Inadmissibility of appeals against canton road plan decisionGénéré par IA

{T 0/2}
1A.5/2005 / 1P.9/2005 / svc

Arrêt du 29 juin 2005
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président,
Aemisegger et Reeb.
Greffier: M. Jomini.

Parties
A.C.________ et B.C.________,
H.________,
D.________,
E.________ et F.________,
recourants,
tous représentés par Me Jean-Michel Henny, avocat,

contre

Département des infrastructures du canton de Vaud, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, intimé,
Tribunal administratif du canton de Vaud,
avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

Objet
plan d'affectation cantonal, cheminement riverain du lac de Morat sur le territoire des communes de Bellerive, Vallamand et Mur,

recours de droit administratif (1A.5/2005) et
recours de droit public (1P.9/2005) contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Vaud
du 25 novembre 2004.

Faits:
A.
Un projet de plan - sous la forme d'un plan d'affectation cantonal au sens de l'art. 13 de la loi cantonale sur les routes (LRou) - a été établi en vue de créer un cheminement pédestre le long des rives vaudoises du lac de Morat, sur le territoire des communes de Vallamand, de Bellerive et de Mur. L'Association de la région d'Avenches et les communes concernées sont à l'origine de ce projet, dont deux départements cantonaux - Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) et Département des infrastructures (DINF) - sont responsables. Ce nouveau sentier, large de 1.5 m, devrait permettre aux piétons de parcourir une distance de 3.4 km. D'après ce plan, le tracé du chemin traverse, à Vallamand, les propriétés de A.C.________ et B.C.________ (parcelle n° xxx), de D.________ (parcelle n° yyy), de H.________ (parcelle n° zzz), ainsi que de E.________ et F.________ (parcelle n° ccc). Plus précisément, en longeant la rive, le chemin projeté passe entre les maisons de ces propriétaires et le lac.

Le projet de plan a été mis à l'enquête publique du 7 janvier au 11 février 2000. Les propriétaires précités (ci-après: les époux C.________ et consorts) ont formé opposition.

Le 1er mai 2001, le Département des infrastructures a rejeté ces oppositions et il a approuvé le plan d'affectation cantonal (avec quelques modifications ne concernant toutefois pas les parcelles des époux C.________ et consorts). Conformément aux dispositions de la loi cantonale sur les routes (art. 11 ss LRou, applicables aux "projets de construction"), ce plan comprend l'autorisation d'entreprendre la construction du cheminement. L'acquisition des droits nécessaires à cet effet, le cas échéant par voie d'expropriation, doit intervenir ultérieurement.
B.
Les époux C.________ et consorts ont recouru contre la décision du Département des infrastructures auprès du Département des institutions et des relations extérieures (DIRE), qui les a déboutés par une décision du 16 mai 2003.

Les époux C.________ et consorts ont déféré cette dernière décision au Tribunal administratif du canton de Vaud. Ils concluaient à l'annulation de ce prononcé et, à titre subsidiaire, à sa modification dans le sens que le cheminement riverain ne passerait plus sur leurs parcelles mais en amont de celles-ci (à savoir à une certaine distance de la rive, selon une variante dessinée par un géomètre).
Le Tribunal administratif a joint à ce recours deux autres recours concernant le même plan, également formés par des propriétaires de terrains riverains du lac. Le 25 novembre 2004, il a rendu dans ces causes un arrêt dont le dispositif est le suivant:
Par ces motifs, le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont partiellement admis.
II. Les décisions du Département des institutions et des relations extérieures du 16 mai 2003 et du Département des infrastructures du 1er mai 2001 sont annulées, le Département des institutions et des relations extérieures étant invité à rendre une nouvelle décision sur les frais et dépens.
III. à VI. [Frais et dépens de la procédure de recours au Tribunal administratif.]
Les considérants 7d et 8, qui figurent en conclusion du dudit arrêt, ont la teneur suivante:
"7d. Il résulte de ce qui précède que, en l'état du projet, la pesée des intérêts publics et privés susceptibles d'être affectés n'a pas été effectuée correctement par le département intimé et par le Département des infrastructures. Le projet viole au surplus le principe de proportionnalité en relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété, l'atteinte aux intérêts privés des propriétaires riverains s'avérant, en l'état, excessive par rapport au but d'intérêt public poursuivi. Il convient par conséquent de retourner le dossier au Département des infrastructures afin qu'il étudie les aménagements et règles d'utilisation susceptibles de diminuer suffisamment l'impact sur les propriétés riveraines pour rendre le projet admissible.

8. Il résulte des considérants que les recours doivent être partiellement admis et les décisions du Département des institutions et des relations extérieures du 16 mai 2003 et du Département des infrastructures du 1er mai 2001 annulées. Il appartiendra au surplus au Département des institutions et des relations extérieures de rendre une nouvelle décision au sujet des frais et dépens de la procédure ayant abouti à sa décision du 16 mai 2003.

Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui succombe. Dès lors que la plupart des griefs soulevés par les recourants ont été écartés et qu'ils n'obtiennent pas gain de cause sur un point essentiel, à savoir le principe même du tracé entre leurs propriétés et le lac, il convient de mettre à leur charge un émolument réduit (...). Il n'y a pas lieu de leur allouer les dépens requis."
C.
Agissant par la voie du recours de droit administratif et par celle du recours de droit public - les deux recours étant présentés dans le même acte, du 10 janvier 2005 -, les époux C.________ et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif ainsi que les décisions des deux départements cantonaux.

Répondant au nom du Département des infrastructures, le Service des eaux, sols et assainissement du Département de la sécurité et de l'environnement (DSE) conclut au rejet des recours.

Le Tribunal administratif propose le rejet des recours.
L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, invité à se déterminer sur les moyens du recours de droit administratif, a déposé des observations.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Il y a lieu de joindre le recours de droit administratif 1A.5/2005 et le recours de droit public 1P.9/2005 pour statuer en un seul arrêt.
2.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 130 I 312 consid 1 p. 317; 130 II 321 consid. 1 p. 324, 388 consid. 1 p. 389 et les arrêts cités).
2.1 Par l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a annulé la décision d'approbation du plan litigieux, prise le 1er mai 2001 par le Département des infrastructures; il a également annulé la décision de l'autorité inférieure de recours (Département des institutions et des relations extérieures), qui avait confirmé le rejet des oppositions des propriétaires visés (ch. II du dispositif). Même si, d'après le dispositif de l'arrêt (ch. I), les recours sont déclarés "partiellement admis", cette annulation des décisions des deux départements est prononcée sans réserve. Le Tribunal administratif ayant ainsi admis les conclusions principales des recourants sur le fond, ces derniers n'ont en principe pas un intérêt juridique actuel et pratique à l'annulation de l'arrêt du 25 novembre 2004. Or cet intérêt est une condition de recevabilité aussi bien du recours de droit administratif que du recours de droit public (cf. ATF 127 III 429 consid. 1b p. 431; 123 II 285 consid. 4 p. 286 et les arrêts cités).
2.2 Les recourants relèvent cependant que, dans les deux derniers considérants de l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif expose que le Département des infrastructures devra étudier "les aménagements et règles d'utilisation susceptibles de diminuer suffisamment l'impact sur les propriétés riveraines pour rendre le projet admissible". L'arrêt indique en outre qu'eux-mêmes n'auraient pas eu gain de cause "sur un point essentiel, à savoir le principe même du tracé entre leurs propriétés et le lac". Les recourants se demandent donc si, en dépit de la formulation du dispositif, l'arrêt attaqué ne serait pas une décision de renvoi avec des instructions à l'intention du département cantonal compétent, afin qu'il prenne, dans un cadre fixé, une nouvelle décision sur le fond (et non seulement sur le sort des frais et dépens de la procédure de recours administratif [ch. II in fine du dispositif], point accessoire qui n'est pas contesté).

Même en admettant une telle interprétation du dispositif de l'arrêt attaqué, sur la base des considérants, le recours de droit public serait d'emblée irrecevable en application de l'art. 87 al. 2 OJ. Dans une telle situation, un arrêt de renvoi revêt le caractère d'une décision incidente, au sens de cette disposition, qui n'entraîne pour l'intéressé aucun dommage irréparable; une telle décision incidente ne peut pas, directement, faire l'objet d'un recours de droit public (ATF 129 I 313 consid. 3.2 p. 317 et les arrêts cités).

Quant au recours de droit administratif, il peut être formé contre une décision incidente, si le recours est ouvert contre la décision finale (art. 101 let. a OJ). Il faut alors que le recours soit formé dans les dix jours dès la notification de la décision (art. 106 al. 1 OJ). Les recourants ne se placent toutefois pas dans cette hypothèse; leur mémoire a du reste été déposé plus de dix jours après la communication de l'arrêt attaqué. Il faut en revanche examiner si cet arrêt, interprété comme une décision de renvoi, peut être considéré comme une décision finale partielle, tranchant définitivement des questions d'application du droit public fédéral, car le recours de droit administratif peut être recevable en pareil cas (ATF 129 II 286 consid. 4.2 p. 291, 384 consid. 2.3 p. 385). De ce point de vue, on ne saurait considérer que l'emprise du cheminement litigieux a déjà été déterminée - même approximativement - de manière contraignante. Le Tribunal administratif a jugé en l'occurrence que le projet, tel qu'il était conçu, représentait une restriction de la propriété non compatible avec le principe de la proportionnalité. Le département cantonal à qui le dossier sera retourné devra nécessairement, s'il entend mener à chef le projet de cheminement pédestre sur toute la longueur de la rive vaudoise du lac de Morat, procéder à une nouvelle pesée générale des intérêts. Le Tribunal administratif a certes indiqué que "sur le principe, le tracé retenu [devait] être confirmé", mais il a aussi énuméré divers inconvénients d'un tel cheminement pour les propriétaires des biens-fonds traversés. Des solutions sont évoquées dans l'arrêt attaqué pour diminuer l'impact du chemin sur l'exercice normal du droit de propriété (créer des aménagements permettant au promeneur de suivre un tracé précis, édicter un règlement sur les conditions d'utilisation) mais le Tribunal administratif n'a pas examiné si cela permettrait, sur chaque parcelle concernée, de respecter le principe de la proportionnalité. Il ne faut donc pas voir dans l'arrêt attaqué une décision finale partielle prise au détriment des recourants, qui devrait pouvoir être contrôlée d'emblée par le Tribunal fédéral - pour autant qu'elle soit fondée sur le droit public fédéral, au sens de l'art. 5 PA auquel renvoie l'art. 97 al. 1 OJ (par exemple les prescriptions sur la protection des biotopes). Quoi qu'il en soit, de ce point de vue, cet arrêt est bel et bien une simple décision d'annulation du plan litigieux, que les recourants n'ont pas d'intérêt juridique à contester en l'état (cf. supra, consid. 2.1).
2.3 Il s'ensuit que tant le recours de droit administratif que le recours de droit public doivent être déclarés irrecevables.
3.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure. Un émolument judiciaire sera donc mis à leur charge (art. 153, 153a et 156 al. 1 OJ). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux collectivités publiques (art. 159 al. 1 et 2 OJ).
Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Les causes 1A.5/2005 et 1P.9/2005 sont jointes.
2.
Le recours de droit administratif est irrecevable.
3.
Le recours de droit public est irrecevable.
4.
Un émolument judiciaire de 3'000 fr. est mis à la charge des recourants.
5.
Il n'est pas alloué de dépens.
6.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire des recourants, au Service des eaux, sols et assainissement du canton de Vaud (pour le Département des infrastructures), au Tribunal administratif du canton de Vaud et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
Lausanne, le 29 juin 2005
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le président: Le greffier: