Replacement water pipeline approved as special plan in agricultural zoneGénéré par IA

{T 0/2}
1A.83/2001/col

Arrêt du 18 mars 2002
Ire Cour de droit public

Les juges fédéraux Aemisegger, président de la Cour et vice-président du Tribunal fédéral,
Reeb, Catenazzi,
greffier Thélin.

A.________, recourant, représenté par Me Benoît Bovay, avocat, case postale 3673, 1002 Lausanne,

contre

Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud, place du Château 1, 1014 Lausanne,
Tribunal administratif du canton de Vaud, avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne.

remplacement d'une conduite d'eau

(recours de droit administratif contre l'arrêt du Tribunal administratif du 28 mars 2001)

Faits:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 112 du registre foncier de Goumoens-la-Ville, située en zone agricole. Depuis 1922, cet immeuble est grevé d'une servitude personnelle en faveur de la commune de Bavois, relative au passage de canalisations d'eau potable. Une conduite de 125 mm de diamètre, réalisée en 1954, est effectivement établie dans le terrain; elle alimente les réseaux de Bavois et Goumoens-le-Jux, depuis le réservoir du Mont qui se trouve au nord de Goumoens-la-Ville. Par ailleurs, un réseau de captage est également établi dans ce terrain; il alimente en eau dite "industrielle", destinée à l'abreuvement du bétail, une ferme appartenant à un autre propriétaire.
B.
Du 7 mai au 5 juin 1999, sur requête de la commune de Bavois, la Municipalité de Goumoens-la-Ville a soumis à l'enquête publique le projet du remplacement de la conduite existante par une canalisation de 250 mm de diamètre; cette opération était destinée à accroître le débit disponible de façon à satisfaire, principalement, les besoins de la défense contre l'incendie de l'aire de ravitaillement de Bavois sur l'autoroute A1. La nouvelle conduite, accompagnée d'un câble de télécommande des appareils, serait enterrée sur un tracé d'environ 3,5 km à travers la campagne, du réservoir du Mont à l'aire de ravitaillement. Elle remplacerait le tuyau existant, qui ne serait plus utilisé, pour l'alimentation et la défense contre l'incendie des villages de Goumoens-le-Jux et Bavois; au surplus, à la différence de l'équipement actuel, elle garantirait un débit et une pression permettant de lutter efficacement contre un éventuel incendie sur l'aire de ravitaillement. La réserve disponible au réservoir du Mont paraissant insuffisante en pareil cas, le projet comportait également le remplacement d'une conduite de raccordement existant entre ce réservoir et le réseau de l'Association intercommunale d'amenée d'eau d'Echallens et environs, afin de permettre un débit de réapprovisionnement suffisant depuis ce réseau.

A.________ et divers autres intéressés se sont opposés au projet; ils ont fait valoir, notamment, que sa réalisation porterait atteinte aux réseaux de captage et de drainage situés sur le tracé; ce propriétaire demandait que la nouvelle conduite fût installée en bordure de la parcelle n° 112. Des pourparlers eurent lieu avec les opposants, portant surtout sur les modalités d'exécution des travaux et sur l'indemnisation consécutive à l'endommagement des cultures. Selon le procès-verbal d'une séance du 13 septembre 1999, la qualité et l'état de chaque drain rencontré devront être constatés dans un état des lieux, et le choix du mode de remblayage sera effectué sur place, en accord avec les propriétaires; ceux-ci seront avertis avant cette opération, de façon à pouvoir vérifier le respect de la solution retenue et la bonne façon du travail.
C.
Par décision du 1er mars 2000, le Département de la sécurité et de l'environnement du canton de Vaud a levé les oppositions qui subsistaient encore, en particulier celle de A.________, et a autorisé l'exécution des travaux. La décision constate, sur la base des études techniques effectuées pour le compte du maître d'oeuvre, que la variante proposée par cet opposant entraînerait un surcoût disproportionné; elle constate également que les mesures nécessaires ont été prévues pour prévenir toute conséquence néfaste sur les conditions hydrodynamiques locales, y compris sur l'alimentation du captage situé dans la parcelle précitée.

A.________ a déféré ce prononcé au Tribunal administratif du canton de Vaud; statuant le 28 mars 2001, cette juridiction a rejeté le recours. Elle a considéré, notamment, que la décision attaquée constituait l'approbation d'un plan d'affectation, de rang équivalant au plan d'affectation communal qui attribue la parcelle n° 112 à la zone agricole.
D.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, A.________ requiert le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du Tribunal administratif et la décision du Département; subsidiairement, il demande l'annulation de l'arrêt et le renvoi de la cause au Tribunal administratif, pour nouveau jugement. Le projet est, à son avis, incompatible avec l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire.

Invités à répondre, le Tribunal administratif, le Département et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage proposent le rejet du recours.

Le Tribunal fédéral considère en droit:
1.
Le recours de droit administratif est ouvert contre les décisions cantonales de dernière instance fondées sur le droit public fédéral (art. 97, 98 let. g OJ), ou qui auraient dû être fondées sur ce droit, à condition qu'aucune des exceptions légales ne soit réalisée. Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées à la fois sur le droit cantonal ou communal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu. Le Tribunal fédéral examine aussi, dans le cadre de cette procédure, les mesures prises en vertu de dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral dépourvues de portée indépendante; il examine en outre les mesures prises sur la base d'autres dispositions cantonales, lorsque celles-ci présentent un rapport de connexité suffisamment étroit avec les questions de droit fédéral à élucider (ATF 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414; voir aussi ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13, 123 II 231 consid. 2 p. 233, 122 II 274 consid. 1a p. 277).
Le recours est en principe irrecevable contre les décisions relatives à l'approbation de plans d'affectation (art. 34 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ci-après LAT), sauf si le plan comporte des mesures régies par des prescriptions fédérales spéciales, concernant notamment la protection de l'environnement, et qu'il présente, à cet égard, les caractéristiques d'une décision susceptible de recours (ATF 125 II 18 consid. 4c/cc in fine p. 25, 123 II 231 consid. 2 p. 233, avec références). Le recours de droit administratif est également recevable pour faire valoir que le plan élude, le cas échéant, les art. 24 à 24d LAT concernant les autorisations exceptionnelles de construire hors de la zone à bâtir (ATF 123 II 289 consid. 1b et 1c p. 291, 117 Ib 9 consid. 2b p. 12).

Les art. 24 à 24d LAT n'entrent en considération que si une construction ou installation est prévue dans une zone non affectée à la construction et qu'elle n'est pas conforme à l'affectation de cette zone; cette dernière condition résulte de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Il est toutefois possible de faire valoir à titre préjudiciel, par la voie du recours de droit administratif pour violation de ces dispositions, prévu par l'art. 34 al. 1 LAT, que la conformité du projet à la destination de la zone agricole a été admise ou, au contraire, déniée à tort; le Tribunal fédéral examine alors si les principes de droit fédéral relatifs à la zone agricole, actuellement fixés aux art. 16 et 16a LAT, ont été respectés (ATF 114 Ib 131 consid. 2 p. 132; voir aussi ATF 120 Ib 48 consid. 1a p. 50, 118 Ib 49 consid. 1a p. 51, 118 Ib 335 consid. 1a p. 337).

En l'espèce, les griefs soulevés par le recourant s'inscrivent dans ce cadre, de sorte que le Tribunal fédéral doit entrer en matière.
2.
Selon la loi vaudoise sur la distribution de l'eau, du 30 novembre 1964, les communes sont chargées de fournir au public l'eau nécessaire à la consommation et à la lutte contre le feu (art. 1er). Elles réalisent les installations principales nécessaires à cette fin et en assurent l'entretien; ces installations comprennent les ouvrages de captage, traitement, adduction et stockage, ainsi que le réseau principal de distribution jusqu'aux bornes hydrantes (art. 8 al. 1). Elles doivent faire l'objet d'un plan directeur comportant les options possibles d'amélioration et de développement, soumis à l'approbation du Département de la sécurité et de l'environnement (art. 7a). Les projets de création ou de transformation desdites installations doivent être soumis à l'enquête publique dans les communes concernées; ils sont ensuite transmis, pour approbation, au Département; cette autorité statue sur les oppositions (art. 7b).

Un règlement du 25 février 1998 fixe en détail les procédures d'élaboration des projets et de traitement des oppositions. Les dossiers comprennent notamment une notice descriptive et justificative des travaux (art. 6). Ils sont soumis, avant l'enquête publique, à un examen préalable du laboratoire cantonal rattaché au Département, qui peut associer à la procédure les autres services concernés (art. 7). Les projets concernant aussi la lutte contre le feu sont obligatoirement soumis à l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie (art. 10). La Municipalité du lieu de situation doit entendre les opposants, en présence du maître d'oeuvre et de l'auteur du projet, et émettre un préavis sur chacune des oppositions maintenues (art. 8).
3.
La décision du 1er mars 2000, prise sur la base de ces dispositions, valide un projet de transformation de l'installation actuelle.
3.1 La conduite nouvelle desservira essentiellement, sinon exclusivement, des bâtiments et installations situés en dehors de la zone agricole, de sorte qu'il s'agira d'une réalisation non conforme à l'affectation de cette zone (ATF 118 Ib 497 consid. 3a p. 498/499).
Lorsqu'une telle réalisation est autorisée par la voie d'un plan d'affectation spécifique, l'autorité doit préalablement examiner les diverses configurations ou implantations possibles pour l'ouvrage en cause, compte tenu, d'une part, de leurs avantages et inconvénients pour le constructeur et, d'autre part, des buts et objectifs de l'aménagement du territoire (ATF 115 Ib 508 consid. 6b p. 514, 114 Ia 114 consid. 4c/cf. p. 125). Si ledit examen est omis alors que plusieurs solutions seraient peut-être envisageables, et que le plan d'affectation comporte la création d'une petite zone à bâtir nouvelle, la justification de cette zone n'est pas établie et l'adoption du plan aboutit à éluder les art. 24 à 24d LAT (ATF 124 II 391 consid. 2c in fine, p. 394; voir aussi ATF 120 Ib 207 consid. 6 p. 213).
3.2 En l'occurrence, la longueur du tracé, sur les territoires de trois communes différentes, et la relative complexité des mesures à prévoir, comportant la modification du raccordement à un autre réseau et la conclusion d'une convention avec la collectivité partenaire, justifient un plan d'affectation spécifique. Une variante sans remplacement du tuyau de 1954, comportant un nouveau réservoir à proximité de l'aire de ravitaillement de Bavois, a été étudiée, puis écartée au motif qu'elle serait plus coûteuse et que la pression disponible serait inférieure. La variante proposée par le recourant, comportant un déplacement du tracé en bordure de sa parcelle, a également été étudiée; elle a aussi été écartée en raison de son surcoût. Par ailleurs, seules des surfaces minimes, à l'emplacement des vannes et autres appareils, seront durablement soustraites à l'utilisation agricole du sol, et le Département a aussi constaté que le tronçon à établir en forêt ne nécessitera aucun défrichement.

L'incidence du projet sur les conditions hydrodynamiques locales a fait l'objet d'un rapport détaillé, et il est prévu qu'une surveillance soit maintenue après l'exécution des travaux. Les modalités d'exécution des travaux ont aussi été étudiées de façon détaillée.
3.3 La procédure cantonale, telle que prévue par la loi et le règlement précités et effectivement suivie en l'espèce, répond aux exigences des art. 33 al. 1 LAT (enquête publique) et 26 al. 1 LAT (approbation par une autorité cantonale) concernant les plans d'affectation; elle a également permis la coordination requise par l'art. 25a al. 4 LAT. La documentation incorporée au dossier satisfait aussi aux exigences de l'art. 47 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire.

Le Département assumait la responsabilité d'assurer la coordination. Selon la jurisprudence, il ne pouvait pas, simultanément, statuer sur les oppositions à titre d'autorité de recours exerçant un pouvoir d'examen complet selon l'art. 33 al. 2 let. b LAT (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242), et le Tribunal administratif ne pouvait pas, ensuite, se borner à redresser une éventuelle violation du droit ou une éventuelle constatation inexacte ou incomplète des faits (cf. art. 36 let. a et b de la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administratives, ci-après LJPA); il se trouvait, au contraire, saisi d'un cas où la loi prévoyait aussi un contrôle de l'opportunité, selon l'art. 36 let. c LJPA (même arrêt, consid. 3b/cc p. 244), et il est effectivement entré en matière sur tous les griefs soulevés devant lui, hormis une critique étrangère à l'objet du litige.
Dans ces conditions, le Tribunal administratif n'a pas violé le droit fédéral en retenant que la décision du Département constituait l'approbation d'un plan spécial ayant pour effet de conférer, dans la mesure nécessaire, une affectation spécifique au terrain traversé par l'ouvrage (ATF 112 Ib 164 consid. 2b p. 166, concernant un plan d'ouvrage routier; voir aussi ATF 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32). Il n'apparaît pas non plus que ce plan aboutisse à éluder les art. 24 à 24d LAT.
3.4 Au sujet de la conduite qui ne sera plus utilisée, le recourant se réfère à diverses dispositions de droit fédéral concernant notamment les atteintes portées au sol, les installations de transport par conduites et le traitement des déchets, dispositions manifestement hors de cause dans la présente affaire. Le recours de droit administratif se révèle donc entièrement privé de fondement, ce qui entraîne son rejet.
4. Le recourant qui succombe doit acquitter l'émolument judiciaire.

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est rejeté.
2.
Le recourant acquittera un émolument judiciaire de 3'000 fr.
3.
Le présent arrêt est communiqué en copie au mandataire du recourant, au Département de la sécurité et de l'environnement et au Tribunal administratif du canton de Vaud, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage.
Lausanne, le 18 mars 2002
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse

Le président: Le greffier: