Administrative appeal inadmissible over delimitation of canton roadsGénéré par IA

{T 1/2}
1A.22/2006 /col

Arrêt du 15 juin 2006
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger, Aeschlimann, Reeb et Eusebio.
Greffier: M. Kurz.

Parties
Commune de Saint-Cergue, 1264 Saint-Cergue,
recourante, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat,

contre

Département des infrastructures du canton de Vaud, 1014 Lausanne, représenté par Me Jean Jacques Schwaab, avocat,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
délimitation de tronçons de routes cantonales en traversée de localité,

recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud du 21 décembre 2005.

Faits:
A.
L'art. 7 de la loi vaudoise sur les routes, du 10 décembre 1991 (LRou, RS/VD 725.01) prévoit que les routes nationales et cantonales sont propriété du canton, et que les routes communales et les routes cantonales en traversée de localité sont la propriété des communes territoriales. Selon l'art. 20 LRou, l'entretien des routes (qui comprend, selon l'art. 4 du règlement d'application - RLRou, RS/VD 725.01.1 -, la maintenance et le renouvellement des ouvrages et installations visés à l'art. 2 de la loi) incombe à l'Etat pour les routes cantonales hors traversées des localités, et aux communes territoriales dans les autres cas. Dans la traversée des localités, les dépenses de construction, de correction et d'entretien des routes cantonales sont à la charge des communes (art. 56 al. 1 LRou). Des subventions sont possibles pour les travaux de construction et de correction (art. 56 al. 2 LRou). Selon l'art. 3 al. 4 LRou, les tronçons de routes cantonales en traversée de localité sont délimités par le Département des infrastructures (ci-après: le département), après consultation des communes.
L'art. 1er RLRou, en vigueur jusqu'au 23 décembre 2004, prévoyait que la délimitation des routes cantonales en traversée de localité faisait l'objet d'un procès-verbal comprenant un plan d'ensemble et des extraits du plan cadastral. Ces limites de traversée étaient indépendantes de l'emplacement des signaux d'indication de début et de fin de localité de l'ordonnance sur la signalisation routière (OSR, RS 741.21). La délimitation était révisée périodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation.
B.
Dans le cadre des mesures d'assainissement prévues par l'art. 165 de la Constitution vaudoise (Cst./VD), le Grand Conseil a, le 21 septembre 2004, adopté un décret portant sur une modification de la LRou, prévoyant notamment que les routes cantonales en traversée de localité étaient propriété des communes jusqu'au panneau d'entrée de localité tel que défini par la LCR, et que l'entretien des routes appartenait à leur propriétaire. La votation populaire, au cours de laquelle les électeurs devaient choisir entre cette modification législative et une augmentation du coefficient de l'impôt cantonal n'a toutefois pas eu lieu, le Tribunal fédéral ayant, sur recours de droit public, annulé le décret du Grand Conseil (ATF 131 I 126).
Le 24 décembre 2004, le Conseil d'Etat vaudois a modifié le RLRou en abrogeant notamment son art. 1er. Le Conseil d'Etat a considéré qu'une modification de la loi n'était pas nécessaire, puisque c'était au département qu'il appartenait de déterminer les tronçons de routes en traversée de localité.
Le 16 février 2005, le département a adressé aux municipalités une lettre faisant état des modifications réglementaires. Les procès-verbaux de traversées étaient annulés, et la traversée de localité correspondrait désormais aux panneaux d'entrée et de sortie de localités tels que définis par l'OSR, ce qui constituait un critère logique, objectif et garantissant l'égalité de traitement entre les communes. Les nouveaux tronçons seraient transmis aux communes sans travaux de remise en état. Les participations croisées communes/Etat, selon les art. 54-58 LRou, seraient en principe maintenues; pour les travaux en traversée, le moratoire décidé par le Conseil d'Etat resterait en vigueur. Les communes étaient invitées à se déterminer.
C.
Par lettre du 21 mars 2005, la Municipalité de Saint-Cergue s'est opposée au transfert en relevant que le hameau de la Cure devait ainsi supporter 600 m supplémentaires de route.
D.
Par une série de décisions des 15 juin, 10 août (pour la commune de Saint-Cergue) et 14 septembre 2005, le département a fait savoir aux communes concernées que les procès-verbaux de traversée étaient annulés et que les traversées de localités correspondaient désormais (à l'exception de quelques communes) aux panneaux d'entrée et de sortie de localités. Conformément à l'art. 50 OSR, le panneau de début de localité pouvait être déplacé là où commençait la zone d'habitations dispersées, ce qui ramenait à 324 m le tronçon de route transféré à la Cure.
E.
Trente municipalités ont recouru contre ces décisions auprès du Tribunal administratif vaudois. Par arrêt du 21 décembre 2005, après avoir déclaré deux recours irrecevables et joint les causes, le Tribunal administratif a rejeté tous les recours et maintenu les décisions attaquées, fixant leur entrée en vigueur au 1er janvier 2006. Le département était compétent pour délimiter les traversées de localités, et les communes ne disposaient d'aucune autonomie dans ce domaine. La modification législative, non entrée en vigueur, n'empêchait pas de procéder par voie réglementaire. Faute de critères légaux pour la délimitation des traversées de localités, les travaux préparatoires de la LRou ne permettaient pas de conclure à une limitation du pouvoir d'appréciation du département. Le critère choisi par ce dernier, consacré dans d'autres domaines connexes, n'était pas critiquable. Rien ne permettait d'exiger une remise en état préalable des tronçons transférés aux communes. Celles-ci pouvaient demander un déplacement des panneaux d'entrée et de sortie de localité, dans le cadre de la procédure prévue par l'OSR.
F.
La Municipalité de Saint-Cergue forme un recours de droit administratif, subsidiairement de droit public contre ce dernier arrêt. Elle se plaint de ne pas avoir pu répliquer aux arguments présentés par le département en réponse à son recours, ce qui l'avait notamment empêchée de produire un avis de droit; le Tribunal administratif aurait aussi omis de tenir compte des circonstances locales propres à chaque commune recourante. La recourante se plaint par ailleurs d'une violation de la loi fédérale concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation obligatoire (LUMin, RS 725.116.2). Elle conclut à l'annulation de l'arrêt cantonal et des décisions du département, subsidiairement à la réforme de ces décisions en ce sens qu'aucun tronçon de la route principale n'est transféré à la commune de Saint-Cergue. Elle demande l'effet suspensif.
Le Tribunal administratif conclut au rejet du recours. Le Département conclut au rejet du recours dans la mesure où il est recevable.
L'effet suspensif a été accordé par ordonnance présidentielle du 1er mars 2006.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 I 312 consid. 1 p. 317; 130 II 249 consid. 2 p. 250, 302 consid. 3 p. 303/304, 306 consid. 1.1 p. 308 et les arrêts cités).
2.
Le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions au sens de l'art. 5 PA (art. 97 al. 1 OJ), à condition qu'elles émanent de l'une des autorités mentionnées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'il n'existe pas de motif d'exclusion selon les art. 99 à 102 OJ ou selon la législation spéciale (ATF 129 II 183 consid. 3.1 p. 186; 128 II 13 consid. 1b p. 16, 56 consid. 1a/aa p. 58, 259 consid. 1.2 p. 262, 311 consid. 2 p. 315). Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont des décisions attaquables par la voie du recours de droit administratif les mesures, fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, prises par les autorités dans des cas d'espèce et qui portent sur des droits ou des obligations.
2.1 La recourante prétend agir par la voie du recours de droit administratif en invoquant les art. 3, 12 et 17 LUMin, ainsi que l'ordonnance sur les routes principales (RS 725.116.23). Elle relève que les tronçons de routes concernés par le transfert seraient des routes principales au sens de l'ordonnance précitée, subventionnées par la Confédération. Le canton serait donc tenu de construire et d'entretenir lui-même ces routes.
2.2 La recourante perd de vue que l'arrêt cantonal est exclusivement fondé sur le droit cantonal. Il fait application de la LRou, en particulier de ses art. 7, 20 et 56 qui confèrent aux communes la propriété des routes en traversée de localité, ainsi que sur son art. 3 al. 4 qui charge le département de délimiter ces tronçons. L'arrêt attaqué est aussi fondé sur le règlement cantonal d'application, dans sa nouvelle teneur dépourvue de son article premier.
A propos de la LUMin, le Tribunal administratif a simplement constaté, à juste titre, que cette loi ne donnait pas de droit à des prestations de la part du canton. De la même manière que les dispositions constitutionnelles sur lesquelles elle se fonde (soit notamment les actuels art. 83 et 86 Cst.), la LUMin est uniquement consacrée à la répartition du produit de l'impôt entre différentes tâches liées à la circulation routière, notamment sous la forme d'une participation de la Confédération aux frais des routes nationales et de contributions aux frais de construction des routes principales. La loi est en revanche muette sur la répartition des charges à l'intérieur du canton. L'art. 17 LUMin, selon lequel les cantons construisent, entretiennent et exploitent les routes principales, n'empêche pas un transfert de la propriété et des charges d'entretien (la recourante ne le soutient d'ailleurs pas), et n'impose aucune rétrocession aux communes des contributions versées par la Confédération. Lorsqu'elle délègue une compétence ou attribue une tâche aux cantons, la Confédération doit respecter l'autonomie constitutionnelle de ces derniers (art. 47 Cst.); c'est par conséquent au seul droit cantonal qu'il appartient de définir l'organe ou la collectivité, qui va finalement être chargé de l'exécution (Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel Suisse, Berne 2000 vol. 1 n° 997). Faute de toute mention dans la loi fédérale (cf. également FF 1984 I p. 1020), on ne saurait affirmer que le législateur fédéral aurait voulu porter atteinte, sur ce point, à la liberté d'organisation dont jouissent les cantons.
3.
L'arrêt cantonal n'est donc pas fondé sur le droit fédéral, et il n'avait pas à l'être. Le recours de droit administratif est par conséquent irrecevable, sans qu'il y ait à s'interroger sur la qualité pour agir de la commune recourante.
Conformément à l'art. 156 al. 2 OJ, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire. Selon l'art. 159 al. 2 OJ, il n'est pas alloué de dépens aux autorités qui obtiennent gain de cause, que celles-ci agissent par leurs propres services ou - comme l'a fait le département en l'occurrence - par un avocat indépendant.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:
1.
Le recours de droit administratif est irrecevable.
2.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie aux mandataires de la recourante et du Département des infrastructures du canton de Vaud, ainsi qu'au Tribunal administratif du canton de Vaud.
Lausanne, le 15 juin 2006
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: