchio SA, 1007 Lausanne,
A.________, recourants,
tous deux représentés par Me Antoine Campiche, avocat, Montbenon 2, case postale 2293, 1002 Lausanne,
contre
Municipalité de la Commune de Lausanne, 1002 Lausanne, représentée par Me Edmond C.M. de Braun, avocat, place Saint-François 5, case postale 2700, 1002 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.
autorisation de construire, ordre de démolition
(recours de droit administratif et recours de droit public contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 9 octobre 2001)
Faits:
A.
La société anonyme Le Pinocchio SA est propriétaire, en ville de Lausanne, de la parcelle n° 5294. Il s'y trouve un bâtiment de trois niveaux dont le rez-de-chaussée est occupé par un restaurant. A.________ est directeur de la société et titulaire de la patente pour l'exploitation du restaurant.
Le restaurant dispose depuis de nombreuses années d'une terrasse aménagée sur la dalle supérieure d'une construction annexe qui flanque au sud le bâtiment principal; cette terrasse est au niveau du rez-de-chaussée de ce dernier bâtiment. Une partie de la terrasse a été couverte, il y a plusieurs années, d'une toiture en appentis adossée à la façade sud et appuyée sur des piliers métalliques fixés sur un mur de soutènement édifié en limite de propriété. L'annexe supportant la terrasse a fait l'objet d'une procédure d'autorisation de construire en 1969; elle a été implantée dans l'espace compris entre le sous-sol du bâtiment principal et le mur précité.
B.
Dans le courant de l'année 1997, la société Le Pinocchio a réaménagé la terrasse de son restaurant: elle a entièrement fermé la partie couverte par un auvent, entre la façade sud du bâtiment principal et la limite de la parcelle voisine, en construisant au sud un mur percé de larges fenêtres et recouvert de plaques de granit jointoyées et en installant sur les côtés est et ouest des éléments préfabriqués, en grande partie vitrés. Des aménagements intérieurs ont également été effectués dans ce local (pose de carrelage sur le sol, isolation et lambrissage du plafond, notamment), qui est ouvert sur les autres salles du restaurant et qui est meublé pour accueillir la clientèle. Aucune autorisation de construire n'a été requise pour ces travaux.
C.
Le 8 février 2000, la Direction des travaux de la commune de Lausanne, au nom de la Municipalité de cette commune, a écrit à « M. A.________, restaurant Le Pinocchio » pour signaler qu'elle avait constaté la transformation de la terrasse ouverte en véranda fermée, et pour ordonner la démolition de la véranda ainsi que la remise en état de la terrasse, un délai au 8 mai 2000 étant fixé pour effectuer ces travaux.
La société Le Pinocchio et A.________ ont recouru ensemble contre cette décision auprès du Tribunal administratif du canton de Vaud, en prétendant que les travaux litigieux pouvaient être autorisés, que la fermeture de la terrasse permettait une limitation des émissions de bruit du restaurant, et que l'ordre de démolition était disproportionné.
Le Tribunal administratif, après avoir effectué une inspection locale, a rejeté le recours par un arrêt rendu le 9 octobre 2001. Par conséquent, il a confirmé la décision de la Municipalité, en impartissant à la société Le Pinocchio et à A.________ un nouveau délai, au 8 janvier 2002, pour exécuter les travaux ordonnés.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif et par celle du recours de droit public - les deux recours étant présentés dans le même acte, avec les mêmes conclusions -, la société Le Pinocchio et A.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et, à titre subsidiaire, de renvoyer l'affaire pour nouvelle décision à l'autorité cantonale. Dans le cadre du recours de droit public, ils se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.), en dénonçant une mauvaise application de la règle du droit cantonal relative aux transformations des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir, à savoir l'art. 80 al. 2 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC); par ailleurs, en ordonnant la démolition, l'autorité municipale aurait eu un comportement contraire à la bonne foi, dès lors que quelques années auparavant, elle s'était déclarée favorable à la création d'une véranda. Dans le cadre du recours de droit administratif, ils font valoir qu'en réalisant les travaux litigieux, ils ont procédé à un assainissement du restaurant, afin qu'il réponde aux exigences de la législation fédérale en matière de protection contre le bruit; les principes de la coordination consacrés par le droit fédéral imposeraient que l'on tienne compte de ces mesures d'assainissement et le Tribunal administratif aurait refusé non seulement à tort, mais aussi en violation de leur droit d'être entendus, de considérer que ces exigences justifiaient l'octroi d'une autorisation fondée sur l'art. 80 al. 2 LATC.
La Municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours de droit administratif et au rejet du recours de droit public, dans la mesure où ce dernier est recevable.
Le Tribunal administratif conclut au rejet des deux recours.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage s'est déterminé au sujet du recours de droit administratif.
E.
Par une ordonnance du 12 décembre 2001, le Président de la Ire Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif présentée par les recourants.
Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Il y a lieu de statuer sur les deux recours, de droit public et de droit administratif, en un seul arrêt.
2.
2.1 Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 2a p. 42; 126 I 207 consid. 1 p. 209 et les arrêts cités). Le recours de droit public (art. 84 ss OJ) étant subsidiaire aux autres moyens de droit (art. 84 al. 2 OJ), la recevabilité du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) doit être examinée en premier lieu.
2.2 La voie du recours de droit administratif (art. 97 ss OJ) est ouverte contre une décision au sens de l'art. 5 PA, prise en dernière instance cantonale (cf. art. 98 let. g OJ), qui est fondée sur des dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01 - cf. art. 54 LPE; ATF 126 II 300 consid. 1 p. 301/302 et les arrêts cités).
Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que les prescriptions du droit fédéral sur la limitation du bruit à la source (cf. la règle générale de l'art. 11 LPE) ne l'autorisaient pas à déroger, en l'espèce, aux règles cantonales sur la police des constructions et l'aménagement du territoire. Les recourants critiquent cette interprétation du droit fédéral, en invoquant le principe de la coordination et également les normes sur l'assainissement des installations bruyantes (art. 13 ss de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]). Cette question est accessoire, la contestation portant principalement sur l'application du droit cantonal des constructions. Néanmoins, dans cette mesure, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre la décision attaquée. Les deux recourants, destinataires en vertu de l'arrêt attaqué de l'ordre de démolition, ont qualité pour recourir (art. 103 let. a OJ). Il y a lieu d'entrer en matière, étant d'emblée précisé que le recours de droit public, également ouvert en vertu de la réglementation fédérale des voies de droit en matière d'autorisations de construire dans la zone à bâtir (art. 34 al. 3 LAT), sera traité ensuite (consid. 4-6 infra).
3.
3.1 Les recourants justifient a posteriori les travaux effectués sans autorisation par l'avantage que ces aménagements procurent aux voisins du restaurant, désormais efficacement protégés contre le bruit de leur clientèle qui n'est plus servie sur une terrasse ouverte. Ils auraient donc pris, spontanément, des « mesures constructives » de limitation des émissions, voire des mesures d'assainissement de leur installation existante. Ils reprochent au Tribunal administratif de n'avoir pas fait porter l'instruction sur la « problématique des nuisances » et ainsi d'avoir violé leur droit d'être entendus. Ils invoquent encore le principe de la coordination, selon la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
3.2 Le dossier ne contient aucune décision, antérieure aux travaux, sur l'obligation d'assainir l'installation existante que constitue le restaurant des recourants, installation dont l'exploitation produit du bruit extérieur (cf. art. 16 LPE, art. 13 ss OPB). L'arrêt attaqué mentionne les plaintes de certains voisins, en 1995 et 1996, à cause des nuisances sonores provenant de la terrasse en soirée, et il cite une lettre du 10 août 1995 du service communal de la police du commerce invitant le titulaire de la patente à « prendre toutes les mesures utiles afin qu'à l'avenir le voisinage ne soit plus dérangé par le bruit ». Cet arrêt évoque encore deux rapports de dénonciation de la police municipale, à cette même époque, pour fermeture nocturne tardive. Or on ne saurait déduire de ces éléments, en l'absence d'autres allégations des recourants ou de l'autorité intimée au sujet du besoin d'assainissement, que le restaurant contribuait « de manière notable au dépassement des valeurs limites d'immission » dans le voisinage (tel est, d'après l'art. 13 al. 1 OPB, la condition pour ordonner l'assainissement d'une installation bruyante). Seuls quelques événements isolés sont invoqués - notamment des nuisances dues à l'inobservation de l'heure de fermeture, prescription générale destinée à protéger les voisins s'appliquant indépendamment de tout besoin d'assainissement - et on ne voit pas pourquoi le respect des conditions d'exploitation fixées par la patente et la réglementation sur les horaires des établissements publics ne permettrait pas le maintien d'une terrasse ouverte dans un quartier urbain. Par ailleurs, d'un point de vue formel, la lettre du service communal de la police du commerce ne peut pas être interprétée comme un ordre d'assainissement car le droit cantonal prévoit, pour ces décisions, la compétence du service cantonal de l'environnement et de l'énergie (auparavant: service de lutte contre les nuisances - cf. art. 16 let. b du règlement cantonal d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement).
Dans ces circonstances, le Tribunal administratif pouvait s'abstenir d'examiner plus avant la portée, dans le cas particulier, des normes du droit fédéral sur l'assainissement. Le grief de violation du droit d'être entendu, à ce propos, est dès lors manifestement mal fondé.
3.3 En cas de transformation d'une installation existante, une application coordonnée des normes fédérales sur la protection contre le bruit, d'une part, et des normes cantonales sur l'aménagement du territoire et les constructions, d'autre part, est prévue notamment à l'art. 8 OPB: dans la procédure d'autorisation de construire, l'autorité d'exécution doit imposer les dispositions de limitation des émissions de bruit dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable (art. 8 al. 1 OPB); en cas de modification notable, il faut s'assurer que les valeurs limites d'immission ne seront pas dépassées (art. 8 al. 2 OPB). Le droit fédéral impose ainsi des exigences supplémentaires au détenteur de l'installation à modifier: son projet de transformation, pour être autorisé, devra non seulement être conforme au plan d'affectation et aux prescriptions cantonales de police des constructions, mais il devra aussi contenir des mesures techniques, de construction, d'exploitation, etc. pour la limitation des émissions (cf. art. 2 al. 3 OPB, qui définit les mesures de limitation). Ce régime n'exclut donc pas que l'autorité compétente pour délivrer le permis de construire examine en premier lieu l'application du droit cantonal, les exigences complémentaires de l'art. 8 OPB ne valant que pour un projet réglementaire.
Il s'ensuit que le Tribunal cantonal n'a pas ignoré ni violé le droit fédéral de la protection de l'environnement en considérant qu'une mesure de construction contraire à la réglementation communale ne pouvait pas être autorisée au seul motif qu'elle contribuerait à la limitation des émissions de bruit de l'installation à transformer. Les moyens du recours de droit administratif sont donc mal fondés.
4.
Dans la présente affaire, la contestation porte principalement sur les conditions de l'autorisation de construire nécessaire pour régulariser l'ouvrage litigieux; tel était en effet le premier objet du recours au Tribunal administratif contre l'ordre de démolition. La juridiction cantonale a décidé que la propriétaire du bâtiment n'avait pas droit à cette autorisation. La voie du recours de droit public est en principe ouverte contre pareille décision, prise en dernière instance cantonale (art. 84 al. 1 let. a, 86 et 87 OJ, en relation avec l'art. 34 al. 3 LAT). Il en va de même de l'ordre de démolition ou de remise en état, conséquence du refus de l'autorisation.
Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu d'examiner si la société propriétaire de l'immeuble est seule atteinte dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés, et partant si elle a seule qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ, à l'exclusion de son directeur, pourtant destinataire de l'ordre de démolition (cf. ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44, 81 consid. 3b p. 85); cette question peut demeurer indécise. Il convient donc d'entrer en matière sur les griefs du recours de droit public.
5.
5.1 Les recourants font valoir que le refus de l'autorisation viole l'art. 80 al. 2 LATC, qui régit la transformation des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir. Il en résulterait, d'après eux, une atteinte non négligeable à la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et à la liberté économique (art. 27 Cst.).
L'application, dans un cas particulier, des normes du droit de l'aménagement du territoire et des constructions est en principe compatible avec la liberté économique quand les mesures en cause ne vident pas de son contenu cette dernière liberté et, notamment, quand elles ne poursuivent pas des objectifs de politique économique étrangers aux buts de l'aménagement du territoire (ATF 111 Ia 93 consid. 3 p. 99; 110 Ia 167 consid. 7b/bb p. 174; 109 Ia 264 consid. 4 p. 267). Il est manifeste que ni l'art. 80 al. 2 LATC, ni les règles sur la distance entre bâtiments et limites de propriété, appliquées en l'espèce (cf. infra, consid. 5.2), ne sont des normes incompatibles avec la liberté économique. Aussi le grief de violation de la garantie de la propriété entre-t-il seul en considération.
En invoquant cette dernière garantie, les recourants se plaignent d'une restriction dépourvue de base légale, l'ouvrage litigieux n'étant selon eux pas contraire au droit cantonal et communal (cf. art. 26 al. 1 et 36 al. 1 Cst.). L'interdiction de créer un local annexe (véranda ou terrasse couverte) sur une parcelle constructible déjà largement bâtie ne constitue, à l'évidence, pas une atteinte grave au droit de propriété. C'est pourquoi le Tribunal fédéral n'examinera que sous l'angle de l'arbitraire l'application des règles du droit des constructions dont les recourants se prévalent (ATF 119 Ia 88 consid. 5c/bb p. 96, 141 consid. 3b/dd p. 147 et les arrêts cités; cf. aussi ATF 124 I 6 consid. 4b/aa p. 8; 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366). Il n'annulera donc la décision attaquée que si elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. En d'autres termes, le Tribunal fédéral ne s'écartera de la solution retenue en dernière instance cantonale que si elle est insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, si elle a été adoptée sans motif objectif ou en violation d'un droit certain. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 127 I 54 consid. 2b p. 56; 126 III 438 consid. 3 p. 440; 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134 et les arrêts cités).
5.2 L'art. 80 al. 2 LATC s'applique à la transformation des « bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions des bâtiments, à la distance aux limites (...) » (cf. art. 80 al. 1 LATC); il a la teneur suivante:
« Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. »
Le Tribunal administratif a appliqué cette disposition en prenant en considération le fait que la façade sud du bâtiment principal, abritant le restaurant au rez-de-chaussée, se trouvait à une distance inférieure à 6 m de la limite de la parcelle directement voisine; or le respect de cette distance de 6 m est prescrit dans la zone en question, à savoir la zone urbaine de l'ordre non contigu, conformément à l'art. 27 du règlement communal du 3 novembre 1942 concernant le plan d'extension (RPE). Le Tribunal administratif a encore relevé que la construction annexe, qui flanque au sud le bâtiment principal, était elle aussi, a fortiori, implantée à moins de 6 m de la parcelle voisine (elle occupe, sur un niveau, l'espace entre le bâtiment principal et la limite de propriété). La transformation que représente l'aménagement de la terrasse couverte ne serait donc admissible, au regard de l'art. 80 al. 2 LATC, qu'en l'absence d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur. A ce propos, le Tribunal administratif a considéré que les travaux litigieux n'étaient pas de simples travaux intérieurs, et qu'une construction « d'une certaine importance » avait ainsi été réalisée, permettant d'étendre la surface fermée du restaurant. Il a retenu une aggravation « indéniable » de l'atteinte à la réglementation de la zone urbaine de l'ordre non contigu, la construction ayant été édifiée dans un espace où tout ouvrage de ce type est en principe prohibé (le Tribunal administratif avait exposé auparavant que la construction litigieuse ne répondait pas à la définition de la « dépendance de peu d'importance » admissible en vertu du droit cantonal dans les « espaces réglementaires » entre bâtiments et limites de propriétés, et la contestation ne porte pas sur cette question - cf. art. 39 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions [RATC]; arrêt 1P.411/1999 in RDAF 2000 I 257).
5.3 Les recourants font d'abord valoir que leur ancienne terrasse existait déjà avant l'entrée en vigueur du règlement communal de 1942. Cet élément est toutefois sans pertinence car, d'après la jurisprudence cantonale exposée dans l'arrêt attaqué, les transformations selon l'art. 80 al. 2 LATC sont possibles non seulement quand la règle transgressée est « entrée en force postérieurement » (cf. art. 80 al. 1 LATC), mais également quand le bâtiment existant était non réglementaire dès son édification, ce qui, de façon incontestée, est le cas de l'annexe autorisée en 1969. Les dates de construction du bâtiment principal et de l'annexe n'ont donc pas d'influence sur l'application de l'art. 80 al. 2 LATC.
5.4 Les recourants tentent ensuite de présenter les travaux litigieux comme des aménagements de minime importance: il s'agirait selon eux, pour l'essentiel, de la pose de vitrages, de surcroît sur un seul niveau déjà partiellement fermé par une barrière. Les recourants ne parviennent cependant pas à démontrer que l'appréciation de la juridiction cantonale, fondée sur une analyse détaillée des nouveaux éléments du bâtiment (maçonnerie, notamment) et de l'organisation du restaurant, serait arbitraire quand elle conclut à la réalisation d'une construction d'une certaine importance. En particulier, il n'est pas insoutenable de considérer que ces travaux ont eu pour résultat la création d'un volume supplémentaire dans le restaurant, ou d'un nouveau local fermé qui se distingue clairement de l'ancienne terrasse.
5.5 Les recourants proposent une interprétation de l'art. 80 al. 2 LATC selon laquelle, en substance, il n'y aurait pas d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur en cas de surélévation d'une construction existante conforme à l'affectation de la zone, dans les limites de hauteur des bâtiments applicables dans la zone et pour autant que les coefficients d'utilisation ou d'occupation du sol soient respectés. Or le Tribunal administratif a appliqué, en l'espèce, la notion d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur en se bornant à constater qu'une nouvelle construction non réglementaire était réalisée dans un espace en principe non constructible en vertu de l'art. 27 RPE. Dès lors que, dans cette partie de la parcelle, aussi bien le bâtiment principal qu'un bâtiment annexe ne respectent pas la distance réglementaire, il n'est pas insoutenable de considérer qu'en autorisant une nouvelle construction à cet endroit, même si elle se superpose à l'annexe existante mais non réglementaire, on aggraverait l'atteinte à la réglementation en vigueur, soit celle sur les distances à la limite. La conséquence de cette interprétation pourrait être que seuls de véritables travaux intérieurs, dans les volumes existants, voire l'installation de dépendances au sens de l'art. 39 RATC, seraient admissibles dans la partie sud de la parcelle concernée. Mais cette solution n'est en définitive pas arbitraire et les griefs des recourants à ce propos sont mal fondés.
6.
Les recourants présentent encore, dans le cadre du recours de droit public, des griefs contre l'ordre de démolition, conséquence du refus de l'autorisation destinée à régulariser leur ouvrage. Ils invoquent, en relation avec le principe de la proportionnalité, le principe de la bonne foi, en prétendant que la Municipalité aurait eu un comportement contradictoire en imposant cette démolition après s'être déclarée favorable, en 1989, à la création d'une nouvelle véranda pour leur restaurant. Ce moyen est manifestement mal fondé, car il ressort clairement de l'arrêt attaqué et du dossier que le projet de véranda présenté en 1989, et abandonné par la suite, aurait dû être réalisé le long de la façade ouest du bâtiment principal, à 6 m de la limite sud de la parcelle, et non pas à l'emplacement de la terrasse litigieuse. Les recourants ne pouvaient donc en aucun cas déduire de la position de l'autorité communale sur le projet de 1989 que celle-ci renoncerait à ordonner la démolition d'une autre véranda ou extension du restaurant réalisée sans autorisation. L'ordre de démolition n'est pour le surplus pas contesté.
7.
Il s'ensuit que le recours de droit administratif doit être rejeté, et que le recours de droit public doit également être rejeté, dans la mesure où il est recevable.
Le délai (au 8 janvier 2002) fixé par le Tribunal administratif pour l'exécution de l'ordre de démolition et de remise en état étant parvenu à échéance pendant la procédure de recours et alors que l'effet suspensif avait été ordonné, il y a lieu de fixer, dans le présent arrêt, un nouveau délai d'exécution de trois mois (cf. consid. 4d de l'arrêt attaqué).
Les recourants, qui succombent, doivent payer l'émolument judiciaire (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). La commune intimée n'a pas droit à des dépens (art. 159 al. 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est rejeté.
2.
Le recours de droit public est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
3.
Le délai fixé au ch. II du dispositif de l'arrêt rendu le 9 octobre 2001 par le Tribunal administratif du canton de Vaud est prolongé au 1er juillet 2002.
4.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
5.
Il n'est pas alloué de dépens.
6.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires des recourants et de la Municipalité de la Commune de Lausanne, au Tribunal administratif du canton de Vaud et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
Lausanne, le 19 mars 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: