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1B_88/2017
Arrêt du 8 juin 2017
Ire Cour de droit public
Composition
MM. les Juges fédéraux Merkli, Président,
Fonjallaz et Chaix.
Greffier : M. Parmelin.
Participants à la procédure
A.________, représentée par Me Damien Hottelier, avocat,
recourante,
contre
Office régional du Ministère public du Bas-Valais, place Ste-Marie 6, case postale, 1890 St-Maurice.
Objet
procédure pénale; demande de récusation d'un inspecteur du travail,
recours contre la décision de l'Office régional du Ministère public du Bas-Valais du 9 février 2017.
Le 12 novembre 2015, l'inspecteur de l'emploi B.________ s'est rendu avec un collègue au Bouveret pour procéder à un contrôle du chantier de construction d'une villa à ossature bois sur une parcelle dont C.________ et A.________ sont propriétaires. Il a constaté la présence sur place de cinq travailleurs détachés estoniens, dont la mission n'avait pas été annoncée, et d'un ressortissant roumain occupé au pavage de la route d'accès à la villa, qui ne disposait d'aucune autorisation de travail.
Le 23 décembre 2015, A.________ a sollicité la récusation de l'inspecteur B.________ en raison de son comportement sur les lieux et de divers manquements aux règles de procédure.
Le 20 janvier 2016, le Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail n'est pas entré en matière aux motifs que les règles de procédure avaient été en tout point respectées et que le comportement des deux inspecteurs, lors de leur passage sur le chantier, était en parfaite adéquation avec la situation constatée.
Le 11 mars 2016, A.________ a réitéré sa demande de récusation en raison des menaces que l'inspecteur B.________ avait prétendument proférées le jour même par téléphone à son égard et qui venaient s'ajouter aux autres motifs déjà évoqués.
Le 17 mai 2016, le Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail lui a répondu qu'il n'y avait pas lieu d'entrer en matière parce que les inspecteurs de l'emploi ne rendaient ni ne préparaient de décisions au sens de l'art. 10 la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA; RS/VS 172.6) et que leur mission consistait à consigner leurs constatations dans un procès-verbal et à le communiquer aux autorités spéciales mentionnées à l'art. 9 de la loi fédérale sur le travail au noir (LTN; RS 822.41). Il l'informait du fait qu'il procéderait aux vérifications prévues par la loi et a joint en annexe une convocation pour le 31 mai 2016.
A l'issue de cette audition, A.________ a renouvelé sa demande de récusation de l'inspecteur B.________. Elle en a précisé les motifs dans les déterminations sur les conclusions du rapport de l'inspection cantonale de l'emploi qu'elle a adressées le 30 janvier 2017 à l'Office régional du Ministère public du Bas-Valais.
Le 9 février 2017, le Ministère public s'est déclaré incompétent pour statuer sur une éventuelle requête de récusation d'un inspecteur du Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail.
Par acte du 13 mars 2017, A.________ a déposé un recours en matière pénale contre cette décision en demandant au Tribunal fédéral principalement de renvoyer le dossier au Ministère public pour instruction et décision sur sa requête de récusation et subsidiairement d'admettre celle-ci, sous suite de frais et dépens.
Le Ministère public a formulé des observations à propos desquelles la recourante a eu l'occasion de se prononcer.
Conformément aux art. 78 et 92 al. 1 LTF, une décision incidente relative à la récusation dans le cadre d'une procédure pénale peut faire immédiatement l'objet d'un recours en matière pénale. C'est également par cette voie qu'une décision d'incompétence doit être contestée. Les décisions rendues par le Ministère public relatives à la récusation de policiers sont définitives et peuvent être attaquées directement auprès du Tribunal fédéral (art. 59 al. 1 let. a et 380 CPP et art. 80 al. 2 in fine LTF; ATF 138 IV 222 consid. 1 p. 223). La recourante soutient qu'il en irait de même des décisions portant sur la récusation d'un inspecteur de l'emploi au motif qu'il disposerait de pouvoirs d'investigation analogues à ceux d'un inspecteur de police. S'il devait en être ainsi, la décision d'incompétence de l'Office régional du Ministère public du Bas-Valais pourrait être déférée immédiatement auprès du Tribunal fédéral de sorte que la règle de l'épuisement des instances cantonales peut être considérée comme respectée. L'auteur de la demande de récusation a qualité pour recourir (art. 81 al. 1 LTF). Le recours a en outre été déposé en temps utile (art. 100 al. 1 LTF) et les conclusions qui y sont prises sont recevables (art. 107 al. 2 LTF). Partant, il y a lieu d'entrer en matière.
Le Ministère public s'est déclaré incompétent pour statuer sur la requête de récusation de l'inspecteur B.________ aux motifs que les inspecteurs du Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail ne sont pas considérés comme des policiers au sens de l'art. 15 CPP, sont soumis à la loi fédérale sur le travail au noir et à la loi cantonale sur la procédure et la juridiction administratives et n'appliquent donc pas les principes du code de procédure pénale.
Le recourant conteste cette appréciation. Il estime que les inspecteurs de l'emploi effectuent leur mission en qualité d'autorité de poursuite pénale au sens de l'art. 17 CPP, relevant qu'ils disposent de pouvoirs d'investigation très proches de ceux de la police au vu de l'art. 7 LTN, qu'ils sont la seule autorité à écouter le travailleur étranger et qu'en vertu de l'art. 69 al. 2 de la loi cantonale sur le travail (LcTr; RS/VS 822.1), ils participent à la procédure pénale subséquente en qualité de dénonciateurs.
Sont des autorités de poursuite pénale au sens de l'art. 12 CPP la police, le ministère public et les autorités pénales compétentes en matière de contraventions. Il revient à la Confédération et aux cantons de désigner celles de leurs autorités qui assumeront les fonctions des autorités pénales ainsi que d'en arrêter la dénomination (art. 14 al. 1 CPP). La notion de police au sens de l'art. 15 CPP se comprend de manière fonctionnelle. Il appartient aux cantons de définir les autorités ou les personnes qui revêtent cette qualité ou qui disposent de compétences de police. La législation d'exécution doit être claire à ce sujet (ANDREAS J. KELLER, in Donatsch/Hansjakob/Lieber, Kommentar zur Strafprozessordnung (StPO), 2016, n. 2 ad art. 15 CPP, p. 130). En Valais, les fonctions de police judiciaire sont exercées par la police cantonale et la police communale (cf. art. 4 et 5 de la loi valaisanne d'application du Code de procédure pénale suisse [LACPP; RS/VS 312.0]). L'art. 1
er al. 3 LACPP réserve la législation cantonale spéciale. Ainsi, l'art. 29 de la loi valaisanne sur la chasse dispose que les membres assermentés du service et les agents de police ont qualité de fonctionnaires de la police judiciaire (al. 1) et que, pour la poursuite des infractions, ils appliquent les dispositions du Code de procédure pénale concernant la police judiciaire et l'instruction, ainsi que celles du règlement d'exécution de la loi sur la police cantonale traitant des modes d'intervention (al. 2). La loi cantonale sur la pêche connaît une réglementation analogue (art. 16 al. 3). On cherche en revanche en vain pareille disposition dans la loi valaisanne d'application de la loi fédérale sur les travailleurs détachés et de la loi fédérale sur le travail au noir (LALDétLTN; RS/VS 823.1) qui permettrait d'assimiler les inspecteurs de l'emploi à des agents de police.
L'Inspection cantonale de l'emploi est l'organe de contrôle cantonal en matière de travail au noir selon la loi fédérale sur le travail au noir (art. 8 let. b de l'ordonnance de la loi d'application de la loi fédérale sur les travailleurs détachés et de la loi fédérale sur le travail au noir) et exerce les compétences de contrôle dévolues au Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail (art. 4 al. 3 LALDétLTN). A ce titre, il établit les rapports de contrôle et d'enquête et les transmet aux autorités spéciales compétentes (let. a). Il transmet au Ministère public, dans le cadre de l'application de la LTN, les dossiers relatifs à des infractions poursuivies d'office (let. b). Les inspecteurs de l'emploi ne sont pas des agents de la force publique et ne sont pas habilités à prendre des mesures portant atteinte à la liberté des personnes contrôlées (art. 7 al. 2 LTN; Message du Conseil fédéral concernant la loi fédérale contre le travail au noir du 16 janvier 2002, FF 2002 p. 3417) même si, dans le cadre de leur mission, ils peuvent pénétrer dans une entreprise ou dans tout autre lieu de travail pendant les heures de travail des personnes qui y sont employées, exiger les renseignements nécessaires des employeurs et des travailleurs, consulter ou copier les documents nécessaires, contrôler l'identité des travailleurs ainsi que les permis de séjour et de travail (art. 7 al. 1 let. a à e LTN).
Une compétence du ministère public sur la base de l'art. 59 al. 1 let. a CPP aurait pu être envisagée si l'inspecteur de l'emploi agissait sur mandat du procureur à l'instar de la police, ce qui n'est pas le cas. Les inspecteurs de l'emploi effectuent leur mission en toute indépendance et en dehors de toute procédure pénale. Tant le Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail que le Procureur ont retenu qu'ils n'étaient pas soumis aux règles du code de procédure pénale mais à celles de la LPJA dans l'exécution de leur mission pour ce qui concerne l'établissement des faits et la recourante ne parvient pas à démontrer en quoi cette constatation serait arbitraire et contraire au droit. La poursuite et la sanction des infractions aux règles de la loi sur les travailleurs détachés et de la loi sur le travail au noir constatées par les inspecteurs de l'emploi relèvent de la compétence du Service de protection des travailleurs et des relations du travail (art. 4 al. 1 et 15 LALDétLTN). Cela étant, les inspecteurs de l'emploi ne sauraient être assimilés à des policiers ou à des autorités de poursuite pénale quand bien même ils disposent de pouvoirs d'investigations importants dans le cadre des contrôles et des enquêtes qu'ils sont chargés d'effectuer et doivent pour ce motif pouvoir être récusés (cf. arrêt 1C_33/2013 du 19 mai 2014 consid. 3.4, qui concernait l'Office de l'inspection et des relations du travail du canton de Genève). Le recourant ne démontre pas davantage que les inspecteurs de l'emploi, à l'instar de l'Office vétérinaire cantonal (cf. art. 52 al. 2 de la loi valaisanne d'application de la loi fédérale sur la protection des animaux [LALPA; RS/VS 455.1]), puissent être assimilés à une autorité pénale compétente en matière de contravention au sens de l'art. 17 CPP. L'art. 68 al. 1 LcTr confie au Service de protection des travailleurs et des relations du travail la tâche de réprimer les contraventions prévues par la législation fédérale et cantonale et leurs dispositions d'exécution. Il importe à cet égard peu que les inspecteurs de l'emploi puissent participer à la procédure pénale subséquente en qualité de dénonciateurs, et non en qualité de partie plaignante comme indiqué à tort sur la page de garde du dossier, en vertu de l'art. 69 LcTr.
Cela étant, en se déclarant incompétent pour statuer sur la demande de récusation de l'inspecteur de l'emploi B.________, le Ministère public n'a pas violé le droit fédéral ni fait une interprétation arbitraire du droit cantonal. Contrairement à ce que semble croire la recourante, cela ne signifie pas que la récusation d'un inspecteur de l'emploi ne puisse pas être demandée, mais la requête doit être adressée à l'autorité administrative compétente soit, à première vue, au Service cantonal de protection des travailleurs et des relations du travail.
Le recours doit par conséquent être rejeté aux frais de la recourante qui succombe (art. 65 al. 1 et 66 al. 1 LTF).
Le recours est rejeté.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 fr., sont mis à la charge de la recourante.
Le présent arrêt est communiqué au mandataire de la recourante et à l'Office régional du Ministère public du Bas-Valais.
Lausanne, le 8 juin 2017
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président : Merkli
Le Greffier : Parmelin